Conflito de Atribuições Cível

Protocolado n. 92.478/17

Suscitante: 8º Promotor de Justiça do Patrimônio Público e Social da Capital

Suscitado: 6º Promotor de Justiça do Patrimônio Público e Social da Capital

1. Conflito negativo de atribuições. Suscitante: 8º Promotor de Justiça do Patrimônio Público e Social da Capital. Suscitado: 6º Promotor de Justiça do Patrimônio Público e Social da Capital.

2. Inquérito civil instaurado para apurar supostas irregularidades praticadas por agentes públicos, visando beneficiar e blindar o patrimônio de empresa privada.

3. Conexão com os fatos apurados no Inquérito Civil n. 605/2015, em trâmite na 6ª Promotoria de Justiça do Patrimônio Público e Social, a recomendar a reunião das investigações, a teor do artigo 22 do Ato 484/06-PGJ/CPJ.

4. Conflito conhecido e dirimido. Atribuição do 6º Promotor de Justiça do Patrimônio Público e Social da Capital (suscitado) para continuar na apuração do inquérito civil.

Vistos.

Trata-se de conflito negativo de atribuições, figurando como suscitante o DD. 8º Promotor de Justiça do Patrimônio Público e Social da Capital e como suscitado o DD. 6º Promotor de Justiça do Patrimônio Público e Social da Capital.

O 8º Promotor de Justiça do Patrimônio Público e Social da Capital suscitou o presente conflito negativo de atribuições, sob o fundamento de que a atribuição seria da 6ª Promotoria de Justiça do Patrimônio Público e Social da Capital, pois instaurou o Inquérito Civil n. 605/2015 em setembro de 2015, cujo objeto teria conexão instrumental ou probatória com os fatos apurados no Inquérito Civil n. 74/2016 (fls. 36/39), instaurado em fevereiro de 2016.

No bojo do Inquérito Civil n. 605/2015 a douta Promotora de Justiça oficiante, ciente da portaria inicial instauradora do Inquérito Civil n. 74/2016, afirmou que os fatos deveriam ser investigados perante a 8ª Promotoria de Justiça do Patrimônio Público e Social da Capital.

É o relatório.

Está configurado, no caso, o conflito de atribuições.

Isso decorre do posicionamento de diversos órgãos de execução do Ministério Público, quando “(a) dois ou mais deles manifestam, simultaneamente, atos que importem a afirmação das próprias atribuições, em exclusões às de outro membro (conflito positivo); (b) ao menos um membro negue a própria atribuição funcional e a atribua a outro membro, que já a tenha recusado (conflito negativo)” (cf. Hugo Nigro Mazzilli, Regime Jurídico do Ministério Público, 6ª ed., São Paulo, Saraiva, 2007, p. 486/487). No mesmo sentido Emerson Garcia, Ministério Público, 2ª ed., Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2005, p. 196/197.

O conflito restou configurado em vista da expressa afirmação contida no bojo do Inquérito Civil n. 605/2015 no sentido de que os fatos lá apontados seriam apurados no bojo deste Inquérito Civil n. 74/2016.

Inicialmente, cumpre frisar que aportou nesta Procuradoria-Geral de Justiça o PT n. 22.828/17, relacionado a este conflito, o qual assim dirimido:

Com efeito, o inquérito civil n. 605/2015 foi instaurado em razão de representação oferecida pela empresa SPPATRIM ADMINISTRAÇÃO E PARTICIPAÇÕES LTDA (fls. 02-E e 08), noticiando que, conforme laudo pericial do instituto de criminalística, a empresa BNE ADMINISTRAÇAO DE IMÓVEIS S.A teria perpetrado fraude processual, fraude à execução e ocultação de bens, que foram possíveis em razão de irregularidades ocorridas dentro da JUCESP, com o envolvimento de Ricardo Salles (na qualidade de advogado da BNE ADMINISTRAÇÃO), do Procurador do Estado Nelson Lopes e dos vogais Celso de Souza Azzi e Humberto Dias.

(...)

