Conflito
de Atribuições – Cível
Protocolado nº 0081982/18 (SISMP nº 43.0189.0000778/2018-3)
Suscitante: Promotor de Justiça de Amparo
Suscitada: Procuradoria da República de Campinas
Ementa:
1) Conflito negativo de atribuições.
Suscitante: Promotor de Justiça de Amparo. Suscitada: Procuradoria da República
de Campinas.
2) Representação noticiando suposta
prática abusiva para a concessão de segunda via de certificado de conclusão de
curso de pós-graduação, perpetrada pelo Centro Universitário Amparense e pela
Entidade Mantenedora União da Instituição de Ensino Superior e Pesquisa LTDA –
UNISEPE.
3) Incumbe ao Ministério Público Federal
a apuração de irregularidades em cobranças de taxas por instituição de ensino
que integra o Sistema Federal de Ensino, pois ao se submeter à supervisão da
União, revela a existência de interesse do referido ente, de modo a fixar a
competência da Justiça Federal para o julgamento de eventual processo
decorrente. Precedentes da Procuradoria Geral de Justiça.
4) Compete ao Supremo Tribunal Federal a
solução de conflito de atribuições entre membros de diferentes unidades de
Ministério Público (art. 102, I, f,
CF/88).
Vistos.
1) Relatório.
Trata-se de conflito negativo de atribuições, figurando como suscitante o Promotor de Justiça de Amparo e como suscitada a Procuradoria da República de Campinas, em face de representação noticiando suposta prática abusiva para a concessão de segunda via de certificado de conclusão de curso de pós-graduação, perpetrada pelo Centro Universitário Amparense e pela Entidade Mantenedora União das Instituição de Ensino Superior e Pesquisa LTDA – UNISEPE.
A 3ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério
Público Federal não conheceu do arquivamento realizado pelo Procurador da
República então oficiante (fls. 21/22) e determinou a remessa dos autos ao
Ministério Público do Estado de São Paulo para providências.
Ao receber os autos, o Promotor de Justiça de Amparo
declinou de sua atuação, por entender que a matéria é da esfera federal (fls.
31/32), determinando a remessa dos autos ao CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO
PÚBLICO (fl. 33), o qual, por sua vez, encaminhou o procedimento à
PROCURADORIA-GERAL DE JUSTIÇA (fl. 34).
É o relato do essencial.
2. Preliminar: competência do
STF para dirimir o conflito
É possível afirmar que o conflito negativo de atribuições está configurado, devendo ser conhecido.
Como anota a doutrina especializada, configura-se o conflito negativo de atribuições quando “dois ou mais órgãos de execução do Ministério Público entendem não possuir atribuição para a prática de determinado ato”, indicando-se reciprocamente, um e outro, como sendo aquele que deverá atuar (cf. Emerson Garcia, Ministério Público, 2. ed., Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2005, p. 196).
Como se sabe, no processo jurisdicional a identificação
do órgão judicial competente é extraída dos próprios elementos da ação, pois é
a partir deles que o legislador estabelece critérios para a repartição do
serviço.
Cabe ressaltar que o Ministério Público é instituição
nacional, mas deriva da Constituição da República a coexistência de duas ordens
de Ministério Público (incisos I e II do art. 128: o Ministério Público da
União e o Ministério Público dos Estados). E a ambos conferiu autonomia
funcional e administrativa (art. 127, § 2º), explicitando ademais seus
princípios de unidade, indivisibilidade e independência funcional (art. 127, §
1º). Segundo communis opinio doctorum,
a unidade significa que os membros do Ministério Público integram um só órgão
sob a direção de um só chefe, não havendo unidade entre os membros de
Ministérios Públicos diversos, pois, só existe unidade dentro de cada
Ministério Público (Hugo Nigro Mazzilli. Regime
Jurídico do Ministério Público, São Paulo: Saraiva, 1993, p. 66; Alexandre
de Moraes. Direito Constitucional,
São Paulo: Atlas, 2000, 7ª ed., p. 475).
