Conflito de Atribuições – Cível
Protocolado nº
114.121/2011
Inquérito
Civil nº 14.0216.0000068/2011-6
Suscitante: 2ª
Promotor de Justiça de Brás Cubas
Suscitado: 1º
Promotor de Justiça de Mogi das Cruzes
Ementa:
1)
Conflito negativo de atribuições. 2ª Promotor de
Justiça de Brás Cubas (suscitante) e 1º Promotor de Justiça de Mogi das Cruzes
(suscitado).
2) Investigação civil instaurada para apuração de entrega de medicamentos com prazos de validade vencidos, pelo Posto de Saúde do Distrito de Jundiapeba, situado no município de Mogi das Cruzes. Alegação de que com a criação da Vara Especializada da Fazenda Pública na sede da Comarca de Mogi das Cruzes todos os procedimentos investigatórios ou ações civis públicas relacionados ao Poder Público passariam aos Promotores de Justiça com atribuições especializadas que oficiam em Mogi das Cruzes.
3) Distinção entre competências (jurisdicionais) e atribuições (administrativas). Considerações a respeito dos critérios e fases relacionados à identificação do órgão judicial competente. Constatação de que nem sempre os órgãos ministeriais oficiam perante um único órgão de execução, ou mesmo perante o órgão de execução cuja sede física é a mesma em que oficia o membro do Ministério Público.
4) Impossibilidade de adoção da solução preconizada pela suscitante sem alteração do ato regulamentar que fixa a divisão de serviços, com prévia apreciação por parte do Col. Órgão Especial do Colégio de Procuradores de Justiça.
5) Abrangência do princípio do promotor natural. Necessidade de respeito às atribuições legitimamente fixadas pela lei e por atos regulamentares. Risco de, em se adotando a solução preconizada pelo suscitante, estabelecer-se critério impositivo de deslocamento de atribuições para a Promotoria de Mogi das Cruzes, mediante a simples afirmação, em qualquer investigação civil futura, de que o Poder Público contribuiu para o risco ou dano a interesses metaindividuais.
6) Conflito conhecido e dirimido, determinando-se o prosseguimento do suscitante na investigação.
Vistos,
1) RELATÓRIO
Tratam estes autos de conflito negativo de atribuições, figurando como suscitante o DD. 2º Promotor de Justiça de Brás Cubas, e
como suscitado o DD. 1º Promotor de
Justiça de Mogi das Cruzes.
O Inquérito civil foi instaurado pela Promotoria de Justiça de Mogi das Cruzes para apuração de entrega de medicamentos com prazos de validade vencidos, pelo Posto de Saúde do Distrito de Jundiapeba, situado no município de Mogi das Cruzes.
O suscitado inicialmente praticou atos de investigação, mas posteriormente decidiu encaminhar os autos à Promotoria de Justiça de Brás Cubas, adotando como fundamento a decisão prolatada por esta Procuradoria-Geral de Justiça nos autos do Protocolado nº 9.378/2011 (IC nº 04/2008), cf. fls. 94.