Portanto, assiste razão ao suscitante, devendo a investigação permanecer na Promotoria de Justiça do Patrimônio Público e Social da Capital.

Cumpre apontar em qual Promotoria de Justiça do Patrimônio Público e Social deverá prosseguir a apuração, em vista da determinação de fls. 312 do Inquérito Civil n. 605/2015.

A digna Promotora de Justiça suscitada, quanto aos fatos relacionados a irregularidades praticadas perante a JUCESP, com participação de Ricardo Salles (fl. 03 do IC 605/2015) e do Procurador Nelson Lopes (fl. 07 do IC 605/2015), afirmou que seriam investigados perante a 8ª Promotoria de Justiça do Patrimônio Público e Social da Capital, conforme despacho de fls. 312, sem, todavia, encaminhar formalmente o expediente ao órgão ministerial responsável.

Colhida a necessária manifestação do 8º Promotor de Justiça do Patrimônio Público e Social da Capital, o mesmo afirmou se tratarem de fatos distintos (fls. 36/39).

Da leitura das respectivas representações e portarias iniciais, tanto do Inquérito Civil n. 605/2015, quanto do Inquérito Civil n. 74/2016, constata-se a similitude de objetos quanto à apuração de irregularidades praticadas na JUCESP, com a conivência de seus dirigentes, relacionadas com a proibição da SPPATRIM arquivar novos atos para regularizar sua situação, praticadas por influência de Ricardo Aquino Salles, e com o envolvimento do Procurador do Estado Nelson Lopes de Oliveira Júnior, tudo visando blindar o patrimônio do Grupo Bueno Netto. A adição de novos elementos, como a participação de Janio Benith, não alteram o cerne do objeto da investigação, sendo certo que, nos termos do artigo 22 do Ato Normativo n. 484/06-CPJ, a apuração dos fatos conexos deve observar a prevenção.

Considerando que o Inquérito Civil n. 605/2015, em trâmite perante a 6ª Promotoria de Justiça do Patrimônio Público e Social da Capital, foi instaurado em 26 de setembro de 2015, e o Inquérito Civil n. 72/2016, em trâmite na 8ª Promotoria de Justiça do Patrimônio Público e Social da Capital, foi instaurado em fevereiro de 2016, deverá a investigação prosseguir perante a 6ª Promotoria de Justiça do Patrimônio Público e Social da Capital, especificamente quanto a eventuais irregularidades praticadas dentro da JUCESP, com suposta participação de dirigentes da citada autarquia e também do Procurador do Estado Nelson Lopes, tudo a fim de blindar o patrimônio da BNE ADMINISTRAÇÃO DE IMÓVEIS LTDA, pois em primeiro lugar tomou conhecimento dos fatos e instaurou procedimento investigatório.

Necessário registrar que esta decisão não abrange os demais fatos apontados na portaria de instauração do Inquérito Civil n. 72/2016, distintos daqueles acima indicados e relacionados à JUCESP, pois não há, ao menos até o momento, conflito de atribuições instaurado.”

Restringe-se o presente conflito, portanto, aos demais fatos apontados na Portaria Inicial do Inquérito Civil n. 72/2016 e distintos daqueles afetos às irregularidades envolvendo a JUCESP, uma vez que a questão foi solucionada no Pt n. 22.828/17.

Assistente razão ao suscitante.

O Inquérito Civil n. 605/2015, em trâmite perante a 6ª Promotoria de Justiça do Patrimônio Público e Social da Capital, foi instaurado em 26 de setembro de 2015, e o Inquérito Civil n. 72/2016, em trâmite na 8ª Promotoria de Justiça do Patrimônio Público e Social da Capital, foi instaurado em fevereiro de 2016.

