Conflito de Atribuições – Cível

Protocolado n. 0017879/12

(n. MP: 43.0161.0001819/2011-9)

Suscitante: 1º Promotor de Justiça do Consumidor da Capital

Suscitado: 4º Promotor de Justiça de Mogi Guaçu, com atribuição na seara do Consumidor

Ementa:

1. Conflito negativo de atribuições. Suscitante: 1º Promotor de Justiça do Consumidor da Capital. Suscitado: Promotor de Justiça de Mogi Guaçu, com atribuição na seara do Consumidor.

2. Discussão sobre cobrança indevida de taxas de abertura de crédito e emissão de boleto. Mais do que questões pontuais, localizadas na região da suscitada, vislumbra-se de fato a pertinência de que o tema seja verificado no seu espectro transindividual.

3. Assim sendo, melhor se afigura atribuir à Promotoria Especializada da Capital a análise da matéria objeto da representação, sobretudo diante da perspectiva de dano regional. Remarque-se, por oportuno, que, em tese, não se trata de dano regionalizado, mas sim regional, o que justifica a atuação sob o prisma metaindividual.

4. Conflito conhecido e dirimido, cabendo ao suscitante, 1º Promotor de Justiça do Consumidor da Capital, prosseguir na investigação.

Vistos.

1) Relatório

Trata-se de conflito negativo de atribuições, figurando como suscitante o1º Promotor de Justiça do Consumidor da Capital e como suscitado o 4º Promotor de Justiça de Mogi Guaçu, com atribuição na área do Consumidor.

Consta dos autos que o Juiz de Direito da Vara do Juizado Especial Cível da Comarca de Mogi Guaçu encaminhou ao Ministério Público local cópias das principais peças do processo n. 362.01.2011.007231-4/000000-000, referente à demanda proposta por Tatiane Xavier da Silva Oliveira em face de Alfa Arrendamento Mercantil S/A.

Ao receber o expediente, a Ilustre Promotora de Justiça de Mogi Guaçu determinou sua remessa à Promotoria de Justiça do Consumidor da Capital, uma vez que os documentos constantes dos autos n. 362.01.2011.007231-4/000000-000 apontariam violação de direito individual disponível; assim, para fins de analisar dano regional, eventual investigação deveria ocorrer na esfera coletiva, pela Promotoria Especializada da Capital (fls. 03, v).

Contudo, por não vislumbrar a ocorrência de dano regional, a Ilustre Promotora de Justiça do Consumidor da Capital suscitou o presente conflito negativo de atribuições (fls. 31/33).

É o relato do essencial.

2) Fundamentação

A doutrina anota que se configura o conflito negativo de atribuições quando “dois ou mais órgãos de execução do Ministério Público entendem não possuir atribuição para a prática de determinado ato”, indicando-se reciprocamente, um e outro, como sendo aquele que deverá atuar (cf. Emerson Garcia, Ministério Público, 2ª ed., Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2005, p. 196. g.n.).

Em outros termos, conflitos de atribuições configuram-se in concreto, jamais in abstracto, quando, considerado o posicionamento de órgãos de execução do Ministério Público “(a) dois ou mais deles manifestam, simultaneamente, atos que importem a afirmação das próprias atribuições, em exclusões às de outro membro (conflito positivo); (b) ao menos um membro negue a própria atribuição funcional e a atribua a outro membro, que já a tenha recusado (conflito negativo)” (cf. Hugo Nigro Mazzilli, Regime Jurídico do Ministério Público, 6ª ed., São Paulo, Saraiva, 2007, p. 486/487).

Embora os membros do Ministério Público tenham a garantia da independência funcional, o que lhes isenta de qualquer injunção de órgãos da administração superior quanto ao conteúdo de suas manifestações, são administrativamente vinculados aos órgãos superiores. E estes, no plano estritamente administrativo, possuem, com relação àqueles, poderes que caracterizam a administração pública: poder hierárquico, disciplinar, regulamentar etc.

Como anota Hely Lopes Meirelles, o poder hierárquico é aquele de que dispõe a autoridade administrativa superior para “distribuir e escalonar as funções de seus órgãos, ordenar e rever a atuação de seus agentes, estabelecendo a relação de subordinação entre os servidores do seu quadro de pessoal (...) tem por objetivo ordenar, coordenar, controlar e corrigir as atividades administrativas, no âmbito interno da Administração Pública” (Direito Administrativo Brasileiro, 33ª ed., São Paulo, Malheiros, 2007, p. 121). Confira-se ainda, a respeito desse tema: Edmir Netto de Araújo, Curso de Direito Administrativo, São Paulo, Atlas, 2005, p. 421/423; Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 19ª ed., São Paulo, Atlas, 2006, p. 106/109.

