Dúvida de Atribuição
Protocolado
nº124.419/08
(Peças de informação nº7650/04-MPT)
Suscitantes:
6º e 7º Promotores de Justiça Cível – Fundações.
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Ementa: 1)Dúvida de atribuição. Procedimento investigatório. Acidentes do
trabalho. Apuração relativa à segurança no ambiente do trabalho, envolvendo
servidores estatutários do Estado de São Paulo. 2)Dúvida suscitada pelos DD. Promotores de Justiça Cíveis com
atribuição na área de Fundações, a quem o feito foi distribuído pelo DD.
Promotor de Justiça Secretário da Promotoria Cível da Capital. 3)Dúvida de atribuições. Procedimento não previsto na legislação
orgânica do Ministério Público. 4)Conhecimento do incidente. Dúvida que não se apresenta de forma
hipotética, e que não poderia ser conhecida, pena de violação da
independência funcional. Dúvida apresentada com base em situação de fato
concretamente considerada. Admissão do incidente por analogia, bem como em
decorrência do poder hierárquico, que inspira a atividade administrativa. 5)Ato nº086/06 – PGJ, de 15/12/06. Previsão de que os Promotores de
Fundações são responsáveis por representações e protocolados da Promotoria
Cível, devendo, inclusive promover medidas judiciais, independentemente da
matéria. Interpretação sistemática e teleológica. Dispositivos do ato
normativo que estabelecem atribuição aos demais Promotores para atuar em
matéria específica (feitos das Varas de Acidentes do Trabalho). 6)Dúvida conhecida e dirimida, declarando-se caber a um dos Promotores
com atribuições em matéria cível prosseguir no feito, em seus ulteriores
termos. |
Vistos,
1)Relatório.
Tratam estes autos de procedimento para esclarecimento
de dúvida de atribuição, suscitada
pelos DD. 6º e 7º Promotores de Justiça Cível da Capital, com atribuições na
área de Fundações.
O
Procedimento investigatório no qual foi suscitado a dúvida foi instaurado em
decorrência de acidente do trabalho envolvendo servidor do Poder Judiciário,
verificado em 27.08.01, no interior do prédio onde funciona o Juizado Especial
Cível de Guianazes, nesta cidade de São Paulo. Em razão deste evento, teve
início a investigação, voltada à apuração a respeito das condições de trabalho
dos servidores do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.
Instaurado o procedimento na então
Promotoria de Justiça de Acidentes do Trabalho, com amparo no verbete de nº736
da Súmula de Jurisprudência dominante do E. STF acabou sendo o feito remetido
ao Ministério Público do Trabalho (fls.35).
Algumas diligências foram realizadas
enquanto o feito tramitou junto ao Ministério Público do Trabalho. Entretanto,
com a informação no sentido da existência de vínculo estatutário dos servidores
do Poder Judiciário Paulista, a DD. Procuradora do Trabalho oficiante junto à
Procuradoria Regional do Trabalho – 2ª Região, na Coordenadoria da Defesa dos
Interesses Difusos e Coletivos -, determinou a remessa dos autos ao Ministério
Público Estadual (fls.130/133).
Encaminhado o feito à Promotoria de
Justiça Cível da Capital, DD. Promotor de Justiça Secretário-Executivo promoveu a respectiva remessa à
Promotoria de Justiça da Cidadania da Capital, sustentando que: (a) as
atribuições da Promotoria Cível da Capital limitam-se aos casos em que estão
envolvidos interesses de incapazes; (b) no caso em exame, não há fundamento
para a atuação daquela unidade ministerial (fls.134/136).
Na Promotoria de Justiça da Cidadania,
o DD. Promotor de Justiça Secretário-Executivo sustentou que: (a) trata-se de
hipótese de direito individual, que não envolve o patrimônio público; (b) a
atribuição é da Promotoria Cível; (c) alternativamente, como a matéria não foi
apreciada pelo Promotor natural, mas sim pelo Secretário da Promotoria Cível,
deverão os autos ser restituídos a esta última, para livre distribuição e
apreciação (fls.140/141).
