Conflito de Atribuições – Cível
Protocolado
nº101.461/08
(Inquérito Civil MPF nº1.34.001.001462/2005-13; PJC/CAP – nº390/08-5º PJ)
Suscitante:
Promotoria de Justiça da Cidadania da Capital
Suscitado:
Procurador da República
|
Ementa: 1)Conflito negativo de atribuições. Ministério
Público Federal e Ministério Público Estadual. Hipótese de investigação da
ocorrência, em tese, de lesão ao patrimônio de sociedade de economia mista
vinculada à União (CEAGESP – Companhia de Entrepostos e Armazéns Gerais de
São Paulo). 2)Competência da Justiça Estadual para conhecimento e julgamento
de eventual ação civil pública, a contrario
sensu do art.109 I da CR/88. Hipótese em que a atuação ministerial, em
defesa do patrimônio público e social, diz respeito ao patrimônio da União.
Atribuição para atuar que se insere na esfera dos interesses sob a tutela do
Ministério Público Federal. 3)Regime de divisão de competências entre a
Justiça Estadual e a Federal, e repartição de atribuições entre os
Ministérios Públicos Estaduais e o Federal: inexistência de similaridade
absoluta. Não ocorrência de violação ao princípio federativo. Existência de
outras hipóteses de atuação do Ministério Público perante a Justiça de
entidade federativa distinta. 4)Competência do E. STF para conhecimento e
solução do conflito (art.102 I f da
CR/88). 5)Determinação de remessa dos autos ao E. STF, acolhendo-se a
representação para a instauração do conflito negativo de atribuições. |
Vistos,
1)Relatório.
Tratam estes autos de conflito de atribuições
suscitado pelo Dr. (...), DD. 5º Promotor
de Justiça da Cidadania da Capital, figurando como suscitado o Dr. (...), DD. Procurador da República
Foi
instaurado junto ao Ministério Público federal o inquérito civil em exame,
tendo como objeto, em resumo, a apuração sobre a ocorrência de reintegração
parcial de ex-empregados da CEAGESP
(Companhia de Entrepostos e Armazéns Gerais de São Paulo) demitidos por
represália em função de denúncia de irregularidades na empresa, com possível
ofensa ao princípio da igualdade, dada a não reintegração de ex-empregados que
se encontravam na mesma situação jurídica, por motivos políticos (cf. Portaria
de 10 de outubro de 2007).
Diante da hipótese singelamente
descrita acima, o DD. Procurador da República
O
Dr. (...), DD. 5º Promotor de
Justiça da Cidadania da Capital, por seu turno, representou a fim de que seja
suscitado o conflito negativo de atribuições, aduzindo, em suma, que: (a) de
fato, a competência para apreciação de eventual ação civil pública será da
Justiça Estadual; (b) as atribuições do Ministério Público Federal e Estadual,
entretanto, não se amoldam exatamente à repartição de competências entre as
Justiça Estadual e Federal; (c) a atribuição para atuar em prol da preservação
do patrimônio público da União é do Ministério Público Federal (fls.891/899).
Este
é o breve relato do que consta dos autos.
Passo
a decidir.
2)Fundamentação.
A
quaestio iuris cuja solução se mostra
imprescindível para o equacionamento do presente conflito diz respeito à
identificação dos limites para a atuação do Ministério Público Federal e do
Estadual em matéria de defesa do patrimônio público, e sua interação com a
questão da competência jurisdicional.
Como
se sabe, as hipóteses materiais que definem a competência da Justiça Federal,
na comumente denominada “competência de jurisdição”, são de extração essencialmente
constitucional (Cf. Antônio Carlos de Araújo Cintra, Ada Pellegrini Grinover, e
Cândido Rangel Dinamarco, Teoria geral do
processo. 23ªed., São Paulo, Malheiros, 2007, p.253; Athos Gusmão Carneiro,
Jurisdição e competência, 11ª ed.,
São Paulo, Saraiva, 2001, p.71; Patrícia Miranda Pizzol, A competência no processo civil, São Paulo, RT, 2003, p.255 e ss;
Daniel Amorin Assumpção Neves, Competência
no processo civil, São Paulo, Método, 2005, p.137 e ss). Sendo alvo de
discriminação expressa, sua incidência deve ser entendida de forma estrita, não
sendo aplicável por extensão ou interpretação analógica.
