Conflito
de Atribuições
– Cível
–
Protocolado nº 0042325/18
(MP nº
43.161.407/18)
Suscitante: 1º Promotor de Justiça do Consumidor da
Capital
Suscitado: Ministério Público Federal
Ementa:
1)
Conflito negativo de atribuições. 1º Promotor de
Justiça do Consumidor da Capital (suscitante). Procurador da República em
exercício na Capital (suscitado).
2)
Instituição privada de ensino superior. Notícia a
respeito de suposta irregularidade praticada pela instituição de ensino
UniÍtalo, consistente na cobrança de taxas para liberação de documentos
acadêmicos. Investigação cujo escopo
é a apuração de irregularidades em instituição privada de ensino superior. Em
conformidade com os arts. 9º, IX e 16 da Lei de Diretrizes e Bases (Lei
9.394/96), as instituições de educação superior, criadas e mantidas pela
iniciativa privada, inserem-se no sistema federal de ensino, estando, portanto,
sujeitas à supervisão da União.
3)
Atribuição de órgãos públicos federais para a
fiscalização e controle dessas entidades. Projeção no sentido de que eventual
ação civil pública, decorrente de irregularidades apuradas na investigação,
venha a incluir a União no polo passivo. Extração da atribuição do Ministério
Público Federal a partir do art. 109, I da CF, bem como da Lei Complementar nº
75/93, bem como da ACO nº 2.612/SP do STF.
4)
Representação conhecida e acolhida.
Vistos.
1.
Relatório
Iniciou-se o procedimento por
meio de Notícia de Fato realizada na
Sala de Atendimento ao Cidadão do Ministério Público Federal de São Paulo,
em que se relata suposta irregularidade praticada pela instituição de ensino
UniÍtalo, consistente na cobrança de taxas para liberação de documentos
acadêmicos.
A Procuradora da República
oficiante nos autos promoveu o arquivamento da investigação, por entender não
existir óbice para a cobrança de valores para a emissão de documentos
acadêmicos, exceto o diploma (fls. 68/71).
A 3ª Câmara de Coordenação e
Revisão do MPF não conheceu do arquivamento e determinou sua remessa ao
Ministério Público Estadual, porque, à luz da Súmula 34 do STJ, compete à
Justiça Estadual processar e julgar causa relativa a mensalidade escolar,
cobrada por estabelecimento particular de ensino (fl. 84).
Ao receber os autos, a Ilustre 1ª
Promotora de Justiça do Consumidor da Capital suscitou conflito negativo de
atribuições, arguindo competir ao Ministério Público Federal oficiar nos autos,
consoante decisão proferida na AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA (ACO) n. 2.612/SP.
É o relatório.
2. Preliminar: competência do STF
para dirimir o conflito
É possível afirmar que o conflito negativo de
atribuições está configurado, devendo ser conhecido.
Como anota a doutrina especializada, configura-se o
conflito negativo de atribuições quando “dois
ou mais órgãos de execução do Ministério Público entendem não possuir
atribuição para a prática de determinado ato”, indicando-se reciprocamente,
um e outro, como sendo aquele que deverá atuar (cf. Emerson Garcia, Ministério Público, 2. ed., Rio de
Janeiro, Lumen Juris, 2005, p. 196).
Como se sabe, no processo
jurisdicional a identificação do órgão judicial competente é extraída dos
próprios elementos da ação, pois é a partir deles que o legislador estabelece
critérios para a repartição do serviço.
Cabe ressaltar que o Ministério
Público é instituição nacional, mas deriva da Constituição da República a
coexistência de duas ordens de Ministério Público (incisos I e II do art. 128:
o Ministério Público da União e o Ministério Público dos Estados). E a ambos
conferiu autonomia funcional e administrativa (art. 127, § 2º), explicitando
ademais seus princípios de unidade, indivisibilidade e independência funcional
(art. 127, § 1º). Segundo communis opinio
doctorum, a unidade significa que os membros do Ministério Público integram
um só órgão sob a direção de um só chefe, não havendo unidade entre os membros
de Ministérios Públicos diversos, pois, só existe unidade dentro de cada
Ministério Público (Hugo Nigro Mazzilli. Regime
Jurídico do Ministério Público, São Paulo: Saraiva, 1993, p. 66; Alexandre
de Moraes. Direito Constitucional,
São Paulo: Atlas, 2000, 7ª ed., p. 475).