É certo que o art. 114 da Lei Orgânica Estadual n. 734/93, que fornecia critérios para solução de conflitos de atribuição, foi julgado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal (ADI 932), em acórdão assim ementado:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 6º, I, 16 E 17 DA LEI COMPLEMENTAR 667/1991 DO ESTADO DE SÃO PAULO. CRIAÇÃO E EXTINÇÃO DE CARGOS NO QUADRO DO MINISTÉRIO PÚBLICO E OUTRAS PROVIDÊNCIAS CORRELATAS. PREJUDICIALIDADE QUANTO AO ART. 18 REJEITADA. AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. I – Dispositivo de lei estadual que apenas altera denominação de cargo ou estabelece prazo para reorganização interna da carreira do Ministério Público não afronta o art. 22 da Constituição Federal. II – Não há qualquer inconstitucionalidade em dispositivo que revoga uma atribuição inconstitucional conferida ao Parquet, como a curadoria no processo civil de réu revel ou preso. III – Embora o art. 18 da Lei Complementar 667/1991 tenha sido derrogado pelo art. 114 da Lei Complementar 734/1993, o Tribunal recebeu a manifestação do Conselho Federal da OAB como aditamento à inicial, superando a preliminar de prejudicialidade, para conhecer da ação direta quanto a ambos os artigos. IV – A legislação estadual, ao disciplinar matéria processual, invadiu competência privativa conferida à União. V – Ação julgada parcialmente procedente para declarar inconstitucional o art. 18 da Lei Complementar 667/1991, bem como o art. 114 da Lei Complementar 734/1993”.

O dispositivo previa o seguinte:

“Artigo 114 - No mesmo processo ou procedimento não oficiará simultaneamente mais de um órgão do Ministério Público.

§ 1º - Para fins de atuação conjunta e integrada, como propositura de ações ou interposição de recursos, será admitida a atuação simultânea de membros do Ministério Público.

§ 2º - Se houver mais de uma causa bastante para a intervenção do Ministério Público, nele oficiará o órgão incumbido do zelo do interesse público mais abrangente.

§ 3º - Tratando-se de interesses de abrangência equivalente, oficiará no feito o órgão do Ministério Público investido da atribuição mais especializada; sendo todas as atribuições igualmente especializadas, incumbirá ao órgão que por primeiro oficiar no processo ou procedimento, ou a seu substituto legal, exercer todas as funções de Ministério Público”.

A Suprema Corte considerou que houve invasão da competência normativa federal sobre processo.

Isso, todavia, não impede que, no plano administrativo, o Procurador-Geral de Justiça, incumbido de dirimir conflitos (positivos ou negativos) de atribuição, aplique tais critérios.

Nesse sentido, observa-se que o último critério pode ser aplicado ao caso versado nestes autos.

De fato, em casos envolvendo conflitos entre Promotorias especializadas na tutela de interesses metaindividuais, em que desde logo reste demonstrado, de forma concreta, a presença de fundamentos para a atuação de ambas, razoável solução se apresenta pela regra da prevenção.

No caso em testilha, verifica-se que o Inquérito Civil n. 605/2015, que tramita na 6ª Promotoria de Justiça do Patrimônio Público e Social da Capital, tem como objeto apurar práticas irregulares visando blindar o patrimônio da BNE Administração de Imóveis S/A, com a conivência de seus dirigentes, relacionadas com a proibição da SPPATRIM arquivar novos atos para regularizar sua situação, praticadas por influência de Ricardo Aquino Salles, e com o envolvimento do Procurador do Estado Nelson Lopes de Oliveira Júnior, tudo visando blindar o patrimônio do Grupo Bueno Netto.

Por sua vez, neste inquérito civil, além das mesmas irregularidades no seio da JUCESP, visando beneficiar o Grupo Bueno Netto, apuram-se práticas similares, de blindagem do mesmo grupo, também com o envolvimento de Ricardo Aquino Salles, a fim de se adotar expediente fraudulentos dentro da Polícia Civil do Estado de São Paulo, para influenciar o andamento de inquérito policial no qual confeccionado laudo pericial.

Anote-se, ainda, que este mesmo laudo pericial apontou as supostas operações fraudulentas que embasaram a instauração do Inquérito Civil n. 605/15 (Laudo n. 312.023/2015 – doc. 25 e 26).