O reconhecimento do vínculo entre órgão subordinado e órgão superior, no plano estritamente administrativo, é assente inclusive no direito comparado, anotando, por exemplo, Giovanni Marongiu, em conhecida enciclopédia estrangeira, que esta é a nota característica da hierarquia administrativa, na medida em que “questo vincolo, fondandosi su un’autentica supremazia della volontà superiore, ordina l’agire amministrativo e contribuisce a costituire la prima e basilare unità operativa che l’ordinamento riveste della dignità e della forza di strumento espressivo dell’autorità pubblica” (Verbete “Gerarchia amministrativa”, Enciclopedia del diritto, vol. XVIII, Milano, Giuffre, 1969, p. 626).

Do mesmo modo, outra não é a razão pela qual Massimo Severo Giannini reconhece a existência implícita, em decorrência da subordinação hierárquica entre órgãos, de um “potere di risoluzione di conflitti tra uffici subordinati, e quindi anche potere di coordinamento dell’attività degli stessi” (Diritto Amministrativo, v. I, 3ª ed., Milano, Giuffrè, 1993, p. 312).

O reconhecimento da hierarquia na organização administrativa ministerial de modo algum conflita com o princípio da independência funcional: os Promotores de Justiça são independentes no que tange ao conteúdo de suas manifestações processuais; mas pelo princípio hierárquico, que inspira a administração de qualquer entidade pública, são passíveis de revisão alguns aspectos dessa atuação.

Em outras palavras, o Procurador-Geral de Justiça não pode dizer como deve o membro do Ministério Público atuar, mas pode e deve dizer se deve ou não atuar, e qual o membro ou órgão de execução que o fará, diante de discrepância concretamente configurada.

No caso em análise, impende saber se há ou não dano de âmbito regional a legitimar a atuação da Promotoria de Justiça do Consumidor da Capital.

As regras de determinação da competência não valem apenas para a propositura de ações judiciais. Servem, também, como orientação para determinar o órgão competente para a instauração de inquérito civil e a realização de termo de ajustamento de conduta. Em respeito ao princípio do promotor natural, somente o promotor de justiça lotado no local onde ocorreu ou deva ocorrer o dano ou o ilícito é que poderá instaurar inquérito civil para apuração dos fatos.

O tema da competência chegou a ser considerado o calcanhar-de-aquiles do direito processual civil coletivo, tamanha a discussão causada para delimitar os contornos da expressão “competência funcional” e danos de âmbito “nacional” ou “regional”.

Autorizada doutrina sustenta que a competência no processo coletivo adquire peculiaridades próprias quando comparada com o sistema tradicional do processo civil, “com autonomia praticamente completa e bases próprias para especificação” (LEONEL, Ricardo de Barros. Manual do processo coletivo. São Paulo: RT, 2002, p. 215).

Observou, com sensibilidade, Elton Venturi:

“De fato, seja em função da pouca clareza do tratamento legislativo dos critérios de fixação da competência, alicerçados em conceitos fluidos ou indeterminados (local do dano, dano local, dano regional, dano nacional), seja em função da natural problematização política que desperta, que motivou, inclusive, uma indevida porém intencional confusão entre os institutos da competência jurisdicional e da extensão subjetiva da coisa julgada, a competência jurisdicional para a tutela coletiva está a merecer análise aprofundada, tanto de lege lata como de lege ferenda” (VENTURI, Elton. Processo civil coletivo. A tutela jurisdicional dos direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos no Brasil. Perspectivas de um Código Brasileiro de Processos Coletivos, p. 266).

O processo civil coletivo, portanto, não segue a regra tradicional do processo civil individual brasileiro, que somente admite a modificação da competência pela conexão nos casos de competência relativa, e não absoluta.

Com efeito. Nada impede que a competência territorial seja qualificada como absoluta, sempre que haja um motivo de interesse público envolvido. Cabe ao direito positivo determinar os casos em que a competência é absoluta ou relativa, assim como determinar as hipóteses em que se permitirá sua modificação, uma vez que se trata de posicionamento jurídico-positivo e não lógico-jurídico.

No caso dos direitos transindividuais, pela sua dimensão social, política e jurídica, resta claro o interesse público no sentido que a competência territorial se exprima como absoluta. Nas palavras de Proto Pisani:

“È chiaro che quando il legislatore prevede criteri di competenza per territorio inderogabili, manifesta l’esistenza di un interesse pubblicistico al rispetto di tali criteri.” (PISANI, Andrea Proto. Lezioni di Diritto Processuale Civile. Quinta edizione. Napoli: Jovene, 2006, p. 272).