Em outras palavras, o
Ministério Público é uma instituição
unitária ainda que haja repartição de competências entre o Ministério
Público da União e os dos Estados, mas, a unidade expressa a ideia de que “a
apenas uma instituição, e não a várias, cabe o exercício das funções
institucionais” (Pedro Roberto Decoiman. Comentários à Lei Orgânica Nacional do Ministério Público: Lei nº
8.625, de 12.02.1993, Belo Horizonte: Editora Fórum, 2011, 2ª ed., p. 35). Não há falar, assim, em sujeição,
vinculação administrativa ou funcional de um ramo do Ministério Público a
outro, exceto para aquelas carreiras que a Constituição quis organizar de forma
anômala, como as que integram as carreiras do Ministério Público da União.
Neste
sentido, em declaração de voto o Ministro
Carlos Ayres Britto sintetizou a diferença entre unidade e indivisibilidade,
denotando a natureza administrativa daquele princípio:
“enquanto o
princípio da unidade do Ministério Público é de caráter administrativo, a
partir da ideia força de que o Ministério Público tem um só chefe, a
indivisibilidade diz com a atuação do Ministério Público em juízo” (STF, ADI
932-SP, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 12-12-2010, m.v., DJe
09-05-2011).
A cada uma das esferas de Ministério
Público foi assegurada autonomia - poder que a instituição goza para dar
direção própria aos assuntos de sua própria competência ou, mais simplesmente,
para administrar a si mesma, impedindo que receba ordens ou injunções de outros
órgãos estatais – o que garante a efetiva independência funcional do Ministério
Público e compreende, entre outros, a capacidade para decidir mediante
critérios ou juízos de sua própria escolha sem observar ordens ou injunções de
autoridades estranhas ao quadro institucional.
Tal modo organizacional guarda
direta relação com o modelo federativo acolhido desde sempre pelo Estado
Brasileiro. Com efeito, aos Estados são consignadas competências próprias que,
ademais, são plenas no âmbito administrativo. Aos Estados é conferida
autonomia, definida como o “governo
próprio dentro do círculo de competências traçadas pela Constituição Federal”
(José Afonso da Silva. Curso de Direito
Constitucional, São Paulo: Malheiros, 2010, 33ª ed., p. 100), e que se
consubstancia nas capacidades de auto-organização, autolegislação, autogoverno
e autoadministração, e que estão contidas nos arts. 18 e 25 a 28 da
Constituição Federal (José Afonso da Silva. Comentário
contextual à Constituição, São Paulo: Malheiros, 2006, 2ª ed., p. 283).
O princípio federativo é diretriz
estruturante da organização política e administrativa brasileira (arts. 1º e
18, Constituição Federal), com valor de cláusula pétrea (art. 60, § 4º, I,
Constituição), estando assentado na autonomia estadual e na repartição de competências
que, respectivamente, se arquitetam na existência de órgãos governamentais
próprios (que não dependam dos órgãos federais quanto à forma de seleção e
investidura) e na posse de competências exclusivas, como explica José Afonso da
Silva (Curso de Direito Constitucional,
São Paulo: Malheiros, 2010, 33ª ed., p. 100).
A autoadministração é a
capacidade de gestão dos próprios órgãos e serviços públicos sem interferência
da ordem central (Luiz Alberto David Araújo e Vidal Serrano Nunes Junior. Curso de Direito Constitucional, São
Paulo: Saraiva, 1998, pp. 187-189), sendo exercitável “sem subordinação hierárquica dos Poderes estaduais aos Poderes da
União” (Fernanda Dias Menezes de Almeida. Competências na Constituição de 1988, São Paulo: Atlas, 2000, 2ª ed.,
p. 25).