Em outras palavras, o Ministério Público é uma
instituição unitária ainda que haja repartição de competências entre o
Ministério Público da União e os dos Estados, mas, a unidade expressa a ideia
de que “a apenas uma instituição, e
não a várias, cabe o exercício das funções institucionais” (Pedro Roberto Decoiman. Comentários à Lei Orgânica Nacional do
Ministério Público: Lei nº 8.625, de 12.02.1993, Belo Horizonte: Editora
Fórum, 2011, 2ª ed., p. 35). Não há falar, assim, em
sujeição, vinculação administrativa ou funcional de um ramo do Ministério
Público a outro, exceto para aquelas carreiras que a Constituição quis
organizar de forma anômala, como as que integram as carreiras do Ministério
Público da União.
Neste sentido, em
declaração de voto o Ministro Carlos Ayres Britto sintetizou a diferença entre unidade e
indivisibilidade, denotando a natureza administrativa daquele princípio:
“enquanto o princípio da unidade do Ministério Público é de caráter
administrativo, a partir da ideia força de que o Ministério Público tem um só
chefe, a indivisibilidade diz com a atuação do Ministério Público em juízo”
(STF, ADI 932-SP, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 12-12-2010,
m.v., DJe 09-05-2011).
A cada uma das esferas de Ministério Público foi
assegurada autonomia - poder que a instituição goza para dar direção própria
aos assuntos de sua própria competência ou, mais simplesmente, para administrar
a si mesma, impedindo que receba ordens ou injunções de outros órgãos estatais
– o que garante a efetiva independência funcional do Ministério Público e
compreende, entre outros, a capacidade para decidir mediante critérios ou
juízos de sua própria escolha sem observar ordens ou injunções de autoridades
estranhas ao quadro institucional.
Tal modo organizacional guarda direta relação com o
modelo federativo acolhido desde sempre pelo Estado Brasileiro. Com efeito, aos
Estados são consignadas competências próprias que, ademais, são plenas no
âmbito administrativo. Aos Estados é conferida autonomia, definida como o “governo próprio dentro do círculo de
competências traçadas pela Constituição Federal” (José Afonso da Silva. Curso de Direito Constitucional, São
Paulo: Malheiros, 2010, 33ª ed., p. 100), e que se consubstancia nas capacidades
de auto-organização, autolegislação, autogoverno e autoadministração, e que
estão contidas nos arts. 18 e 25 a 28 da Constituição Federal (José Afonso da
Silva. Comentário contextual à
Constituição, São Paulo: Malheiros, 2006, 2ª ed., p. 283).
O princípio federativo é diretriz estruturante da
organização política e administrativa brasileira (arts. 1º e 18, Constituição
Federal), com valor de cláusula pétrea (art. 60, § 4º, I, Constituição),
estando assentado na autonomia estadual e na repartição de competências que,
respectivamente, se arquitetam na existência de órgãos governamentais próprios
(que não dependam dos órgãos federais quanto à forma de seleção e investidura)
e na posse de competências exclusivas, como explica José Afonso da Silva (Curso de Direito Constitucional, São
Paulo: Malheiros, 2010, 33ª ed., p. 100).
A autoadministração é a capacidade de gestão dos
próprios órgãos e serviços públicos sem interferência da ordem central (Luiz
Alberto David Araújo e Vidal Serrano Nunes Junior. Curso de Direito Constitucional, São Paulo: Saraiva, 1998, pp.
187-189), sendo exercitável “sem
subordinação hierárquica dos Poderes estaduais aos Poderes da União”
(Fernanda Dias Menezes de Almeida. Competências
na Constituição de 1988, São Paulo: Atlas, 2000, 2ª ed., p. 25).