Diante das manifestações dos
Secretários das Promotorias envolvidas, embora não tenha sido conhecido o
conflito de atribuições, a Procuradoria-Geral de Justiça determinou o
encaminhamento dos autos à Promotoria de Justiça Cível da Capital (cf.
fls.143/150).
Na Promotoria Cível, por despacho do
DD. Promotor de Justiça Secretário, foram os autos distribuídos aos DD. 6º e 7º
Promotor de Justiça, que atuam na área de Fundações, que suscitaram a dúvida de atribuição.
Sustentam, em síntese, que: (a) o Ato nº086/06 – PGJ
de 15/12/2006 confere aos Promotores com atribuição na área de Fundações para atuar
em todas as representações e protocolados da Promotoria Cível, e não reserva
atribuição dessa natureza aos demais Promotores, mas foi editado em contexto
distinto do que se apresenta atualmente; (b) naquela ocasião não se vislumbrou
a eventualidade da existência de atribuição residual para condução de procedimentos
investigatórios relacionados em acidentes do trabalho, a cargo da Promotoria
Cível da Capital; (c) cabe aos demais Promotores (1º ao 5º Promotor de Justiça
Cível) exercer as funções do Ministério Público nos feitos que tramitam nas
Varas Cíveis, nas Varas da Fazenda Pública e nas Varas de Acidentes do
trabalho; (d) como tais Promotores atuam em feitos acidentários individuais, é
mais razoável que oficiem em representações e protocolados nessa matéria,
considerando, ademais, que por força da atuação como custos legis têm possibilidade de tomar conhecimento de fatos que
possuem desdobramentos na seara da tutela coletiva; (e) dada a atuação na
esfera da fiscalização de Fundações e de entidades de interesse social, os
cargos dos suscitantes já se encontram com quantidade considerável de serviços,
não sendo razoável que encampem atribuições relativas a matéria estranha à sua atividade.
(fls.152/159)
É o relato do essencial.
2)Juízo de admissibilidade do incidente.
A
Lei Orgânica Estadual do Ministério Público não contempla a figura da dúvida de
atribuição, tratando apenas do conflito de atribuições, cuja solução é cometida
ao Procurador-Geral de Justiça (art.115 da Lei Complementar Estadual nº734/93).
Do mesmo modo, a Lei Orgânica Nacional
do Ministério Público confere ao Procurador-Geral de Justiça a incumbência de
solucionar conflitos de atribuição, silenciando a respeito da hipótese da
dúvida de atribuição (art.10 X da Lei Federal nº8625/93).
De
forma não discrepante, a Lei Orgânica do Ministério Público da União trata
exclusivamente da solução de conflitos, não de dúvidas sobre atribuições.
Comete a decisão do referido incidente ao Procurador-Geral da República, nos
casos em que o conflito se configura entre integrantes de ramos diferentes do
Ministério Público da União (art.25 VII da Lei Complementar Federal nº75/93), e
às Câmaras de Coordenação e Revisão, nas hipóteses em que o conflito se
apresenta entre órgãos do Ministério Público Federal (art.62 VII da Lei
Complementar Federal nº75/93).
A menção à Lei Orgânica do Ministério
Público da União é sempre oportuna, dada sua aplicação subsidiária aos
Ministérios Públicos dos Estados (art.80 da Lei nº8625/93).
Como se sabe, é extremamente tênue a
linha divisória que distingue a legítima apreciação, pelo Procurador-Geral de
Justiça, de um conflito de atribuição concretamente considerado, e eventual
manifestação emitida em situação de inexistência de caso concreto a analisar,
que poderia configurar violação da independência funcional do membro do
Ministério Público, estipulada expressamente como princípio constitucional no
art.127 §1º da CR/88.
