Conflito de
Atribuições – Cível
Protocolado nº. 99.347/08
(Peça Informativa MPF nº. 1.34.001.006391/2006-26; PJC – CAP
nº. 391/2008)
Suscitante: 4º Promotora de Justiça da Cidadania da Capital
Suscitado: Procurador da República em São Paulo
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Ementa: 1) Conflito negativo de atribuições. Ministério
Público Federal e Ministério Público Estadual. Hipótese de investigação da
ocorrência, em tese, de lesão ao patrimônio de sociedade de economia mista
cujo acionista majoritário é a União (CEAGESP – Companhia de Entrepostos e
Armazéns Gerais de São Paulo). 2) Competência da Justiça Estadual para
conhecimento e julgamento de eventual ação civil pública, a contrario sensu do art.109 I da CR/88.
Hipótese em que a atuação ministerial, em defesa do patrimônio público e social,
diz respeito ao patrimônio da União. Atribuição para atuar que se insere na
esfera dos interesses sob a tutela do Ministério Público Federal. 3) Regime
de divisão de competências entre a Justiça Estadual e a Federal, e repartição
de atribuições entre os Ministérios Públicos Estaduais e o Federal: inexistência
de similaridade absoluta. Não ocorrência de violação ao princípio federativo.
Existência de outras hipóteses de atuação do Ministério Público perante a
Justiça de entidade federativa distinta. 4) Competência do E. STF para
conhecimento e solução do conflito (art.102 I f da CR/88). 5) Determinação de remessa dos autos ao E. STF,
acolhendo-se a representação para a instauração do conflito negativo de
atribuições. |
Vistos,
1) Relatório.
Tratam estes autos
de conflito de atribuições suscitado pelo DD. 4ª Promotora de Justiça da
Cidadania da Capital/SP, Drª. (...), figurando
como suscitado o DD. Procurador da República
Por força de representação
da CEAGESP ao Ministério Público Federal
Diante
da hipótese singelamente descrita acima, o DD. Procurador da República
A
DD. 4ª Promotora de Justiça da Cidadania da Capital/SP, Drª. (...), por seu turno, representou a fim de
que seja suscitado o conflito negativo de atribuições, aduzindo, em suma, que:
(a) de fato, a competência para apreciação de eventual ação civil pública será
da Justiça Estadual; (b) as atribuições do Ministério Público Federal e
Estadual, entretanto, não se amoldam exatamente à repartição de competências
entre as Justiça Estadual e Federal; (c) a atribuição para atuar em prol da
preservação do patrimônio público da União é do Ministério Público Federal
(fls.287/293).
Este
é o breve relato do que consta dos autos.
Passo
a decidir.
2) Fundamentação.
A
quaestio iuris cuja solução se mostra
imprescindível para o equacionamento do presente conflito diz respeito à
identificação dos limites para a atuação do Ministério Público Federal e do
Estadual em matéria de defesa do patrimônio público, e sua interação com a
questão da competência jurisdicional.
Como
se sabe, as hipóteses materiais que definem a competência da Justiça Federal,
na comumente denominada “competência de jurisdição”, são de extração
essencialmente constitucional (Cf. Antônio Carlos de Araújo Cintra, Ada
Pellegrini Grinover, e Cândido Rangel Dinamarco, Teoria geral do processo. 23ª ed., São Paulo, Malheiros, 2007, p. 253;
Athos Gusmão Carneiro, Jurisdição e
competência, 11ª ed., São Paulo, Saraiva, 2001, p.71; Patrícia Miranda
Pizzol, A competência no processo civil,
São Paulo, RT, 2003, p.255 e ss; Daniel Amorin Assumpção Neves, Competência no processo civil, São
Paulo, Método, 2005, p.137 e ss). Sendo alvo de discriminação expressa, sua
incidência deve ser entendida de forma estrita, não sendo aplicáveis por
extensão ou interpretação analógica.