Diante disso, o DD. 2º Promotor de Justiça de Brás Cubas suscitou o conflito negativo, afirmando, em síntese, que:
(a) o Provimento nº 1667/2009, do Conselho Superior da Magistratura, determinou a redistribuição dos feitos de interesse da Fazenda Pública em tramitação no Foro Distrital de Brás Cubas para a Vara da Fazenda de Mogi das Cruzes, recentemente instalada;
(b) foi realizada “consulta” informal à Procuradoria-Geral de Justiça, obtendo-se informação de que os Promotores de Justiça de Mogi das Cruzes, com atribuições para oficiar perante a Vara da Fazenda Pública, deveriam oficiar em todas as ações em curso na Vara Especializada, bem como em procedimentos investigatórios relacionados a entes públicos cujos feitos sejam da competência da Vara Especializada;
(c) a Procuradoria-Geral de Justiça proferiu decisão, posteriormente, no conflito suscitado no Inquérito Civil nº 14.0216.0000052/2011-5, assentando que só o Promotor de Justiça lotado no local onde ocorreu ou deva ocorrer o dano ou o ilícito é que poderá instaurar o Inquérito Civil para a apuração dos fatos; estatuiu-se, igualmente, que “o fato de existir Vara Especializada na Circunscrição (foro) não impede que o membro do Ministério Público de Brás Cubas proponha a demanda na Vara da Fazenda de Mogi das Cruzes (competência de Juízo)”;
(d) os Promotores de Mogi passaram a restituir feitos à Promotoria de Brás Cubas;
(e) a situação do Foro Regional de Brás Cubas é peculiar, pois possui as mesmas competências que a Comarca sede (Mogi das Cruzes), exceção feita à competência dos feitos da Fazenda Pública e dos Juizados Especiais Cíveis e Criminais, que ficam na sede da comarca;
(f) a população de Brás Cubas e o número de feitos em tramitação neste Foro Distrital, comparativamente com os dados correlatos da sede da Comarca, demonstram a dificuldade de enfrentamento da massa de feitos existente naquele, havendo uma distribuição desproporcional de serviços;
(g) as diferenças de cunho social das áreas envolvidas (sendo a população da Distrital de baixa renda) provoca uma disparidade na qualidade dos serviços prestados quando feito o cotejo com as características da Sede da Comarca, e a estrutura nesta existente;
(h) a decisão proferida em anterior conflito de atribuições provoca descompasso entre as atribuições do MP e as competências dos Juízes no Foro Distrital de Brás Cubas;
(i) o reconhecimento de atribuição dos Promotores de Justiça de Mogi das Cruzes para atuar nos feitos de Brás Cubas que tramitem pela Vara Especializada da Fazenda Pública é legítima, não se fazendo necessária modificação de atribuições, visto que tal solução melhor atenderia ao interesse público;
(j) os Promotores de Brás Cubas permaneceriam com atribuições para atuar apenas nos casos em que a Fazenda Pública não estiver envolvida;
(l) o princípio do promotor natural determina que o feito tramite junto à Promotoria de Mogi das Cruzes, em função da regra da especialidade;
(m) os Promotores de Brás Cubas somente possuem atribuições para oficiar nos feitos que tramitem no Foro Distrital, enquanto só os Promotores de Mogi das Cruzes possuem atribuições para oficiar na Vara Especializada da Fazenda Pública;
(n) a solução adotada em conflito anterior é contrária ao interesse público (fls. 118/136).
É o relato do essencial.
2) FUNDAMENTAÇÃO
Está
configurado, no caso, o conflito de atribuições.
Isso
decorre do posicionamento de diversos órgãos de execução do Ministério Público,
quando “(a) dois ou mais deles
manifestam, simultaneamente, atos que importem a afirmação das próprias
atribuições, em exclusões às de outro membro (conflito positivo); (b) ao menos
um membro negue a própria atribuição funcional e a atribua a outro membro, que
já a tenha recusado (conflito negativo)” (cf. Hugo Nigro Mazzilli, Regime Jurídico do Ministério Público,
6ª ed., São Paulo, Saraiva, 2007, p. 486/487). No mesmo sentido Emerson Garcia,
Ministério Público, 2ª ed., Rio de
Janeiro, Lumen Juris, 2005, p. 196/197.
Como se sabe, no processo jurisdicional a identificação do órgão judicial competente é extraída dos próprios elementos da ação, pois é a partir deles que o legislador estabelece critérios para a repartição do serviço.
Nesse sentido: Antônio Carlos de Araújo Cintra, Ada Pellegrini Grinover e Cândido Rangel Dinamarco, Teoria geral do processo, 23ª ed., São Paulo, Malheiros, 2007, p. 250/252; Athos Gusmão Carneiro, Jurisdição e competência, 11ª ed., São Paulo, Saraiva, 2001, p. 56; Patrícia Miranda Pizzol, A competência no processo civil, São Paulo, RT, 2003, p. 140; Daniel Amorim Assumpção Neves, Competência no processo civil, São Paulo, Método, 2005, p. 55 e ss.