O
próprio respeito à independência funcional, dentro do entendimento que tem
prevalecido e que acabou sendo acolhido pelo legislador, é que impede v.g. que
as recomendações do Procurador-Geral de Justiça aos demais órgãos de execução
tenham caráter vinculativo, quanto ao específico desempenho de suas funções de
execução (art.19 I d da Lei
Complementar Estadual nº734/93).
Deste modo, pode-se concluir que a
solução de problemas atinentes a atribuições depende de sua concreta
configuração, pois o exame de situações consideradas apenas em caráter
hipotético significaria, potencialmente, violação à independência funcional de
membros do Ministério Público.
Essa
é a razão pela qual a doutrina anota que se configura o conflito negativo de
atribuições quando “dois ou mais órgãos
de execução do Ministério Público entendem não possuir atribuição para a
prática de determinado ato”, indicando-se reciprocamente, um e outro, como
sendo aquele que deverá atuar (cf. Emerson Garcia, Ministério Público, 2ªed., Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2005,
p.196).
Em outros termos, conflitos de
atribuições configuram-se in concreto,
jamais in abstracto, quando,
considerado o posicionamento de membros do Ministério Público “(a) dois ou mais deles manifestam,
simultaneamente, atos que importem a afirmação das próprias atribuições, em
exclusões às de outro membro (conflito positivo); (b) ao menos um membro negue
a própria atribuição funcional e a atribua a outro membro, que já a tenha
recusado (conflito negativo)” (cf. Hugo Nigro Mazzilli, Regime Jurídico do Ministério Público,
6ªed., São Paulo, Saraiva, 2007, p.486/487).
A respeito da figura da dúvida de
atribuições, anota Paulo Cezar Pinheiro Carneiro que se configura “nas hipóteses em que o membro do MP não está
certo se deve ou não praticar determinado ato ou até mesmo oficiar no feito,
uma vez que tem dúvida se tal situação se encontraria no âmbito de suas
atribuições. Na realidade, não existe qualquer tipo de conflito, mas, sim, e
somente, uma dúvida de atribuição a ser dirimida pelo Procurador-Geral de
Justiça” (O Ministério Público no
Processo Civil e Penal, 6ªed., Rio de Janeiro, Forense, 2001, p.187).
Anota do mesmo modo Emerson Garcia que
“ao suscitar a dúvida, busca o agente
ministerial obter a declaração de que possui, ou não, atribuição para atuar em
determinada situação, cujo enquadramento nos permissivos legais que disciplinam
a atuação do Ministério Público, seja como órgão agente, seja como órgão
interveniente, ao seu ver, se afigura nebuloso” (Ministério Público, cit., p.204).
Deste modo, em que pese a inexistência
de expressa previsão legal, nada impede que a dúvida concreta a respeito
de atribuição, formalmente suscitada, seja conhecida e dirimida.
O problema, então, reside nessa
peculiaridade: o Procurador-Geral de Justiça só deverá intervir se a questão se
apresentar concretamente; não poderá em contrapartida ser examinada
dúvida hipotética, não calcada em caso efetivamente existente e nitidamente
delineado por circunstâncias de fato.
Acrescente-se ainda, como premissa para
reforço do raciocínio, que também o exame da recusa de intervenção do
Ministério Público no processo civil não conta com expressa previsão legal, mas
é assente que, uma vez suscitada a apreciação por parte do Magistrado ao qual
foi endereçada a negativa de intervenção, ela deve ser conhecida e solucionada.
O
fundamento que tem sido adotado para tanto é a analogia com o art.28 do Código
de Processo Penal (Nesse sentido: Hugo Nigro Mazzilli, Manual do Promotor de Justiça, 2ªed., São Paulo, Saraiva, 1991,
p.537; Emerson Garcia, Ministério Público,
cit., p.73), mas nem seria necessário chegar a tanto: embora os membros do
Ministério Público tenham a garantia da independência funcional, o que lhes
isenta de qualquer injunção de órgãos da administração superior quanto ao
conteúdo de suas manifestações, são administrativamente vinculados aos órgãos
superiores, que, no plano estritamente administrativo, possuem, com relação
àqueles, poderes que caracterizam a administração pública: poder hierárquico,
disciplinar, regulamentar, etc.