Daí
também ser possível inferir que só a Constituição Federal é que pode definir, ratione materiae e ratione personae, quais são os casos cuja apreciação caberá à
Justiça Federal, sendo os demais, por exclusão, atinentes à Justiça Estadual
Comum – ressalvada, evidentemente, a matéria atribuída às Justiças
Especializadas -, não cabendo à legislação infraconstitucional dispor sobre tal
tema. (cf. STF, ADI 2.473-MC, Rel. Min. Néri da Silveira, julgamento em
13-9-01, DJ de 7-11-03).
Claro
está, no caso em exame, que eventual ação civil pública para fins de reparação
de dano causado ao erário deverá ser proposta na Justiça Estadual. Como visto
antes, a entidade em detrimento da qual foi praticada suposta conduta lesiva
integra a Administração Indireta da União, na condição de sociedade de economia
mista. Mas isso não é suficiente para fazer incidir a competência da Justiça Federal,
pois em nenhum dos incisos do art.109 da CR/88 há fattispecie que sugira o seu concurso.
Note-se
que mesmo o art.109 I da CR/88 refere-se apenas aos casos em que, da
Administração Indireta da União, “entidade autárquica ou empresa pública
federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou
oponentes”, do que se pode extrair a competência da Justiça Estadual para as
causas onde haja interesse de sociedades de economia mista que integrem a
Administração Indireta da União (cf. STJ, REsp 550302/PE, 1ª T., rel. Min.
Francisco Falcão, v.u., j. 04/12/2003, DJ 22.03.2004, p. 239, REPDJ 16.08.2004
p. 137; CC 34575/SP, 3ª Seção, rel. Min. Vicente Leal, j. 14/08/2002, DJ
09.09.2002 p. 159, RSTJ vol. 160 p. 386).
Anote-se
ainda que a questão foi há muito pacificada, com a edição do verbete de nº. 42
da súmula da jurisprudência dominante no E. STJ, prevendo que “Compete à Justiça Comum Estadual processar e
julgar as causas cíveis em que é parte sociedade de economia mista e os crimes
praticados em seu detrimento”.
Do
mesmo sentir foi o pensamento que se consolidou no E. STF, com a edição das
súmulas nº. 517 e 556, vazadas nos seguintes termos, respectivamente: “As sociedades de economia mista só têm foro
na Justiça Federal quando a União intervém como assistente ou opoente”, e “É competente a justiça comum para as causas
em que é parte sociedade de economia mista”.
Ocorre
que, como sociedade de economia mista que participa da Administração Indireta
da União, não há como negar que eventual ato lesivo à entidade interessará
diretamente à própria União, que é detentora da maioria de seu capital
acionário (cf., v.g., STJ, REsp 637989/PB, 1ª T, rel. Min. Luiz Fux, j., DJ
28.03.2005, p. 203, RSTJ vol. 190 p. 148; REsp 720359/PE, 1ª T., Rel. Min. Luiz
Fux, j. 06/12/2005, DJ 13.02.2006, p. 695).
Assente,
pois, que eventual ação civil pública será proposta perante a Justiça Estadual,
mas o interesse subjacente à demanda - o erário cuja proteção será tutelada em
juízo -, é inerente à União.
Eis
então a indagação a responder: a qual Ministério Público caberá promover em
juízo a defesa do patrimônio público da União perante a Justiça Estadual?
Embora
a formulação da indagação seja singela, é notória a riqueza de ponderações que
ela suscita, pois relacionada diretamente ao perfil institucional do Ministério
Público, como estabelecido na CR/88, bem como à própria natureza e limites do
regime federativo brasileiro.
Uma
observação inicial é indispensável: a definição das áreas de atuação do
Ministério Público da União e dos Estados, bem como a divisão interna de
atribuições, dentro de cada parquet,
não se confunde com o raciocínio a ser formulado quanto à definição da
competência da Justiça Federal Comum, das Justiças Especializadas, ou mesmo da
Justiça Estadual. Lá, se fala em divisão administrativa de funções, ou seja, de
atribuição; enquanto aqui se fala em repartição de competência jurisdicional,
ou seja, de parcela de exercício da jurisdição.