Esta ideia, aliás, estava implícita no critério tríplice de
determinação de competência (objetivo, funcional e territorial) intuído no
direito alemão por Adolf Wach, e sustentado, na doutrina italiana, por Giuseppe
Chiovenda (Princípios de derecho procesal
civil, t.I, trad. esp. de Jose Casais Y Santaló, Madrid, Instituto
Editorial Réus, 1922, p. 621 e ss; e
Ora, se para a identificação do órgão judicial competente para a apreciação de determinada demanda a lei processual estabelece, a priori, critérios que partem de dados inerentes à própria causa, não há razão para que o raciocínio a desenvolver para a identificação do órgão ministerial com atribuições para certa investigação também não parta de elementos do caso concreto, ou seja, seu objeto.
Pode-se, deste modo, afirmar que a definição do membro do parquet a quem incumbe a atribuição para conduzir determinada investigação na esfera cível, que poderá, ulteriormente, culminar com a propositura de ação civil pública, deve levar em consideração os dados do caso concreto investigado.
O objeto da investigação, como anotado anteriormente, é a apuração de entrega de medicamentos com prazos de validade vencidos, pelo Posto de Saúde do Distrito de Jundiapeba, situado no município de Mogi das Cruzes.
Ocorre que o dissenso entre a suscitante e o suscitado, em que pese o longo arrazoado daquele contendo respeitáveis fundamentos, cinge-se essencialmente a definir a quem caberá investigar casos envolvendo a Fazenda Pública.
Isso decorre do fato de que recentemente foi criada na sede da Comarca de Mogi das Cruzes a Vara Especializada da Fazenda Pública, sendo remetidos os feitos relacionados a essa matéria, que tramitavam no Foro Distrital de Brás Cubas, àquela vara especializada, por força do Provimento nº 1.667/2009 do E. Conselho Superior da Magistratura.
Algumas premissas devem, desde logo, ser assentadas.
Podemos assim resumi-las:
(a) competência jurisdicional não se confunde com atribuição ministerial;
(b) em sede de competência jurisdicional há momentos sucessivos ou fases subsequentes que regem a sua determinação, que vão desde a pesquisa em torno da existência ou não de competência originária dos tribunais, passando pela identificação da existência ou não de “competência de jurisdição” (competência de Justiças Especializadas – do Trabalho, Militar, Eleitoral, ou mesmo comum da Justiça Federal), passando pela definição da competência de foro (territorial), e chegando, finalmente, à definição de competência de juízo (material);
(c) nem sempre as atribuições ministeriais são fixadas em paridade com a competência jurisdicional, embora, em boa parte dos casos, haja certa correlação entre ambas.
Examinemos essas ideias.
A afirmação de que a competência jurisdicional não se confunde com a atribuição ministerial, embora seja evidente, deve ser reafirmada. E essa observação se mostra oportuna para afastar a suposição equivocada de que a ocorrência de modificação de competência implicará, necessariamente, alteração da atribuição.
Em segundo lugar, há sucessivas fases para a fixação da competência dos órgãos jurisdicionais, que podem ser representadas por sucessivas indagações.
Pergunta-se, subsequentemente:
(a) trata-se de caso de competência originária? O que se quer saber, com tal indagação, é se o feito deve ou não tramitar originariamente em algum tribunal, nos casos assim previstos no ordenamento;
(b) trata-se de hipótese de “competência de jurisdição”? O que se quer saber, nesse caso, é se há algum dispositivo constitucional determinando que a demanda tramite na Justiça Federal, na Justiça do Trabalho, na Justiça Militar ou na Justiça Eleitoral;
(c) qual o foro competente? O que se quer saber, nesse passo, é qual a comarca ou circunscrição na qual deve tramitar o feito;
(d) qual o juízo competente? O que se deseja, aqui, é identificar a o órgão jurisdicional competente em função da matéria versada na demanda.
Assim, no caso das ações civis públicas, uma vez superada a questão da “competência de jurisdição” (é competente a Justiça Federal ou Estadual), em função da regra prevista no art. 2º da Lei da Ação Civil Pública a demanda coletiva deverá ser ajuizada no foro do local do dano. Uma vez identificado esse foro (competência territorial) é que se verificará qual o órgão jurisdicional competente (juízo) em função da matéria.
Na hipótese em exame, a ação civil pública deverá, caso seja necessário, ser proposta na comarca de Mogi das Cruzes, pois este é o foro competente.