Como anota Hely Lopes Meirelles, o
poder hierárquico é aquele de que dispõe a autoridade administrativa superior
para “distribuir e escalonar as funções
de seus órgãos, ordenar e rever a atuação de seus agentes, estabelecendo a
relação de subordinação entre os servidores do seu quadro de pessoal (...) tem
por objetivo ordenar, coordenar, controlar e corrigir as atividades
administrativas, no âmbito interno da Administração Pública” (Direito Administrativo Brasileiro,
33ªed., São Paulo, Malheiros, 2007, p.121). Confira-se ainda, a respeito desse
tema: Edmir Netto de Araújo, Curso de
Direito Administrativo, São Paulo, Atlas, 2005, p.421/423; Maria Sylvia
Zanella Di Pietro, Direito Administrativo,
19ª ed., São Paulo, Atlas, 2006, p.106/109.
O reconhecimento do vínculo entre órgão
subordinado e órgão superior é assente inclusive no direito comparado,
anotando, por exemplo, Giovanni Marongiu, em conhecida enciclopédia
estrangeira, que esta é a nota característica da hierarquia administrativa, na
medida em que “questo vincolo, fondandosi
su un’autentica supremazia della volontà superiore, ordina l’agire
amministrativo e contribuisce a costituire la prima e basilare unità operativa
che l’ordinamento riveste della dignità e della forza di strumento espressivo
dell’autorità pubblica”(Verbete “Gerarchia amministrativa”, Enciclopedia del diritto, vol. XVIII,
Milano, Giuffrê, 1969,p.626).
Do
mesmo modo, outra não é a razão pela qual Massimo Severo Giannini reconhece a
existência implícita, em decorrência da subordinação hierárquica entre órgãos,
de um “potere di risoluzione di conflitti
tra uffici subordinati, e quindi anche potere di coordinamento dell’attività
degli stessi” (Diritto Amministrativo,
v. I, 3ªed., Milano, Giuffrè, 1993, p.312).
O reconhecimento da hierarquia na
organização administrativa ministerial de modo algum conflita com o princípio
da independência funcional: os Promotores e Procuradores de Justiça são
independentes no que tange ao conteúdo de suas manifestações
processuais; mas pelo princípio hierárquico, que inspira a administração de
qualquer entidade pública, são passíveis de revisão alguns aspectos dessa
atuação.
Em outras palavras, o Procurador-Geral
de Justiça não pode dizer como deve o
membro do Ministério Público atuar, mas pode e deve dizer se deve ou não atuar, e qual o
membro que o fará, diante de situações de incerteza concretamente configurada
quanto às atribuições dos órgãos ministeriais de execução envolvidos.
Assim, tornando ao caso em exame, como
a dúvida foi apresentada diante de situação concreta, será conhecida.
3)Fundamentação.
Os
DD. Promotores de Justiça que suscitaram o incidente de dúvida de atribuição
apontam situação peculiar, que lhes provocou perplexidade.
Na
hipótese em exame, a divisão de serviços dos cargos integrantes da Promotoria
de Justiça Cível da Capital decorre do Ato nº086/06 – PGJ, de 15 de dezembro de
2006, que homologou a distribuição de atribuições da Promotoria de Justiça
Cível da Capital (fls.160/161).
Esse ato normativo prevê, em síntese, o que segue: (a)
do 1º ao 5º cargos de Promotor de Justiça, são reservadas as funções de
atendimento ao público, bem como de atuar em feitos, conforme divisão por
finais de processos, das Varas Cíveis, da Fazenda Pública, e das Varas de Acidentes
do Trabalho; (b) aos 6º e 7º cargos, é reservada a atuação na área de Fundações
e atendimento ao público.