Daí
também ser possível inferir que só a Constituição Federal é que pode definir, ratione materiae e ratione personae, quais são os casos cuja apreciação caberá à
Justiça Federal, sendo os demais, por exclusão, atinentes à Justiça Estadual
Comum – ressalvada, evidentemente, a matéria atribuída às Justiças
Especializadas -, não cabendo à legislação infraconstitucional dispor sobre tal
tema (cf. STF, ADI 2.473-MC, Rel. Min. Néri da Silveira, julgamento em 13-9-01,
DJ de 7-11-03).
Claro
está, no caso em exame, que eventual ação civil pública para fins de reparação
de dano causado ao erário deverá ser proposta na Justiça Estadual. Como visto
antes, a entidade em detrimento da qual foi praticada suposta conduta lesiva
integra a Administração Indireta da União, na condição de sociedade de economia
mista. Mas isso não é suficiente para fazer incidir a competência da Justiça
Federal, pois em nenhum dos incisos do art.109 da CR/88 há fattispecie que sugira o seu concurso.
Note-se que mesmo o art.109 I da CR/88
refere-se apenas aos casos em que, da Administração Indireta da União,
“entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição
de autoras, rés, assistentes ou oponentes”, do que se pode extrair, contrario sensu, a competência da
Justiça Estadual para as causas onde haja interesse de sociedades de economia
mista que integrem a Administração Indireta da União (cf. STJ, REsp 550302/PE,
1ª T., rel. Min. Francisco Falcão, v.u., j. 04/12/2003, DJ 22.03.2004, p. 239,
REPDJ 16.08.2004 p. 137; CC 34575/SP, 3ª Seção, rel. Min. Vicente Leal, j.
14/08/2002, DJ 09.09.2002 p. 159, RSTJ vol. 160 p. 386).
Anote-se ainda que a questão foi há muito
pacificada, com a edição de várias súmulas nos Tribunais Superiores.
No E. STF é oportuno conferir as súmulas nº251 (“Responde a Rede Ferroviária Federal S/A perante o foro comum e não
perante o Juízo Especial da Fazenda Nacional, a menos que a União intervenha na
causa”); nº508 (“Compete à Justiça Estadual, em ambas as
instâncias, processar e julgar as causas em que for parte o Banco do Brasil
S/A”); nº517 (“As sociedades de economia mista só têm foro
na Justiça Federal quando a União intervém como assistente ou opoente”); e nº556 (“É competente a justiça comum para julgar as causas em que é parte
sociedade de economia mista”).
No E. STJ confira-se, por seu turno, o
teor do verbete nº42 da súmula da
jurisprudência dominante: “Compete à
Justiça Comum Estadual processar e julgar as causas cíveis em que é parte
sociedade de economia mista e os crimes praticados em seu detrimento”.
Ocorre
que, como sociedade de economia mista que participa da Administração Indireta
da União, não há como negar que eventual ato lesivo à entidade repercutirá
diretamente na própria União, que é detentora de parte de seu capital acionário
(cf., v.g., STJ, REsp 637989/PB, 1ª T, rel. Min. Luiz Fux, j., DJ 28.03.2005,
p. 203, RSTJ vol. 190 p. 148; REsp 720359/PE, 1ª T., Rel. Min. Luiz Fux, j.
06/12/2005, DJ 13.02.2006, p. 695).
Assente,
pois, que eventual ação civil pública será proposta perante a Justiça Estadual,
mas o interesse público subjacente à demanda - o erário cuja proteção será
tutelada em juízo -, é inerente à União.
Eis então a indagação a responder: a
qual segmento do Ministério Público Brasileiro caberá promover em juízo a
defesa do patrimônio público da União perante a Justiça Estadual?
Embora
a formulação da indagação seja singela, é notória a riqueza de ponderações que
ela suscita, pois relacionada diretamente ao perfil institucional do Ministério
Público, como estabelecido na CR/88, bem como à própria natureza e limites do
regime federativo brasileiro.