Além disso, caso o Município seja réu na ação (o que se afirma por hipótese, pois só poderá dizê-lo, definitivamente, o Promotor de Justiça que preside o Inquérito Civil ao propor a demanda), deverá ela ser ajuizada na Vara Especializada da Fazenda Pública, que tem competência para todos os casos que se verifiquem nessa comarca em que seja parte o Poder Público.
Assim, como esta Procuradoria-Geral de Justiça já decidira anteriormente no conflito mencionado na manifestação do suscitante (Protocolado nº 9.378/2011), não há dúvida alguma de que a atribuição será da Promotoria de Brás Cubas, tanto para a investigação civil, como ainda para a propositura de eventual ação civil pública e para prosseguir nela, mesmo que o Poder Público figure no polo passivo da demanda e esta venha a tramitar na Vara Especial da Fazenda Pública.
Frise-se, a propósito e com a devida vênia, que não há (ao contrário do que o suscitante afirma em sua manifestação) qualquer equívoco na decisão anteriormente proferida pela Procuradoria-Geral de Justiça.
Note-se, aliás, um aspecto relevante: as atribuições relacionadas a interesses metaindividuais quanto a fatos ocorridos na respectiva base territorial já eram, anteriormente, da Promotoria de Brás Cubas.
A modificação que se verificou foi no plano da competência (jurisdicional) e não no plano das atribuições ministeriais.
Tanto a fixação como a modificação de atribuições dos Promotores de Justiça depende de aprovação, pelo Col. Órgão Especial do Colégio de Procuradores de Justiça, de proposta encaminhada pelo Procurador-Geral, com posterior publicação de ato normativo (art. 23, § 3º, da Lei nº 8.625/93; art. 22, XIX, e art. 47, III, ambos da Lei nº 734/93).
Em outras palavras, não é possível por simples interpretação modificar as atribuições já fixadas por ato normativo, sob pena de violar-se claramente o princípio do promotor natural, que assegura ao órgão ministerial de execução o exercício de suas atribuições.
Além disso, solução alvitrada pela suscitante implicaria, inclusive, usurpação de atribuição do próprio Órgão Especial do Colégio de Procuradores de Justiça, consistente em manifestar-se a respeito das propostas de alteração da divisão de serviços dos órgãos de execução.
Nesse particular, mostra-se oportuno observar o conteúdo dos atos que fixaram as atribuições dos órgãos de execução em conflito.
O Ato nº 102/2008 – PGJ, de 18 de agosto de 2008, fixou as atribuições da Promotoria de Justiça de Brás Cubas, concedendo aos seus integrantes, em sede de interesses metaindividuais, atribuições compartilhadas relacionadas às áreas especializadas de atuação (Acidentes do Trabalho, Cidadania, Consumidor, Idoso, Meio Ambiente, Pessoa com Deficiência e Urbanismo). Há inclusive observação expressa, nesse ato regulamentar, no sentido de que as atribuições relativas à defesa de interesses difusos das áreas de Acidente do Trabalho, Consumidor, Cidadania, Urbanismo, Idoso, Meio Ambiente e Pessoa com Deficiência “serão exercidas mediante distribuição livre e sequencial das peças de informação”.
Por outro lado, o Ato nº 050/2010 – PGJ, de 30 de agosto de 2010 cuidou das atribuições da Promotoria de Justiça de Mogi das Cruzes. Quanto ao 1º Promotor de Justiça, que aqui figura como suscitado, foram indicadas as seguintes atribuições:
“(...)
a) feitos cíveis judiciais da 1ª Vara Cível, inclusive suas audiências;
b) feitos cíveis judiciais de finais 4, 5 e 6 da 3ª Vara Cível, inclusive suas audiências;
c) Corregedoria de Registros Públicos;
d) Patrimônio Público, incluindo a repressão aos atos de improbidade, inclusive as ações civis públicas distribuídas;
e) 1/3 dos feitos da Vara da Fazenda Pública, inclusive suas audiências;
f) atendimento ao público na área cível.
(...)”
Não bastasse isso, relativamente aos feitos da Vara da Fazenda Pública, o regulamento acima referido contém a seguinte observação:
“(...)
b) os feitos da Vara da Fazenda Pública serão divididos conforme divisão elaborada na Promotoria de Justiça, observando-se que os feitos relacionados às áreas de atuação de interesses difusos e coletivos serão de responsabilidade do titular da respectiva atribuição.