Não há dúvida que a solução de
conflitos de atribuições se encarta entre as prerrogativas decorrentes da
hierarquia, como acentua a literatura (Mario Masagão. Curso de Direito Administrativo, São Paulo: Max Limonad, 1959, tomo
I, p. 75, n. 150; Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Direito Administrativo, São Paulo: Atlas, 2003, pp. 74, 92-94;
Celso Antonio Bandeira de Mello. Curso de
Direito Administrativo, São Paulo: Malheiros, 2000, p. 125, n. 25; Odete
Medauar. Direito Administrativo Moderno,
São Paulo: Revista dos Tribunais, 1998, pp. 58-59).
Hierarquia - anota Augustín
Gordillo - é uma relação jurídica administrativa interna vinculando entre si os
órgãos da Administração mediante subordinação para assegurar a unidade de ação,
e sua primeira característica “é que se
trata de uma relação entre órgãos internos de um mesmo ente administrativo e
não entre distintos sujeitos administrativos”, de tal sorte que seu espaço
não é o da descentralização administrativa institucional, mas, o da
centralização, da desconcentração e da delegação (Augustín Gordillo. Tratado de Derecho Administrativo,
Buenos Aires: Fundación de Derecho Administrativo, 2013, 11ª ed., tomo I,
Capítulo XII, pp. 24-25).
A interioridade é traço elementar
da hierarquia e, além disso, antiga e precisa lição assinala que onde há
hierarquia não há conflito porque o “conflito
de atribuições supõe necessariamente que nenhum dos órgãos conflitantes seja
hierarquicamente subordinado ao outro, pois, nessa hipótese, a decisão do órgão
superior resolve o caso” (Mário Masagão, Curso de Direito Administrativo, São Paulo: Max Limonad, 1960, tomo
II, p. 333, n. 513).
As Leis Orgânicas do Ministério
Público são indicativas das
competências administrativas do Procurador-Geral.
A Lei n. 8.625/93 prescreve
quanto ao Ministério Públicos dos Estados:
“Art. 10. Compete ao Procurador-Geral de Justiça:
I - exercer a chefia do Ministério Público, representando-o judicial e
extrajudicialmente;
(...)
X - dirimir
conflitos de atribuições entre membros do Ministério Público, designando quem
deva oficiar no feito”.
A Lei Complementar n. 75/93 prevê
a competência da Câmara de Coordenação e Revisão em face de conflito entre órgãos do Ministério Público
Federal, reservada ao Procurador-Geral da República decisão em grau de
recurso (arts. 49, VIII, e 62, VII),
Se competir a cada Procurador-Geral a solução conflitos de atribuição
entre membros de seus respectivos Ministérios Públicos, os conflitos entre
membros de Ministérios Públicos diversos encontram sede competente no Supremo
Tribunal Federal.
Diante do conflito de atribuições
(positivo ou negativo) entre órgãos de Ministérios Públicos diversos (entre
Ministérios Públicos Estaduais ou entre Ministério Público Federal e Ministério
Público Estadual), sua solução não é da alçada da Procuradoria-Geral da
República. O Procurador-Geral da República exerce tão somente a Chefia do
Ministério Público da União, não podendo estendê-la aos Estados, sob pena de
violação do princípio federativo e do princípio da autonomia conferida aos
Ministérios Públicos Estaduais – possuidores de chefia própria - e de
afirmar-se hierarquia onde não existe.
O Superior Tribunal de Justiça
dispensou orientação negativa ao conhecimento desse conflito de atribuições
(STJ, CAt 169-RJ, 3ª Seção, Rel. Min. Hélio Quaglia Barbosa, 23-11-2005, m.v.,
DJ 13-03-2006, p. 177) e o Supremo Tribunal Federal, revendo seu entendimento
anterior, concluiu competir-lhe a solução do conflito:
“COMPETÊNCIA - CONFLITO DE ATRIBUIÇÕES - MINISTÉRIO
PÚBLICO FEDERAL VERSUS MINISTÉRIO
PÚBLICO ESTADUAL. Compete ao Supremo a solução de conflito de atribuições a
envolver o Ministério Público Federal e o Ministério Público Estadual. (...)”
