Conflito de Atribuições – Cível
Protocolado nº
51.239/2010
(Ref. IC nº 14.279.255/09-MP)
Suscitante: 5º
Promotor de Justiça do Consumidor da Capital
Suscitado: 6º Promotor de Justiça de Habitação e Urbanismo da Capital
Ementa:
1) Conflito negativo de atribuições. 5º Promotor de Justiça do Consumidor (suscitante) e 6º Promotor de Justiça de Habitação e Urbanismo (suscitado).
2) Procedimento que tem por objetivo investigar as condições de segurança em edificação (estádio de futebol).
3) Possível existência de relação de consumo, nos moldes do art. 2º do CDC, bem como de questão envolvendo segurança de edificação privada. Dificuldade, no caso concreto, de se identificar o interesse de maior abrangência.
4) Aplicação do critério da prevenção (art. 114, § 3º, da Lei Complementar Estadual nº 734/93).
5) Conflito conhecido e dirimido, com determinação de prosseguimento do 6º Promotor de Justiça de Habitação e Urbanismo da Capital (suscitado).
Vistos.
1)
Relatório.
Trata-se de conflito negativo de atribuições, figurando como suscitante o DD. 5º Promotor de Justiça do Consumidor da Capital, e como suscitado o DD. 6º Promotor de Justiça de Habitação e Urbanismo da Capital, nos autos do Inquérito Civil nº 14.279.255/09-MP, cujo objeto, conforme consignado na respectiva autuação é a apuração de notícia de eventual ilegalidade na “segurança em edificações – Estádio Cícero Pompeu de Toledo - Morumbi”
Pondera o suscitante, 5º Promotor de Justiça do Consumidor da Capital, que: (a) as atribuições da Promotoria do Consumidor são limitadas às relações de consumo; (b) há relação de consumo nos casos em que os estádios de futebol são utilizados para Campeonatos de futebol, nos termos, inclusive, de disposições do denominado Estatuto do Torcedor (Lei nº 10.671, de 15 de maio de 2003); (c) isso não significa que sempre as questões relativas à segurança em estádios estarão a cargo da Promotoria do Consumidor; (d) se a discussão for a respeito de segurança nos estádios, mas não houve relação de consumo, a atribuição será da Promotoria suscitada; (e) havendo sobreposição de atribuições no caso concreto, aplica-se o critério da prevenção (fls. 2/9).
A suscitada, DD. 6º Promotor de Habitação e Urbanismo da Capital, ao determinar a remessa dos autos ao suscitante afirmou que: (a) a investigação em epígrafe envolve relação de consumo, pois legalmente o torcedor é equiparado ao consumidor; (b) embora presente aspecto urbanístico na hipótese (segurança em edificação), prevalece a relação de consumo; (c) a Promotoria do Consumidor já vem atuando no Programa de atuação Integrada das Promotorias de Justiça, no que tange aos campeonatos de futebol (fls. 1811/1813).
É o relato do essencial.
2) Fundamentação.
É possível afirmar que o conflito negativo de atribuições está configurado, devendo ser conhecido.
Como anota a doutrina especializada, configura-se o conflito negativo de atribuições quando “dois ou mais órgãos de execução do Ministério Público entendem não possuir atribuição para a prática de determinado ato”, indicando-se reciprocamente, um e outro, como sendo aquele que deverá atuar (cf. Emerson Garcia, Ministério Público, 2. ed., Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2005, p. 196).
Como se sabe, no processo jurisdicional a identificação do órgão judicial competente é extraída dos próprios elementos da ação, pois é a partir deles que o legislador estabelece critérios para a repartição do serviço. Nesse sentido: Antônio Carlos de Araújo Cintra, Ada Pellegrini Grinover e Cândido Rangel Dinamarco, Teoria geral do processo, 23. ed., São Paulo, Malheiros, 2007, p. 250/252; Athos Gusmão Carneiro, Jurisdição e competência, 11. ed., São Paulo, Saraiva, 2001, p. 56; Patrícia Miranda Pizzol, A competência no processo civil, São Paulo, RT, 2003, p. 140; Daniel Amorim Assumpção Neves, Competência no processo civil, São Paulo, Método, 2005, p. 55 e ss.