Não há dúvida que a solução de conflitos de
atribuições se encarta entre as prerrogativas decorrentes da hierarquia, como
acentua a literatura (Mario Masagão. Curso
de Direito Administrativo, São Paulo: Max Limonad, 1959, tomo I, p. 75, n.
150; Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Direito
Administrativo, São Paulo: Atlas, 2003, pp. 74, 92-94; Celso Antonio
Bandeira de Mello. Curso de Direito
Administrativo, São Paulo: Malheiros, 2000, p. 125, n. 25; Odete Medauar. Direito Administrativo Moderno, São
Paulo: Revista dos Tribunais, 1998, pp. 58-59).
Hierarquia - anota Augustín Gordillo - é uma relação
jurídica administrativa interna vinculando entre si os órgãos da Administração
mediante subordinação para assegurar a unidade de ação, e sua primeira
característica “é que se trata de uma
relação entre órgãos internos de um mesmo ente administrativo e não entre
distintos sujeitos administrativos”, de tal sorte que seu espaço não é o da
descentralização administrativa institucional, mas, o da centralização, da
desconcentração e da delegação (Augustín Gordillo. Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires: Fundación de
Derecho Administrativo, 2013, 11ª ed., tomo I, Capítulo XII, pp. 24-25).
A interioridade é traço elementar da hierarquia e,
além disso, antiga e precisa lição assinala que onde há hierarquia não há
conflito porque o “conflito de
atribuições supõe necessariamente que nenhum dos órgãos conflitantes seja
hierarquicamente subordinado ao outro, pois, nessa hipótese, a decisão do órgão
superior resolve o caso” (Mário Masagão, Curso de Direito Administrativo, São Paulo: Max Limonad, 1960, tomo
II, p. 333, n. 513).
As Leis Orgânicas do Ministério Público são
indicativas das competências administrativas do Procurador-Geral.
A Lei n. 8.625/93 prescreve quanto ao Ministério
Públicos dos Estados:
“Art. 10. Compete ao Procurador-Geral
de Justiça:
I - exercer a chefia do Ministério
Público, representando-o judicial e extrajudicialmente;
(...)
X - dirimir conflitos de atribuições entre membros do Ministério Público,
designando quem deva oficiar no feito”.
A Lei Complementar n. 75/93 prevê a competência da
Câmara de Coordenação e Revisão em face de conflito entre órgãos do
Ministério Público Federal, reservada ao Procurador-Geral da República
decisão em grau de recurso (arts. 49, VIII, e 62, VII),
Se competir a cada Procurador-Geral a solução
conflitos de atribuição entre membros de seus respectivos Ministérios Públicos,
os conflitos entre membros de Ministérios Públicos diversos encontram sede competente
no Supremo Tribunal Federal.
Diante do conflito de atribuições (positivo ou
negativo) entre órgãos de Ministérios Públicos diversos (entre Ministérios
Públicos Estaduais ou entre Ministério Público Federal e Ministério Público
Estadual), sua solução não é da alçada da Procuradoria-Geral da República. O
Procurador-Geral da República exerce tão somente a Chefia do Ministério Público
da União, não podendo estendê-la aos Estados, sob pena de violação do princípio
federativo e do princípio da autonomia conferida aos Ministérios Públicos
Estaduais – possuidores de chefia própria - e de afirmar-se hierarquia onde não
existe.
O Superior Tribunal de Justiça dispensou orientação
negativa ao conhecimento desse conflito de atribuições (STJ, CAt 169-RJ, 3ª
Seção, Rel. Min. Hélio Quaglia Barbosa, 23-11-2005, m.v., DJ 13-03-2006, p.
177) e o Supremo Tribunal Federal, revendo seu entendimento anterior, concluiu
competir-lhe a solução do conflito:
“COMPETÊNCIA - CONFLITO DE
ATRIBUIÇÕES - MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL VERSUS
MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL. Compete ao Supremo a solução de conflito de
atribuições a envolver o Ministério Público Federal e o Ministério Público
Estadual. (...)” (STF, Pet 3.528-BA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio,
28-09-2005, v.u., DJ 03-03-2006, p. 71).