(STF, Pet 3.528-BA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, 28-09-2005, v.u.,
DJ 03-03-2006, p. 71).
Nesse julgamento foi assentado
descaber à Procuradoria-Geral da República dirimir conflito de atribuições
entre órgãos dos Ministérios Públicos Federal e Estadual por que:
“de acordo
com a norma do § 1° do artigo 128 do Diploma Maior chefia ele o Ministério
Público da União, não tendo ingerência, considerados os princípios federativos,
nos Ministérios Públicos dos Estados. (...) A solução há de decorrer não de
pronunciamento deste ou daquele Ministério Público, sob pena de se assentar
hierarquização incompatível com a Lei Fundamental. Uma coisa é atividade do
Procurador-Geral da República no âmbito do Ministério Público da União, como
também o é atividade do Procurador-Geral de Justiça no Ministério Público do
Estado. Algo diverso, e que não se coaduna com a organicidade do Direito
Constitucional, é dar-se à chefia de um Ministério Público, por mais relevante
que seja, em se tratando da abrangência de atuação, o poder de interferir no
Ministério Público da unidade federada, agindo no campo administrativo de forma
incompatível com o princípio da autonomia estadual. Esta apenas é excepcionada
pela Constituição Federal e não se tem na Carta em vigor qualquer dispositivo
que revele a ascendência do Procurador-Geral da República relativamente aos
Ministérios Públicos dos Estados”.
Esse posicionamento, ademais,
esclareceu que competia ao próprio Supremo Tribunal Federal superar o impasse,
de maneira a evitar um “buraco negro”, trazendo à colação precedentes longevos
(STF, CJ 5.133, Rel. Min. Aliomar Baleeiro, DJ 22-05-1970; STF, CJ 5.257, Rel.
Min. Aliomar Baleeiro, DJ 04-05-1970) para concluir que “diante da inexistência de disposição específica na Lei Fundamental
relativa à competência, o impasse não pode continuar. Esta Corte tem precedente
segundo o qual, diante da conclusão sobre o silêncio do ordenamento jurídico a
respeito do órgão competente para julgar certa matéria, a ela própria cabe a
atuação (...) Esse entendimento é fortalecido pelo fato de órgãos da União e de
Estado membro estarem envolvidos no conflito, e aí há de se emprestar à alínea
‘f’ do inciso I do artigo 102 da Constituição Federal alcance suficiente ao
afastamento do descompasso, solucionando-o o Supremo, como órgão maior da
pirâmide jurisdicional”.
Neste sentido firmou-se a
competência do Supremo Tribunal Federal para conhecimento e julgamento de
conflito de atribuições “entre o
Ministério Público Federal e os Ministérios Públicos Estaduais, ante a ausência
de dispositivo constitucional expresso, mas com a efetiva possibilidade de conflito
federativo (art. 102, I, f, da Constituição)” (STF, ACO-ED 1.239-DF, Rel.
Min. Ricardo Lewandowski, 18-09-2008, DJe 20-10-2008), até porque concepção
diversa é agressiva à autonomia de cada esfera de Ministério Público e
estabeleceria hierarquia inexistente.
3. Mérito
Com efeito, importante consignar que o próprio Ministério Público Federal já firmou o entendimento no sentido de que cabe a ele a apuração de eventuais irregularidades na cobrança de taxas abusivas para serviços de Secretaria; a saber:
“PROCEDIMENTO APURATÓRIO.
COMPETÊNCIA. CONFLITO NEGATIVO DE ATRIBUIÇÕES. MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL.
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. SISTEMA FEDERAL DE ENSINO. INSTITUIÇÃO DE ENSINO
SUPERIOR PRIVADA. IRREGULARIDADE. COBRANÇA DE TAXAS ABUSIVAS PARA SERVIÇOS DE SECRETARIA.