Esta ideia, aliás, estava implícita no critério tríplice de
determinação de competência (objetivo, funcional e territorial) intuído no
direito alemão por Adolf Wach, e sustentado, na doutrina italiana, por Giuseppe
Chiovenda (Princípios de derecho procesal
civil, t. I, trad. esp. de Jose Casais Y Santaló, Madrid, Instituto
Editorial Réus, 1922, p. 621 e ss; e
Ora, se para a identificação do órgão judicial competente para a apreciação de determinada demanda a lei processual estabelece, a priori, critérios que partem de dados inerentes à própria causa, não há razão para que o raciocínio a desenvolver para a identificação do órgão ministerial com atribuições para certo caso também não parta da hipótese concretamente considerada, ou seja, de seu objeto.
Pode-se, deste modo, afirmar que a definição do membro do parquet a quem incumbe a atribuição para conduzir determinada investigação na esfera cível, que poderá, ulteriormente, culminar com a propositura de ação civil pública, deve levar em consideração os dados do caso concreto investigado.
Na hipótese em análise, o elemento central da investigação é apurar as condições de segurança em edificação (estádio de futebol).
No caso da utilização de estádios de futebol por torcedores, é possível constatar a existência de relação de consumo, por força de sua disciplina no Código do Consumidor (cf. art. 2º e 3º da Lei nº 8.078/90). Não bastasse isso, o denominado Estatuto do Torcedor expressamente reconhece a existência dessa relação jurídica na matéria que regulamenta (cf. art. 3º, bem como art. 40 da Lei nº 10.671, de 15 de maio de 2003).
De outro lado, também está presente na hipótese interesse afeto às atribuições da Promotoria de Habitação e Urbanismo, pois há a questão da segurança de edificação privada, que levou a referida promotoria especializada, de forma louvável, a iniciar a investigação a respeito do fato.
Nesse contexto, pode-se concluir que razão assiste por ora ao suscitante, sendo adequado que prossiga na apuração a Promotoria de Justiça de Habitação e Urbanismo.
É oportuno anotar que se afigura extremamente comum que, em determinada investigação, verifique-se a existência de mais de um interesse, afeto a mais de uma área de atuação do Ministério Público. Isso decorre da própria complexidade dos interesses coletivos, cujo dinamismo faz com que nem sempre se acomodem, de forma singela, aos critérios normativos, previamente estabelecidos, de repartição das atribuições dos órgãos ministeriais.
Em outras palavras, é corriqueiro que haja, em certo caso, sobreposição de matérias atinentes a diferentes áreas de atuação.
A Lei Orgânica Estadual do Ministério Público (Lei Complementar Estadual nº 734/93), ao tratar de conflitos de atribuições, estabeleceu os seguintes critérios para sua solução: (a) se houver mais de uma causa bastante para a intervenção, oficiará o órgão incumbido do zelo pelo interesse público mais abrangente (art. 114, § 2º); (b) tratando-se de interesses de abrangência equivalente, oficiará o órgão investido da atribuição mais especializada (art. 114, § 3º); e (c) sendo todas as atribuições igualmente especializadas, incumbirá ao órgão que primeiro oficiar no processo ou procedimento exercer as funções do Ministério Público (art. 114, § 3º).
Diante dos três critérios indicados em lei, acima referidos, cumpre examinar qual deles serviria ao caso versado nestes autos.
Tratando do tema, Hugo Nigro Mazzilli anota que “se houver mais de uma causa bastante para a intervenção do Ministério Público no feito, nele funcionará o membro da instituição incumbido do zelo do interesse público mais abrangente”, esclarecendo que para tais fins, a análise da abrangência deve ser feita no sentido do individual para o supra-individual (Regime Jurídico do Ministério Público, 6. ed., São Paulo, Saraiva, 2007, p. 421/422).