Nesse julgamento foi assentado descaber à
Procuradoria-Geral da República dirimir conflito de atribuições entre órgãos
dos Ministérios Públicos Federal e Estadual por que:
“de acordo com a norma do § 1° do artigo 128 do Diploma Maior chefia ele
o Ministério Público da União, não tendo ingerência, considerados os princípios
federativos, nos Ministérios Públicos dos Estados. (...) A solução há de
decorrer não de pronunciamento deste ou daquele Ministério Público, sob pena de
se assentar hierarquização incompatível com a Lei Fundamental. Uma coisa é
atividade do Procurador-Geral da República no âmbito do Ministério Público da
União, como também o é atividade do Procurador-Geral de Justiça no Ministério
Público do Estado. Algo diverso, e que não se coaduna com a organicidade do
Direito Constitucional, é dar-se à chefia de um Ministério Público, por mais
relevante que seja, em se tratando da abrangência de atuação, o poder de
interferir no Ministério Público da unidade federada, agindo no campo administrativo
de forma incompatível com o princípio da autonomia estadual. Esta apenas é
excepcionada pela Constituição Federal e não se tem na Carta em vigor qualquer
dispositivo que revele a ascendência do Procurador-Geral da República
relativamente aos Ministérios Públicos dos Estados”.
Esse posicionamento, ademais, esclareceu que competia
ao próprio Supremo Tribunal Federal superar o impasse, de maneira a evitar um
“buraco negro”, trazendo à colação precedentes longevos (STF, CJ 5.133, Rel.
Min. Aliomar Baleeiro, DJ 22-05-1970; STF, CJ 5.257, Rel. Min. Aliomar
Baleeiro, DJ 04-05-1970) para concluir que “diante
da inexistência de disposição específica na Lei Fundamental relativa à
competência, o impasse não pode continuar. Esta Corte tem precedente segundo o
qual, diante da conclusão sobre o silêncio do ordenamento jurídico a respeito
do órgão competente para julgar certa matéria, a ela própria cabe a atuação
(...) Esse entendimento é fortalecido pelo fato de órgãos da União e de Estado
membro estarem envolvidos no conflito, e aí há de se emprestar à alínea ‘f’ do
inciso I do artigo 102 da Constituição Federal alcance suficiente ao
afastamento do descompasso, solucionando-o o Supremo, como órgão maior da
pirâmide jurisdicional”.
Neste sentido firmou-se a competência do Supremo
Tribunal Federal para conhecimento e julgamento de conflito de atribuições “entre o Ministério Público Federal e os
Ministérios Públicos Estaduais, ante a ausência de dispositivo constitucional
expresso, mas com a efetiva possibilidade de conflito federativo (art. 102, I,
f, da Constituição)” (STF, ACO-ED 1.239-DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski,
18-09-2008, DJe 20-10-2008), até porque concepção diversa é agressiva à
autonomia de cada esfera de Ministério Público e estabeleceria hierarquia
inexistente.
3. Mérito
Importante consignar que o próprio Ministério
Público Federal já firmou o entendimento no sentido de que cabe a ele a
apuração de eventuais irregularidades na cobrança de taxas abusivas para
serviços de Secretaria; a saber:
“PROCEDIMENTO
APURATÓRIO. COMPETÊNCIA. CONFLITO NEGATIVO DE ATRIBUIÇÕES. MINISTÉRIO PÚBLICO
ESTADUAL. MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. SISTEMA FEDERAL DE ENSINO. INSTITUIÇÃO DE
ENSINO SUPERIOR PRIVADA. IRREGULARIDADE. COBRANÇA DE TAXAS ABUSIVAS PARA
SERVIÇOS DE SECRETARIA. INTERESSE DA UNIÃO. CONFIGURAÇÃO.
(...)