INTERESSE DA UNIÃO. CONFIGURAÇÃO.
(...)
2. Tem atribuição o Ministério
Público Federal para a condução de procedimento apuratório com o objetivo de
investigar irregularidade atribuída a centro universitário particular,
consistente na cobrança de taxas de serviços de secretaria em valores
excessivos, porquanto as instituições de ensino superior privadas integram o
Sistema Federal de Ensino, estando sujeitas à supervisão da União, o que revela
a existência de interesse do referido ente, fixando a competência da Justiça
Federal o processo e julgamento de eventual demanda decorrente dos fatos.
3. Requerimento de baixa dos autos no
âmbito da Suprema Corte e oportuna devolução do feito para as providências cabíveis,
com base neste posicionamento” (Ação Cível Originária 2.612/SP).
Observe-se que, de fato, o art. 16 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Lei Federal nº 9.394/96) prevê que o sistema federal de educação compreende as instituições de ensino mantidas pela União, as instituições de educação superior, criadas e mantidas pela iniciativa privada, e ainda os órgãos federais de educação.
Isso significa que as irregularidades apuradas nestes autos comportam fiscalização por parte de órgãos da União, bem como que eventuais omissões podem acarretar responsabilidades de agentes públicos federais encarregados das atividades de fiscalização e controle do funcionamento da entidade de ensino.
Nesse sentido, mutatis mutandis, já decidiu o Col. STF:
“(...)
Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA. INSTITUIÇÃO DE ENSINO SUPERIOR. SISTEMA FEDERAL DE ENSINO. INTERESSE DA UNIÃO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - O Plenário desta Corte, ao julgar a ADI 2.501/MG, Rel. Min. Joaquim Barbosa, concluiu que as instituições privadas de ensino superior se sujeitam ao Sistema Federal de Ensino, sendo reguladas pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Lei 9.394/1996). Precedentes. II – No caso dos autos, a Faculdade Vizinhança Vale do Iguaçu – VIZIVALI integra o Sistema Federal de Educação, o que evidencia o interesse da União no feito – mormente pela sua competência para legislar sobre diretrizes e bases da educação – e a competência da justiça federal para o seu julgamento. Precedentes. III – Agravo regimental a que se nega provimento. (RE 692456 AgR / RS, 2ª T., rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, j. 02/09/2014) (g.n.)
(...)”
Formulando projeção relativa à ação civil pública que virá, eventualmente, a ser proposta em decorrência das irregularidades apuradas neste feito, é possível pensar na presença não só da entidade de ensino, mas também da União no polo passivo, em razão de eventual falha de fiscalização e controle.
Recorde-se,
ademais, que nos termos do art. 39 da Lei Orgânica do Ministério Público da
União (Lei Complementar 75/93), cabe ao Ministério Público Federal exercer a
defesa dos direitos constitucionais do cidadão, sempre que se cuidar de
garantir-lhes o respeito pelos Poderes Públicos Federais, pelos órgãos da
administração pública federal direta ou indireta, pelos concessionários e
permissionários de serviço público federal, pelas entidades que exerçam outra
função delegada da União.
Nesse
quadro, é natural que a investigação seja conduzida pelo Ministério Público
Federal.
Acolhe-se, portanto, a
representação.
4. Decisão
Diante do exposto, acolhe-se a
representação formulada pelo DD. 1º
Promotor de Justiça do Consumidor da Capital, determinando-se a remessa dos autos ao E. Supremo Tribunal Federal,
a fim de que seja dirimido o conflito negativo de atribuições surgido
na hipótese em exame.
Publique-se a ementa.
Comunique-se. Cumpra-se.
Providencie-se a remessa de
cópia, em via digital, ao Centro de Apoio Operacional Cível e de Tutela
Coletiva.
São
Paulo, 7 de junho de 2018.
Gianpaolo Poggio Smanio
Procurador-Geral de Justiça
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