Uma
observação inicial é indispensável: a definição das áreas de atuação do
Ministério Público da União e dos Estados, bem como a divisão interna de
atribuições, dentro de cada parquet,
não se confunde com o raciocínio a ser formulado quanto à definição da
competência da Justiça Federal Comum, das Justiças Especializadas, ou mesmo da
Justiça Estadual. Lá, se fala em divisão administrativa de funções, ou seja, de
atribuição; enquanto aqui se fala em repartição de competência jurisdicional,
ou seja, de parcela de exercício da jurisdição.
Bem por isso que, diversamente do que
ocorre com a delimitação da denominada “competência de jurisdição”, que
encontra extração essencialmente constitucional, e só por norma de densidade
constitucional pode ser redefinida, a divisão de atribuições das unidades do
Ministério Público encontra-se lançada no texto constitucional apenas de forma
genérica, com a matriz essencial, tornando indispensável o concurso da
legislação infraconstitucional.
A moldura constitucional dos limites
para a atuação do Ministério Público da União ou dos Estados, no que interessa
à hipótese aqui examinada, é essencialmente a mesma: a defesa da ordem
jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais
indisponíveis; o zelo pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços
de relevância pública aos direitos assegurados na Constituição; a promoção do
inquérito civil e da ação civil pública para a proteção do patrimônio público e
social, do meio ambiente, e de outros interesses difusos e coletivos (art.127,
e art.129 II e III da CR/88).
Em outras palavras, a Constituição
Federal não disse quais, dentre tais interesses, caberiam ao Ministério Público
da União ou aos Estaduais. Isso foi dito pelo legislador comum.
Note-se
que a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, ao estabelecer normas gerais
para a organização do Ministério Público dos Estados, previu expressamente que
uma de suas funções institucionais é a promoção do inquérito civil e da ação
civil pública para “a anulação ou declaração de nulidade de atos lesivos ao
patrimônio público ou à moralidade administrativa do Estado ou de Município, de suas administrações indiretas ou
fundacionais ou de entidades privadas de que participem” (art.25 IV b da Lei nº 8.625/93), no que foi
seguida pela Lei Orgânica Estadual do Ministério Público de São Paulo (Lei
Complementar Estadual nº 734/93, art.103 VII a, b, c e d,
e VIII).
De
outro lado, a Lei Orgânica do Ministério Público da União (Lei Complementar
nº75/93), prevê: (a) como função institucional do Ministério Público da União a
defesa do patrimônio nacional e do
patrimônio público e social (art.5º III, a e b); (b) confere-lhe
atribuição para promover o inquérito civil e a ação civil pública para a
proteção do patrimônio público e social
(art.6º VII b); (c) atribui-lhe a
propositura de ações cabíveis para declaração de nulidade de atos ou contratos
geradores do endividamento externo da
União, de suas autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder
Público Federal, ou com repercussão
direta ou indireta em suas finanças (art.6º XVII b); (d) prevê que o Ministério Público Federal exercerá suas
funções nas causas de competência de
quaisquer juízes e tribunais, para, entre outras coisas, a defesa de
direitos e interesses integrantes do patrimônio
nacional (art.37 II); (e) determina que o Ministério Público Federal
exercerá a defesa dos direitos constitucionais do cidadão sempre que se cuidar
de garantir-lhes o respeito pelos Poderes Públicos Federais, bem como por
órgãos da administração pública federal
direta ou indireta (art.39 I e II).
Deste modo, o panorama normativo
constitucional a respeito da repartição de competências entre a Justiça Federal
e a Justiça Estadual, associado à divisão infraconstitucional de atribuições
entre o Ministério Público Federal e o Ministério Público Estadual, merecem
compreensão à luz do princípio federativo, mas em adequada perspectiva.
As normas invocadas anteriormente
permitem-nos formular importantes ilações: (a) embora a identificação da
competência da Justiça Federal ou Estadual, nos casos de atuação ministerial,
seja um indício a respeito de qual segmento da instituição deverá estar
presente no feito, este não é um critério definitivo; (b) no que tange à defesa
do patrimônio público, tanto em sua perspectiva ampla (patrimônio social) como
restrita (patrimônio correlato à Administração Pública Direta ou Indireta),
cada Ministério Público deve atuar em defesa daquele que diz respeito ao ente
federativo do qual participa; (c) partindo da premissa anterior, o patrimônio público
estadual ou municipal receberá tutela com a atuação do Ministério Público
Estadual, enquanto o patrimônio público federal será tutelado com a atuação do
Ministério Público Federal; (d) essa atuação deverá ocorrer, com o cumprimento
da missão institucional do Ministério Público Federal ou Estadual, promovendo
as demandas necessárias na Justiça competente, seja ela estadual ou federal,
sem que isso represente qualquer motivo para perplexidade.