Na mesma linha, Leonel:

“Apenas a princípio a competência territorial tem natureza relativa, por ser determinada em função do interesse das partes. Quando determinada em função do interesse público, como quando é fixada pelas funções do juiz no processo ou por fases deste, ganha conotação funcional, tornando-se absoluta e improrrogável” (LEONEL, Ricardo de Barros. Manual do Processo Coletivo. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2002, p. 217).

Justifica-se a opção pela competência absoluta pelas seguintes razões: a) facilitar a instrução probatória; b) permitir que a demanda seja julgada pelo juiz que de alguma forma teve contato com o dano ou ameaça de dano a direito transindividual.

O local do resultado coincide, muitas vezes, “com o domicílio das vítimas e da sede dos entes e pessoas legitimadas, facilitando o acesso à justiça e a produção da prova” (GRINOVER, Ada Pellegrini. Da defesa do consumidor em juízo. In: Benjamin, A H V; Fink, D R; Filomeno, J G; Grinover, Ada Pellegrini; Nery Júnior, N; Denari, Z. Código brasileiro de defesa do consumidor comentado pelos autores do anteprojeto. 8ª ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2004 , p. 877).

Hugo Nigro Mazzilli, no mesmo rumo, ensina que o escopo de fixar o local do dano “é facilitar o ajuizamento da ação e a coleta da prova, bem como assegurar que a instrução e o julgamento sejam realizados pelo juízo que maior contato tenha tido ou possa vir a ter com o dano efetivo ou potencial aos interesses transindividuais” (MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo. 15ª ed. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 207.

Leonel acrescenta que a fixação da competência no local do dano tem por escopo “facilitar a instrução, pois a proximidade do juízo com relação à prova milita em favor de sua elaboração. Como nas demandas coletivas há maior interesse público e preocupação com a busca da verdade real, adequado propiciar a proximidade entre o juiz e o dinamismo dos atos de colheita das provas. Isto implica o respeito máximo ao direito constitucional de ação e à garantia do acesso à justiça e à ordem jurídica justa” (LEONEL, Ricardo de Barros. Manual do Processo Coletivo. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2002, p. 220).

Remarque-se, por oportuno, que a interpretação das regras a respeito do que seja dano regional não pode ser, com a devida vênia com relação a entendimento diverso, meramente gramatical, mas sim teleológica. Os critérios utilizados pelo legislador, definindo a competência do foro do local do dano ou da Capital do Estado, conforme a situação tenha dimensão local ou regional, seguramente levam em consideração a probabilidade de maior eficiência do processo coletivo na coleta de provas, e, conseguintemente, o contato direto do órgão jurisdicional com os fatos.

Segundo se pode observar, no processo n. 362.01.2011.007231-4/000000-000, referente à demanda proposta por Tatiane Xavier da Silva Oliveira em face de Alfa Arrendamento Mercantil S/A, são discutidas, entre outas questões, a indevida cobrança de taxas de abertura de crédito e emissão de boleto.

Ora, mais do que questões pontuais, localizadas na região da suscitada, vislumbra-se de fato a pertinência de que o tema seja verificado no seu espectro transindividual. Veja-se que a Fundação de Proteção e Defesa do Consumidor da Capital noticiou a existência de reclamações em face de ALFA ARRENDAMENTO MERCANTIL.

A pesquisa referida a fls. 24/25 não exclui eventuais reclamações abertas nos Procons Municipais.

Assim sendo, melhor se afigura atribuir à Promotoria Especializada da Capital a análise da matéria objeto da representação, sobretudo diante da perspectiva de dano regional. Remarque-se, por oportuno, que, em tese, não se trata de dano regionalizado, mas sim regional, o que justifica a atuação sob o prisma metaindividual.

Em virtude do exposto, nota-se competir ao suscitante prosseguir na investigação, em seus ulteriores termos.

3) Decisão

Diante do exposto, conheço do presente conflito negativo de atribuições e dirimo-o, declarando caber ao suscitante, 1º Promotor de Justiça do Consumidor da Capital, prosseguir na investigação, em seus ulteriores termos.

Publique-se. Comunique-se. Registre-se. Restituam-se os autos.

Providencie-se a remessa de cópia, em via digital, ao Centro de Apoio Operacional Cível e de Tutela Coletiva.

São Paulo, 10 de fevereiro de 2012.

Walter Paulo Sabella

Procurador-Geral de Justiça

em exercício

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