Bem
por isso que, diversamente do que ocorre com a delimitação da denominada
“competência de jurisdição”, que encontra extração essencialmente
constitucional, e só por norma de densidade constitucional pode ser redefinida,
a divisão de atribuições das unidades do Ministério Público encontra-se lançada
no texto constitucional apenas de forma genérica, com a matriz essencial,
tornando indispensável o concurso da legislação infraconstitucional.
A
moldura constitucional dos limites para a atuação do Ministério Público da
União ou dos Estados, no que interessa à hipótese aqui examinada, é
essencialmente a mesma: a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos
interesses sociais e individuais indisponíveis; o zelo pelo efetivo respeito
dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos
assegurados na Constituição; a promoção do inquérito civil e da ação civil
pública para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente, e de
outros interesses difusos e coletivos (art.127, e art.129 II e III da CR/88).
Em
outras palavras, a Constituição Federal não disse quais, dentre tais
interesses, caberiam ao Ministério Público da União ou aos Estaduais. Isso foi
dito pelo legislador comum.
Note-se
que a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, ao estabelecer normas gerais
para a organização do Ministério Público dos Estados, previu expressamente que
uma de suas funções institucionais é a promoção do inquérito civil e da ação
civil pública para “a anulação ou declaração de nulidade de atos lesivos ao
patrimônio público ou à moralidade administrativa do Estado ou de Município, de suas administrações indiretas ou
fundacionais ou de entidades privadas de que participem” (art.25 IV b da Lei nº. 8.625/93), no que foi
seguida pela Lei Orgânica Estadual do Ministério Público de São Paulo (Lei
Complementar Estadual nº. 734/93, art.103 VII a, b, c e d,
e VIII).
De
outro lado, a Lei Orgânica do Ministério Público da União (Lei Complementar nº.
75/93), prevê: (a) como função institucional do Ministério Público da União a
defesa do patrimônio nacional e do
patrimônio público e social (art.5º III, a e b); (b) confere-lhe
atribuição para promover o inquérito civil e a ação civil pública para a
proteção do patrimônio público e social
(art.6º VII b); (c) propor ações
cabíveis para declaração de nulidade de atos ou contratos geradores do
endividamento externo da União, de suas
autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público Federal,
ou com repercussão direta ou indireta em
suas finanças (art.6º XVII b); (d)
que o Ministério Público Federal exercerá suas funções nas causas de competência de quaisquer juízes e tribunais, para, entre
outras coisas, a defesa de direitos e interesses integrantes do patrimônio nacional (art.37 II); (e)
que o Ministério Público Federal exercerá a defesa dos direitos constitucionais
do cidadão sempre que se cuidar de garantir-lhes o respeito pelos Poderes
Públicos Federais, bem como por órgãos da administração
pública federal direta ou indireta (art.39 I e II).
Deste modo, o panorama normativo
constitucional a respeito da repartição de competências entre a Justiça Federal
e a Justiça Estadual, associado à divisão infraconstitucional de atribuições, entre
o Ministério Público Federal e o Ministério Público Estadual, devem ser compreendidos
à luz do princípio federativo, mas em adequada perspectiva.
As
normas invocadas anteriormente permitem-nos formular importantes ilações: (a)
embora a identificação da competência da Justiça Federal ou Estadual, nos casos
de atuação ministerial, seja um indício a respeito de qual segmento da
instituição deverá estar presente no feito, este não é um critério definitivo;
(b) no que tange à defesa do patrimônio público, tanto em sua perspectiva ampla
(patrimônio social) como restrita (patrimônio correlato à Administração Pública
Direta ou Indireta), cada Ministério Público deve atuar em defesa daquele que
diz respeito ao ente federativo do qual participa; (c) partindo da premissa
anterior, o patrimônio público estadual ou municipal receberá tutela com a
atuação do Ministério Público Estadual, enquanto o patrimônio público federal
será tutelado com a atuação do Ministério Público Federal; (d) essa atuação
deverá ocorrer, com o cumprimento da missão institucional do Ministério Público
Federal ou Estadual, promovendo as demandas necessárias, na Justiça competente,
seja estadual ou federal, sem que isso represente qualquer motivo para
perplexidade.