Ora, se para a identificação do órgão judicial competente para a apreciação de determinada demanda a lei processual estabelece, a priori, critérios que partem de dados inerentes à própria causa, não há razão para que o raciocínio a desenvolver para a identificação do órgão ministerial com atribuições para certa investigação também não parta de elementos do caso concreto.

Insta considerar, inicialmente, que a reunião de feitos em razão da prevenção decorrente da conexão ou continência tem como razão de ser a economia processual, com o aproveitamento da prova, a maior probabilidade de acerto na solução final, evitando-se conflitos lógicos entre decisões.

Guardadas as devidas adaptações, essas ideias são aplicáveis também às hipóteses de reunião de inquéritos civis por prevenção decorrente de conexão ou continência, que tem por objetivo otimizar a investigação e, num segundo momento, evitar soluções logicamente conflitantes nas eventuais ações civis públicas, ou mesmo diante da circunstância de haver o membro do Ministério Público já apreciado questão relativa ao mesmo objeto ou a ele conexo.

No mesmo diapasão, o pensamento clássico externado por Giuseppe Chiovenda (Instituições de direito processual civil, 2ºvol., 2ªed., trad. J. Guimarães Menegale, São Paulo, Saraiva, 1965, p.215 e ss), ressaltando, entretanto, a imposição de limites sistemáticos à união de feitos, como por exemplo, na hipótese em que um dos feitos tramita em segundo grau de jurisdição (op. cit., p.224).

Pode-se mesmo afirmar, sem temor, que a conveniência é critério determinante para aferir se, em determinada hipótese, deverá ou não ocorrer a reunião de feitos conexos em razão da prevenção. Se uma de suas finalidades é a economia processual, e se no caso específico esta não terá lugar, dever-se-á evitar a reunião.

É bem verdade que boa parte da doutrina reconhece na regra que prevê a reunião de feitos em razão da conexão ou continência uma imposição, e não uma faculdade (Nesse sentido, v.g., Celso Agrícola Barbi, Comentários ao CPC, vol.I, 11ªed., Rio de Janeiro, Forense, 2002, p.350, em comentários ao art.105 do CPC; bem como Nelson Nery Júnior e Rosa Maria de Andrade Nery, Código de processo civil comentado, 10ª ed., São Paulo, RT, 2008, p.362, nota n.7 ao art.105 do CPC).

Mas, com o devido respeito, essa posição não pode ser aplicada em termos absolutos. A interpretação das regras processuais e procedimentais não pode perder de vista seus fins. Se a aplicação de uma norma determinada leva a resultado diverso daquele que inspirou sua edição, deve ser mitigada sua incidência. Nesse sentido, pondera Patrícia Miranda Pizzol, ao comentar o art. 105 do CPC de 1973, afirmando que a não observância da regra determinante da reunião de feitos conexos não deve levar ao reconhecimento de qualquer vício processual, “se o tribunal verificar que, muito embora havendo conexão, a sentença proferida, por seu conteúdo, não tem o condão de causar lesão às partes, uma vez que não há o risco de julgados contraditórios, o pronunciamento não deverá ser anulado. Pode-se fundamentar o entendimento ora esposado no princípio da instrumentalidade das formas, bem como na súmula nº 235 do STJ” (Código de Processo civil interpretado, coord. Antônio Carlos Marcado, São Paulo, Atlas, 2004, p.301).

Aliás, nesse sentido tem decidido o E. STJ, como se infere do julgado cuja ementa segue transcrita, a título de exemplificação:

“Processo civil. Conexão. Margem de discricionariedade do juiz. Sociedade de Economia Mista. Competência da Justiça Estadual. Processamento do recurso. Não conhecimento. Segundo orientação predominante, o art.105, CPC, deixa ao juiz certa margem de discricionariedade na avaliação da intensidade da conexão, na gravidade resultante da contradição de julgados e, até, na determinação da oportunidade da reunião de processos (...) (STJ, RESP 5.270/SP, 4ªT., rel. Min. Sálvio de Figueiredo Teixeira, j. 11.2.1992, DJU 16.3.1992, p.3100).