Além disso, conforme observação final
constante do ato de divisão de serviços ficou estipulado que “Os Promotores de Justiça do Setor de Fundações,
além do exercício normal de suas funções, são responsáveis pelas representações
e protocolados da Promotoria de Justiça Cível, devendo, inclusive, promover a
medida judicial cabível e necessária relativa a estes procedimentos,
independentemente da matéria estar ou não relacionada às suas atribuições’.
A interpretação literal dessa
disposição induziria à conclusão de que, no caso em exame – investigação na
área de acidentes do trabalho envolvendo servidores estatutários, e promoção de
eventuais medidas judiciais – deveriam atuar os suscitantes da dúvida, na
medida em que ocupam os cargos com atribuições na área de Fundações.
Entretanto, embora o elemento literal
do texto seja sempre um parâmetro interpretativo, não é apto, isoladamente,
fornecer a melhor solução, devendo ser conjugado com a interpretação
sistemática e teleológica.
Como
anotara Carlos Maximiliano, em pertinente ponderação, “nunca
será demais insistir sobre a crescente desvalia do processo filológico,
incomparavelmente inferior ao sistemático e ao que invoca os fatores sociais,
ou o Direito Comparado”, observando ainda, quanto à interpretação
teleológica, que fornece “espírito novo à
lei velha” conferindo-lhe atualidade e longevidade que não alcançaria com a
exegese meramente gramatical da norma (Hermenêutica
e aplicação do direito, 19ªed., Rio de Janeiro, Forense, 2006, p.100 e 127).
Considerando que a atuação ministerial
deve pautar-se também pela premissa da eficiência que inspira a atuação
administrativa (art.37 caput da
CR/88; art.111 da Constituição Estadual), não há como negar que atende melhor
ao resultado da atuação extrajudicial e judicial do parquet a concentração da atribuição, em determinada matéria, no
mesmo órgão de execução.
Deste modo, se a atribuição para
oficiar em feitos judiciais
Mostra-se mais adequado, na perspectiva
de maior eficiência na intervenção ministerial, que o membro do Ministério
Público encarregado da investigação, bem como da propositura da ação, seja o
mesmo que atuará em juízo.
É bem verdade que, pelas vicissitudes
decorrentes da grandeza e complexidade na organização institucional do Ministério
Público, nem sempre é possível perseverar nessa solução.
Entretanto, em caso de dúvida, sendo
viável a adoção de diretriz que apresente maior potencialidade de resultado
positivo no desempenho das funções institucionais, tal opção deverá ser adotada.
No caso em exame, de fato, há
observação final, no Ato nº086/06, no sentido o 6º e 7º Promotores de Justiça
Cível, com atribuições na área de Fundações, são “responsáveis pelas representações e protocolados da Promotoria Cível,
devendo, inclusive, promover a medida judicial cabível e necessária relativa a
estes procedimentos, independentemente da matéria estar ou não relacionada às
suas atribuições”.
Entretanto, vislumbrando nessa
disposição uma regra geral, ela não deve, de antemão, excluir hipóteses
específicas, como aquela que decorre da atribuição dos demais Promotores de
Justiça para oficiar em matéria atinente a Acidentes do Trabalho, por força da
atuação nas Varas Especializadas.
Essa é a solução que, adotando
interpretação sistemática e teleológica, se apresenta mais adequada na
perspectiva da maximização dos resultados da atuação ministerial.
4)Decisão.
Diante
do exposto, e por analogia ao disposto no art.115 da Lei Complementar Estadual
nº734/93, conheço da presente dúvida de atribuição, e soluciono-a, determinando
caber a um dos Promotores que integram a Promotoria Cível da Capital, mediante
livre distribuição, excetuados o 6º e 7º cargos, oficiar no feito em
prosseguimento, em seus ulteriores termos.
Publique-se a ementa. Comunique-se.
Registre-se. Posteriormente, arquivem-se os autos.
Providencie-se
a remessa de cópia, em via digital, ao Centro de Apoio Operacional Cível e de
Tutela Coletiva.
São Paulo, 29 de outubro de 2008.
Fernando Grella Vieira
Procurador-Geral de Justiça