Aliás,
a possibilidade de atuação do Ministério Público Estadual junto à Justiça
Federal, ou mesmo da atuação do Ministério Público Federal junto à Justiça
Estadual, conta com previsão expressa na hipótese de propositura, em conjunto,
de ação civil pública, cf. art.5º § 5º da Lei da Ação Civil Pública (Lei nº. 7347/85).
O
denominado litisconsórcio entre Ministérios Públicos torna oportuna a
recordação de que só poderá agir como litisconsorte quem pode ser parte (Cf.
Cândido Rangel Dinamarco, Litisconsórcio,
3ª. ed., São Paulo, Malheiros, 1994, passim,
esp. p.39 e ss). Ora, se até mesmo em conjunto podem atuar os Ministérios
Públicos Federal e Estadual, seja na Justiça Federal como na Estadual,
promovendo ações civis públicas, não haveria porque negar a possibilidade de que
atuassem isoladamente.
Anote-se
que a possibilidade de atuação conjunta de Ministérios Públicos tem sido aceita
pela doutrina majoritária (cf. Hugo Nigro Mazzilli, A defesa dos interesses difusos em juízo, 11ª ed., São Paulo,
Saraiva, 1999, p.168/171; Rogério Pacheco Alves, Improbidade administrativa - em conjunto com Emerson Garcia -, Rio
de Janeiro, Lúmen Juris, 2006, p.651; Gregório Assagra de Almeida, Manual das ações constitucionais, Belo
Horizonte, Del Rey, 2007, p.88; Nelson Nery Júnior e Rosa Maria de Andrade
Nery, Código de Processo Civil Comentado
e legislação extravagante, 7ªed., São Paulo, RT, 2003, p.1322, nota n.35 ao
art.5º § 5º da LACP).
Aliás,
a experiência comum e o conhecimento do que ordinariamente acontece demonstram
que não há razão para qualquer assombro em razão possibilidade de atuação do
Ministério Público Estadual perante a Justiça Federal, ou mesmo na atuação do Ministério
Público Federal perante a Justiça Estadual. Em várias situações nosso
ordenamento admitiu e admite que isso se verifique: (a) a atuação do Ministério
Público Estadual por delegação, representando judicialmente a União, na
execução da dívida ativa da Fazenda Nacional, era tradicional, e foi vedada a
partir da promulgação da CR/88, tendo perdurado, entretanto, até que fosse
editada a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União (art.29 §5º do ADCT-CR/88);
(b) a previsão contida na antiga Lei de Tóxicos, de ajuizamento da ação penal
(por Promotor de Justiça do Estado) por crime de tráfico federal ou
internacional perante a Justiça Estadual, nas comarcas onde não houvesse Vara
da Justiça Federal, com recurso para o respectivo Tribunal Regional Federal
(art.27 da Lei nº 6368/76); (c) o exercício de atribuições de Promotor de
Justiça Eleitoral, concernente a uma Justiça Especializada Federal, função que,
a rigor, se enquadra naquelas a cargo do Ministério Público Federal (art.27 § 4º
do Código Eleitoral – Lei 4737/65; bem como art.78 e 79 da Lei Orgânica do
Ministério Público da União – Lei Complementar nº 75/93); (d) nos casos de
ações previdenciárias propostas em comarcas onde não haja Vara Federal, que
tramitam em primeiro grau perante a Justiça Estadual, com recurso para o
Tribunal Regional Federal respectivo (cf. art.109 e §§ 3º e 4º da CR/88), hipótese
em que, havendo interesses de incapazes, atua membro do Ministério Público
Estadual como custos legis.
São
bons exemplos de que não deve, de fato, gerar perplexidade a atuação do
Ministério Público do Estado perante a Justiça Federal, nem a hipótese inversa,
de atuação do Federal perante a Justiça Estadual.