Essa é, também, a essência do fundamento que ensejou a edição da súmula acima mencionada, no E. STJ:

“Súmula nº 235: A conexão não determina a reunião dos processos se um deles já foi julgado”.

A interpretação sistemática também legitima tal conclusão. Sabe-se que um dos fundamentos do litisconsórcio é, em observação singela, a conexão entre as demandas cumuladas pelos litisconsortes. Em outras palavras, fossem elas propostas separadamente, seria, em tese, viável a reunião, desde que identificada a conexão. Entretanto, a lei abre ensejo para solução contrária, na hipótese do denominado “litisconsórcio multitudinário”, previsto no art. 46, parágrafo único, do CPC. Como prevê referido dispositivo, “o juiz poderá limitar o litisconsórcio facultativo quanto ao número de litigantes, quando este comprometer a rápida solução do litígio ou dificultar a defesa”.

Defendendo o acerto do legislador ao prever a possibilidade de limitação ao litisconsórcio, pondera Cândido Rangel Dinamarco que “a conveniência do cúmulo termina, porém, onde começam os embaraços mais graves, que o número muito grande de litisconsortes pode ocasionar” (Litisconsórcio, 3ªed., São Paulo, Malheiros, 1994, p.347).

Assim, é possível afirmar, por identidade de razões, que se a reunião de procedimentos investigatórios ou de ações conexas levará à inviabilidade do proveito prático desejado, dever-se-á evitar a junção de feitos. Também a interpretação analógica e extensiva levaria à solução aqui propugnada, bastando consultar a solução contida, ao propósito, na legislação processual penal.

Conexão e continência são determinantes da reunião de feitos criminais, com ressalvas, contudo, que incluem a conveniência (cf. art.80 e 82 do CPP). Tais ideias, singelamente alinhavadas, são inteiramente aplicáveis à análise da pertinência da reunião, ou não, de investigações civis a respeito de casos que apresentem, em maior ou menor grau, conexão de qualquer sorte, ainda que probatória.

Em síntese: (a) a regra da prevenção, como forma de definição de competência jurisdicional ou atribuição de órgãos ministeriais não é absoluta; (b) sua aplicação não pode descurar de valores mais relevantes, em especial, a preservação da garantia da inamovibilidade, e a regra do promotor natural; (c) não se deve promover a reunião de feitos por prevenção quando isso significar, em prognóstico formulado com amparo em peculiaridades do caso concreto, risco de maiores dificuldades que vantagens tanto para a investigação, como para ulterior ação em juízo.

Daí a conclusão de que, na hipótese em exame, a atribuição para a investigação é do suscitante.

De fato, do cotejo entre os fatos apurados em ambos os inquéritos civis não há como se deixar de reconhecer a conexão entre eles, mostrando-se razoável que prossigam perante o órgão ministerial que primeiro teve contato com os fatos, como medida de economia processual, aproveitamento, facilidade na obtenção da prova, além de se evitar decisões conflitantes.

Preceitua o art. 22 do Ato Normativo n. 484/06:

“Art. 22. As representações ou comunicações que se refiram a fatos conexos previnem a atribuição do membro do Ministério Público, devendo este promover, se for o caso, o aditamento da portaria.”

Assim, de rigor, que a investigação prossiga sob a presidência do suscitado.

Diante do exposto, conheço do presente conflito negativo de atribuições e dirimo-o, com fundamento no art. 115, da Lei Orgânica Estadual do Ministério Público, declarando caber ao Suscitado, 6º Promotor de Justiça do Patrimônio Público e Social da Capital, a atribuição para oficiar nos autos e dar prosseguimento à investigação.

Publique-se a ementa. Comuniquem-se os ilustres 6º e 8º Promotores de Justiça do Patrimônio Público e Social da Capital. Cumpra-se, providenciando-se o encaminhamento dos autos. Remeta-se cópia, em via digital, ao Centro de Apoio Operacional.

São Paulo, 22 de agosto de 2017.

Gianpaolo Poggio Smanio

Procurador-Geral de Justiça

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