2. Tem
atribuição o Ministério Público Federal para a condução de procedimento
apuratório com o objetivo de investigar irregularidade atribuída a centro
universitário particular, consistente na cobrança de taxas de serviços de
secretaria em valores excessivos, porquanto as instituições de ensino superior
privadas integram o Sistema Federal de Ensino, estando sujeitas à supervisão da
União, o que revela a existência de interesse do referido ente, fixando a competência
da Justiça Federal o processo e julgamento de eventual demanda decorrente dos
fatos.
3.
Requerimento de baixa dos autos no âmbito da Suprema Corte e oportuna devolução
do feito para as providências cabíveis, com base neste posicionamento” (Ação Cível Originária
2.612/SP).
Observe-se que, de fato, o art. 16 da Lei de
Diretrizes e Bases da Educação (Lei Federal nº 9.394/96) prevê que o sistema
federal de educação compreende as instituições de ensino mantidas pela União,
as instituições de educação superior, criadas e mantidas pela iniciativa
privada, e ainda os órgãos federais de educação.
Isso significa que as irregularidades apuradas nestes
autos comportam fiscalização por parte de órgãos da União, bem como que
eventuais omissões podem acarretar responsabilidades de agentes públicos
federais encarregados das atividades de fiscalização e controle do
funcionamento da entidade de ensino.
Nesse sentido, mutatis
mutandis, já decidiu o Col. STF:
“(...)
Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA. INSTITUIÇÃO DE ENSINO SUPERIOR. SISTEMA FEDERAL
DE ENSINO. INTERESSE DA UNIÃO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. AGRAVO A QUE
SE NEGA PROVIMENTO. I - O Plenário desta Corte, ao julgar a ADI 2.501/MG, Rel.
Min. Joaquim Barbosa, concluiu que as instituições privadas de ensino
superior se sujeitam ao Sistema Federal de Ensino, sendo reguladas pela Lei de
Diretrizes e Bases da Educação (Lei 9.394/1996). Precedentes. II – No caso
dos autos, a Faculdade Vizinhança Vale do Iguaçu – VIZIVALI integra o
Sistema Federal de Educação, o que evidencia o interesse da União no feito –
mormente pela sua competência para legislar sobre diretrizes e bases da
educação – e a competência da justiça federal para o seu julgamento.
Precedentes. III – Agravo regimental a que se nega provimento. (RE 692456
AgR / RS, 2ª T., rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, j. 02/09/2014) (g.n.)
(...)”
Formulando projeção relativa à ação civil pública que
virá, eventualmente, a ser proposta em decorrência das irregularidades apuradas
neste feito, é possível pensar na presença não só da entidade de ensino, mas
também da União no polo passivo, em razão de eventual falha de fiscalização e
controle.
Recorde-se, ademais, que nos termos do art. 39 da Lei Orgânica do Ministério Público da União (Lei Complementar 75/93), cabe ao Ministério Público Federal exercer a defesa dos direitos constitucionais do cidadão, sempre que se cuidar de garantir-lhes o respeito pelos Poderes Públicos Federais, pelos órgãos da administração pública federal direta ou indireta, pelos concessionários e permissionários de serviço público federal, pelas entidades que exerçam outra função delegada da União.
Nesse quadro, é natural que a investigação seja conduzida pelo Ministério Público Federal.
Acolhe-se,
portanto, a representação.
4. Decisão
Diante
do exposto, acolhe-se a representação formulada pelo DD. Promotor de Justiça
de Amparo, determinando-se a remessa dos autos ao E. Supremo Tribunal
Federal, a fim de que seja dirimido o conflito negativo de atribuições surgido
na hipótese em exame.
Publique-se
a ementa. Comunique-se. Cumpra-se.
Providencie-se
a remessa de cópia, em via digital, ao Centro de Apoio Operacional Cível e de
Tutela Coletiva.
São Paulo, 22 de outubro de 2018.
Gianpaolo Poggio Smanio
Procurador-Geral de Justiça
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