Aliás, a possibilidade de atuação do
Ministério Público Estadual junto à Justiça Federal, ou mesmo da atuação do
Ministério Público Federal junto à Justiça Estadual, conta com previsão
expressa na hipótese de propositura, em conjunto, de ação civil pública, cf.
art.5º §5º da Lei da Ação Civil Pública (Lei nº 7347/85).
O denominado litisconsórcio entre
Ministérios Públicos torna oportuna a recordação de que só poderá agir como
litisconsorte quem pode ser parte (Cf. Cândido Rangel Dinamarco, Litisconsórcio, 3ªed., São Paulo,
Malheiros, 1994, passim, esp. p.39 e
ss). Ora, se até mesmo em conjunto podem atuar o Ministério Público Federal e o
Ministério Público Estadual, seja na Justiça Federal como na Estadual,
promovendo ações civis públicas, não haveria porque negar a possibilidade de
que atuassem isoladamente.
Anote-se que a possibilidade de atuação
conjunta de Ministérios Públicos tem sido aceita pela doutrina majoritária (cf.
Hugo Nigro Mazzilli, A defesa dos
interesses difusos em juízo, 11ª ed., São Paulo, Saraiva, 1999, p.168/171;
Rogério Pacheco Alves, Improbidade
administrativa - em conjunto com Emerson Garcia -, Rio de Janeiro, Lúmen
Juris, 2006, p.651; Gregório Assagra de Almeida, Manual das ações constitucionais, Belo Horizonte, Del Rey, 2007,
p.88; Nelson Nery Júnior e Rosa Maria de Andrade Nery, Código de Processo Civil Comentado e legislação extravagante,
7ªed., São Paulo, RT, 2003, p.1322, nota n.35 ao art.5º § 5º da LACP).
Aliás, a experiência comum e o
conhecimento do que ordinariamente acontece demonstram que não há razão para
qualquer assombro em razão possibilidade de atuação do Ministério Público
Estadual perante a Justiça Federal, ou mesmo na atuação do Ministério Público
Federal perante a Justiça Estadual. Em várias situações nosso ordenamento
admitiu e admite que isso se verifique: (a) a atuação do Ministério Público
Estadual por delegação, representando judicialmente a União, na execução da
dívida ativa da Fazenda Nacional, era tradicional, e foi vedada a partir da
promulgação da CR/88, tendo perdurado, entretanto, até que fosse editada a Lei Orgânica
da Advocacia-Geral da União (art.29 §5º do ADCT-CR/88); (b) a previsão contida
na antiga Lei de Tóxicos, de ajuizamento da ação penal (por Promotor de Justiça
do Estado) por crime de tráfico federal ou internacional perante a Justiça
Estadual, nas comarcas onde não houvesse Vara da Justiça Federal, com recurso
para o respectivo Tribunal Regional Federal (art.27 da Lei nº 6368/76); (c) o
exercício de atribuições de Promotor de Justiça Eleitoral, concernente a uma
Justiça Especializada Federal, função que, a rigor, se enquadra no rol daquelas
a cargo do Ministério Público Federal (art.27 §4º do Código Eleitoral – Lei
4737/65; bem como art.78 e 79 da Lei Orgânica do Ministério Público da União –
Lei Complementar nº 75/93); (d) nos casos de ações previdenciárias propostas em
comarcas onde não haja Vara Federal, que tramitam em primeiro grau perante a
Justiça Estadual, com recurso para o Tribunal Regional Federal respectivo (cf.
art.109 e §§ 3º e 4º da CR/88), hipótese em que, havendo interesses de incapazes,
atua membro do Ministério Público Estadual como custos legis.
São bons exemplos de que não deve, de
fato, gerar perplexidade a atuação do Ministério Público do Estado perante a
Justiça Federal, nem a hipótese inversa, de atuação do Federal perante a
Justiça Estadual.