Assim, pondere-se, como esclarecimento, que em casos envolvendo conflitos entre Promotorias especializadas na tutela de interesses metaindividuais, em que desde logo fique demonstrada, de forma concreta, a presença de fundamentos para a atuação de ambas, razoável solução se apresenta com a regra da prevenção (art. 114, § 3º da Lei Complementar Estadual nº 734/93).
Aliás, como reforço a tal raciocínio, valeria trazer à colação também a observação de que no processo coletivo, a competência para julgamento da ação civil pública é do juízo de direito do foro do local do dano, nos termos do art. 2º da Lei nº 7347/85. Mas quando o dano coletivo se produz em mais de um foro, o parágrafo único do mencionado art. 2º da Lei da Ação Civil Pública indica o critério de solução de eventual dúvida a respeito da competência: a prevenção.
Nesse sentido, anotam Nelson Nery Júnior e Rosa Maria de
Andrade Nery (Constituição Federal Comentada
e Legislação Constitucional, São Paulo, RT, 2006, p. 483/484, nota nº 6 ao
art. 2º da Lei da Ação civil Pública) que “Quando
o dano ocorrer ou puder potencialmente ocorrer no território de mais de uma
comarca, qualquer delas é competente para o processo e julgamento da ACP,
resolvendo-se a questão do conflito da competência pela prevenção”.
Anote-se, ademais, que o critério da prevenção, quando o conflito se apresenta entre órgãos do Ministério Público com atribuições para a tutela de interesses metaindividuais, é aquele que melhor atende ao interesse geral, à continuidade, à eficiência, e à eficácia da atividade ministerial.
Deste modo, ainda que se conclua que no caso concreto há interesses relacionados a mais de uma área de atuação em defesa de interesses supra-individuais, ostentando abrangência equivalente, o órgão ministerial que primeiro tomou contato com o caso (que já vinha conduzindo a apuração) deve prosseguir na investigação, adotando eventualmente as providências judiciais cabíveis. Sendo assim, a atribuição é da Promotoria de Justiça de Habitação e Urbanismo.
Uma última observação, a título de obiter dictum.
Não se deve perder de vista, em casos como este, que o fundamento da atuação da Promotoria do Consumidor é a existência da relação de consumo, que nas hipóteses relacionadas ao Estatuto do Torcedor, decorre também de expressa disposição legal (art. 3º, bem como art. 40 da Lei nº 10.671, de 15 de maio de 2003).
A proteção ao interesse do consumidor-torcedor está relacionada à questão da segurança no local do evento esportivo, na qual se insere, entre outras coisas, o problema da segurança da edificação.
Entretanto, em outros casos em que não se fizer presente a relação de consumo, ou o problema residir exclusivamente na questão da segurança da edificação (sem qualquer liame com a relação de consumo), o quadro sinalizará para o reconhecimento das atribuições da Promotoria de Habitação e Urbanismo, como quando o estádio ou ginásio esportivo é utilizado para eventos envolvendo grupos religiosos, comícios, apresentações musicais ou artísticas gratuitas, entre outras.
3) Decisão
Diante do exposto, conheço do presente conflito negativo de atribuições e dirimo-o, com fundamento no art. 115 da Lei Orgânica Estadual do Ministério Público, declarando caber ao suscitado, 6º Promotor de Justiça de Habitação e Urbanismo da Capital, a atribuição para oficiar no procedimento investigatório.
Publique-se a ementa. Comunique-se. Cumpra-se, providenciando-se a restituição dos autos.
Providencie-se a remessa de cópia, em via digital, ao Centro de Apoio Operacional Cível e de Tutela Coletiva.
São Paulo, 24 de maio 2010.
Fernando Grella Vieira
Procurador-Geral de Justiça
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