(...)”
É manifestamente claro, com a devida vênia, que a atribuição para oficiar em “feitos da Vara da Fazenda Pública”, não se confunde com a atuação especializada por área de interesses metaindividuais. A primeira (“oficiar em feitos da Vara da Fazenda Pública”) significa atuar em processos em que o Ministério Público figure como fiscal da lei.
No caso de Mogi das Cruzes, a divisão de serviços foi ainda mais longe: previu especificamente que na Vara da Fazenda Pública, se o feito envolve matéria especializada em difusos e coletivos, a atuação será de “responsabilidade do titular da respectiva atribuição”.
Essa situação, ademais – e guardado expressamente o respeito relativamente ao entendimento declinado pelo suscitante ao provocar a instalação do presente conflito negativo -, revela aquilo que ordinariamente acontece não apenas em uma, mas em inúmeras Comarcas do Estado de São Paulo, em que (a) há mais de uma Vara Judicial instalada, e (b) há Varas Especializadas.
Em outras palavras, nem sempre todas as atribuições do órgão ministerial de execução são exercidas perante uma única Vara Judicial.
É dado da experiência comum e conhecimento geral que o membro do Ministério Público por vezes exerce suas atribuições perante mais de uma Vara Judicial, seja em função da divisão numérica na distribuição de feitos, seja em função, igualmente, da divisão por área especializada de atuação.
E por vezes, acrescente-se, a atuação se faz em local distinto daquele em que está situada a sede local do Ministério Público.
Isso ocorre, por exemplo, nas cidades em que o Ministério Público possui sede própria (tendo os Promotores de Justiça seus gabinetes fora do prédio do Fórum); em matéria eleitoral; quando a sede de Varas Especializadas fica situada em prédio distinto, etc.
Não há novidade alguma relativamente a esse quadro.
Último e não menos importante, mostra-se necessário considerar que caso seja acolhida a alegação da suscitante, ela implicará, na prática, a possibilidade de esvaziamento de suas atribuições e daquelas inerentes aos demais Promotores de Brás Cubas no que diz respeito à tutela dos interesses metaindividuais.
Note-se a interpretação adotada pela suscitante na manifestação que rendeu ensejo ao conflito, cf. fls. 127:
“(...)
Além disso, aos Promotores de Justiça de Brás Cubas persistiriam as atribuições para atuar na defesa de todos os interesses difusos e coletivos, excluindo apenas quando as demandas fossem de interesse da Fazenda Pública.
(...)”
A experiência prática mostra que em sede de tutela dos interesses metaindividuais em boa parte dos casos estará envolvido Poder Público do Município ou do Estado, ainda que por força de omissão quanto ao dever de fiscalizar a atuação danosa dos particulares.
Em outras palavras, em casos futuros bastaria a suposição, ainda que equivocada, de que o Poder Público deveria ser investigado, para tornar-se forçosa a conclusão no sentido da cessação da atribuição dos Promotores de Brás Cubas, estabelecendo-se, a partir daí, a atuação dos Promotores de Mogi das Cruzes.
Isso corresponderia à criação de um mecanismo impositivo por força do qual as investigações teriam, forçosamente, que ser deslocadas para os órgãos de execução do Ministério Público que atuam na sede da Comarca de Mogi das Cruzes.
A inconveniência de tal solução fala por si só.
3) DECISÃO
Diante do exposto, conheço do presente conflito negativo de atribuições e dirimo-o, com fundamento no art. 115 da Lei Orgânica Estadual do Ministério Público, declarando caber ao suscitante, DD. 2ª Promotor de Justiça de Brás Cubas, a atribuição para dar seguimento ao presente expediente, nos termos da fundamentação supra.
Publique-se a ementa. Comunique-se. Cumpra-se, providenciando-se a restituição dos autos.
Providencie-se a remessa de cópia, em via digital, ao Centro de Apoio Operacional Cível e de Tutela Coletiva.
São Paulo, 20 de outubro de 2011.
Fernando Grella Vieira
Procurador-Geral de Justiça
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