Como
anota Gregório Assagra de Almeida, “o Ministério
Público é disciplinado constitucionalmente em capítulo próprio e, por isso, não
está inserido ou vinculado, no campo de sua atuação, à respectiva esfera de
Governo, nem tampouco se vincula à Justiça em que predominantemente atua.(...)
não é porque o Ministério Público Federal atua na Justiça Federal que ele
estaria sempre vinculado, em suas atuações no plano jurisdicional, à Justiça
Federal” (op. cit., p.88).
Assim
também Nelson Nery Júnior e Rosa Maria de Andrade Nery: “O MP estadual pode ajuizar, sozinho, ACP na justiça federal, ao mesmo
tempo em que o MP da União pode propor, sozinho, ACP na justiça estadual. O
titular do direito de ação é o MP como instituição, e não por seus órgãos
fragmentados” (op. cit., p.1322).
Finalmente,
quanto à questão da competência para o julgamento do conflito de atribuições
entre Ministérios Públicos, que já gerou intensas polêmicas e incertezas, a
doutrina já sinalizava, há algum tempo, à falta de outra solução expressa no
direito positivo, no sentido do reconhecimento da competência do E. Supremo
Tribunal Federal, com fundamento no art.102 I f da CR/88 (cf. Paulo Cezar Pinheiro Carneiro, O Ministério Público no processo civil e penal, 6ª ed., Rio de
Janeiro, Forense, 2001, p.214 e ss).
Essa
competência acabou sendo assimilada pelo E. STF, que vem julgando conflitos de
atribuições entre Ministérios Públicos Estaduais (Cf. STF, Pet. 3.631, Rel.
Min. Cezar Peluso, julgamento em 6-12-07, Informativo 491), e entre estes e o
Ministério Público Federal (Pet. 3.528, Rel. Min. Marco Aurélio, julgamento em
28-9-05, DJ de 3-3-06; ACO 1041/SP, rel. Min. Gilmar Mendes, j. 16/04/2008,
DJE-077, DIVULG 29/04/2008; Pet. 1462/RJ, rel Min. Joaquim Barbosa, j.
06/06/2007, DJ 20/06/2007, PP-00027; ACO 911/SP, rel. Min. Ricardo Lewandowski,
j.14/12/2006, DJ 01/02/2007, PP-00082 ; entre outros).
Conclui-se,
deste modo, considerado o prognóstico de propositura de eventual ação civil
pública, cujo escopo será a tutela de patrimônio inerente à União – em sua
condição de acionista majoritária da sociedade de economia mista em epígrafe (CEAGESP – Companhia de Entrepostos e
Armazéns Gerais de São Paulo) -, com a devida venia, que é adequada a posição sustentada pela DD. 4ª Promotora de
Justiça da Cidadania da Capital/SP, Drª. (...), identificando atribuição do Ministério Público Federal para
atuação no caso.
Nem
levará a conclusão diversa a menção a precedente supostamente contrário do próprio
E. STF (Pet. 3632/RJ, rel. Min. Carlos Britto, j. 06/09/2006, DJ 15/09/2006 ,
PP-00074), no qual foi reconhecida a atribuição do Ministério Público carioca
para atuar em caso de investigação relacionada à mesma sociedade de economia
mista referida nestes autos. A questão ali foi analisada sob perspectiva
distinta, ou seja, da manifestação ou não de interesse da União quanto à
investigação, não sendo examinados fundamentos símiles aos aqui externados.
3) Decisão.
Diante
do exposto, acolhe-se a representação formulada pela DD. 4ª Promotora de
Justiça da Cidadania da Capital/SP, determinando-se a remessa dos autos ao E.
Supremo Tribunal Federal, a fim de que seja dirimido o conflito negativo de
atribuições surgido na hipótese em exame.
Publique-se
a ementa. Comunique-se. Providencie-se a remessa dos autos. Cumpra-se.
São Paulo, 19 de agosto de 2008.
FERNANDO GRELLA VIEIRA
Procurador-Geral de
Justiça