Como anota Gregório Assagra de Almeida,
“o Ministério Público é disciplinado
constitucionalmente em capítulo próprio e, por isso, não está inserido ou
vinculado, no campo de sua atuação, à respectiva esfera de Governo, nem
tampouco se vincula à Justiça em que predominantemente atua. (...) não é porque
o Ministério Público Federal atua na Justiça Federal que ele estaria sempre
vinculado, em suas atuações no plano jurisdicional, à Justiça Federal” (op.
cit., p.88).
Assim também Nelson Nery Júnior e Rosa
Maria de Andrade Nery: “O MP estadual
pode ajuizar, sozinho, ACP na justiça federal, ao mesmo tempo em que o MP da
União pode propor, sozinho, ACP na justiça estadual. O titular do direito de
ação é o MP como instituição, e não por seus órgãos fragmentados” (op.
cit., p.1322).
Finalmente,
quanto à questão da competência para o julgamento do conflito de atribuições
entre Ministérios Públicos, que já gerou intensas polêmicas e incertezas, a
doutrina já sinalizava, há algum tempo, à falta de outra solução expressa no
direito positivo, no sentido do reconhecimento da competência do E. Supremo
Tribunal Federal, com fundamento no art.102 I f da CR/88 (cf. Paulo Cezar Pinheiro Carneiro, O Ministério Público no processo civil e penal, 6ª ed., Rio de
Janeiro, Forense, 2001, p.214 e ss).
Essa
competência acabou sendo assimilada pelo E. STF, que vem julgando conflitos de
atribuições entre Ministérios Públicos Estaduais (Cf. STF, Pet. 3.631, Rel.
Min. Cezar Peluso, julgamento em 6-12-07, Informativo 491), e entre estes e o
Ministério Público Federal (Pet. 3.528, Rel. Min. Marco Aurélio, julgamento em
28-9-05, DJ de 3-3-06; ACO 1041/SP, rel. Min. Gilmar Mendes, j. 16/04/2008,
DJE-077, DIVULG 29/04/2008; Pet. 1462/RJ, rel Min. Joaquim Barbosa, j. 06/06/2007,
DJ 20/06/2007, PP-00027; ACO 911/SP, rel. Min. Ricardo Lewandowski,
j.14/12/2006, DJ 01/02/2007, PP-00082 ; entre outros).
Deste
modo, considerado o prognóstico de propositura de eventual ação civil pública,
cujo escopo será a tutela de patrimônio inerente à União – dada a vinculação a
ela da sociedade de economia mista em epígrafe (CEAGESP – Companhia de Entrepostos e Armazéns Gerais de São Paulo),
com a devida vênia, conclui-se no sentido de que é adequada a posição
sustentada pelo Dr. (...), DD. 5º Promotor
de Justiça da Cidadania da Capital/SP, identificando atribuição do Ministério
Público Federal para atuação no caso.
Nem levará a conclusão diversa a menção
a precedente supostamente contrário do próprio E. STF (Pet. 3632/RJ, rel. Min.
Carlos Britto, j. 06/09/2006, DJ 15/09/2006 , PP-00074), no qual foi
reconhecida a atribuição do Ministério Público carioca para atuar em caso de
investigação relacionada a outra sociedade de economia mista integrante da
Administração Indireta da União – a Petrobrás S/A. A questão ali foi analisada
sob perspectiva distinta, ou seja, da manifestação ou não de interesse da União
quanto à investigação, não sendo examinados fundamentos símiles aos aqui
externados.
3)Decisão.
Diante
do exposto, acolhe-se a representação formulada pelo DD. 5º Promotor de Justiça
da Cidadania da Capital, determinando-se a remessa dos autos ao E. Supremo
Tribunal Federal, a fim de que seja dirimido o conflito negativo de atribuições
surgido na hipótese em exame.
Publique-se
a ementa. Comunique-se. Providencie-se a remessa dos autos. Cumpra-se.
Providencie-se
a remessa de cópia, em via digital, ao Centro de Apoio Operacional Cível e de
Tutela Coletiva.
São Paulo, 29 de agosto de 2008.
Fernando Grella Vieira
Procurador-Geral de Justiça