Conflito de Atribuições –
Cível
Protocolado MP nº 105.447/2018
Ação Possessória nº
0003718-84.2015.8.26.0129 – 1ª Vara de Casa Branca
Suscitante: 1ª Promotora de Justiça
de Casa Branca
Suscitado: 2º Promotor de Justiça de Casa
Branca
Ementa:
1.
Conflito negativo de atribuições. Suscitante: 1ª
Promotora de Justiça de Casa Branca (Habitação e Urbanismo e Infância e
Juventude). Suscitado: 2º Promotor de Justiça de Casa Branca (Atribuição para
atuação na qualidade de fiscal da ordem jurídica nos feitos cíveis).
2.
As ações possessórias não integram o
microssistema processual coletivo. Embora as
3.
Conflito conhecido e dirimido, com determinação
de prosseguimento da intervenção ministerial por parte do suscitado.
Vistos,
Trata-se de conflito negativo de atribuições provocado pela 1ª Promotora de Justiça de Casa Branca, figurando como suscitado o 2º Promotor de Justiça de Casa Branca.
Conforme se extrai dos autos do processo n. 003718-84.2015.8.26.0129, em trâmite na 1ª Vara de Casa
Branca, o MUNICÍPIO DE CASA BRANCA ajuizou ação de reintegração de posse
em face de pessoas incertas e não conhecidas que estejam ocupando o imóvel
situado na Avenida do Capacete de Aço, s/nº, na cidade de Casa Branca.
O 2º Promotor de Justiça de Casa Branca, então
oficiante no processo, determinou que fosse providenciada a abertura de vista
ao Promotor de Justiça com atribuição nas áreas de Direitos Humanos, Infância e
Juventude e Habitação e Urbanismo, pois o caso envolveria questão urbanística e
habitacional, com diversas famílias, inclusive com filhos menores (fl. 160).
A 1ª Promotora de Justiça de Casa Branca suscitou
conflito negativo de atribuições, sob o fundamento de que a atribuição para
oficiar em ação cível em trâmite na 1ª Vara de Casa Branca seria do suscitado,
nos termos do Ato n. 118/2017-PGJ, que fixou a distribuição de atribuições da
Promotoria de Justiça de Casa Branca (fls. 163/168), passo que a atribuição da
suscitante na área de habitação e urbanismo e infância e juventude seria em
relação aos feitos extrajudiciais, não recaindo sobre ação civil individual em
que o Ministério Público atua como fiscal da ordem jurídica.
É
o relatório.
Decisão.
É possível afirmar que o conflito negativo de atribuições está configurado, devendo ser conhecido.
Esta Procuradoria-Geral de Justiça firmou o entendimento no sentido de que a atribuição para atuar em demandas de reintegração de posse é do membro do Ministério Público oficiante nos feitos cíveis.
Não colhe a afirmação de que as ações de reintegração de posse seriam uma espécie de ação coletiva passiva e por isso caberia à Promotoria de Justiça de Habitação e Urbanismo ou da Infância e Juventude nela atuar.
A ação coletiva passiva (defendant class action do sistema norte-americano) pode ser entendida como a demanda promovida contra grupo, categoria ou classe de pessoas e que tem como peculiaridade a representatividade do polo passivo.
Na Exposição de Motivos do ANTEPROJETO DE CÓDIGO BRASILEIRO DE PROCESSOS COLETIVOS elaborada pelo Ministério da Justiça em 2.007, incorporando sugestões da Casa Civil, da Secretaria de Assuntos Legislativos, da PGFN e dos Ministérios Públicos de Minas Gerais, Paraná, Rio Grande do Sul e São Paulo, foi feita a seguinte explanação sobre a ação coletiva passiva:
“O Capítulo III introduz no ordenamento brasileiro a ação
coletiva passiva originária, ou seja, a ação promovida não pelo, mas contra o
grupo, categoria ou classe de pessoas. A denominação pretende distinguir essa
ação coletiva passiva de outras, derivadas, que decorrem de outros processos,
como a que se configura, por exemplo, numa ação rescisória ou nos embargos do
executado na execução por título extrajudicial. A jurisprudência brasileira vem
reconhecendo o cabimento da ação coletiva passiva originária (a defendant class action do sistema norte-americano), mas sem parâmetros
que rejam sua admissibilidade e o regime da coisa julgada. A pedra de toque
para o cabimento dessas ações é a representatividade adequada do legitimado
passivo, acompanhada pelo requisito do interesse social. A ação coletiva
passiva será admitida para a tutela de interesses ou direitos difusos ou
coletivos, pois esse é o caso que desponta na “defendant class action”, conquanto
os efeitos da sentença possam colher individualmente os membros do grupo,
categoria ou classe de pessoas. Por isso, o regime da coisa julgada é perfeitamente
simétrico ao fixado para as ações coletivas ativas”.
Pode-se vislumbrar que se trata de uma ação coletiva vista pelo ângulo do polo passivo; o enfoque, portanto, não residiria no autor, no legitimado ativo, mas no polo passivo.
Não se nega que o
Ao lado da coisa julgada, a
legitimidade é o
Bem se percebe que o tema é instigante e controverso; a complexidade aumenta quando se desloca a análise para o polo passivo.
Contudo, rememore-se que o litisconsórcio multitudinário ou numeroso “não abrange categorias ou grupos inteiros de pessoas, mas somente os sujeitos nominados que vieram ao litígio – e isso é que substancialmente deixa o litisconsórcio numeroso no campo da tutela individual. Além disso, a técnica processual é outra, com legitimidade também individual” (DINAMARCO, Cândido Rangel. Litisconsórcio. 3. ed. rev. atual. e ampl. Malheiros Ed., 1994. p. 349). Assim é que os sistemas processuais do mundo contemporâneo barram a formação de litisconsórcios muito numerosos sem grande afinidade entre as pretensões individuais. De tal modo, o sistema italiano, ao cuidar do litisconsórcio facultativo, permite ao juiz separar as demandas “se vi e istanza di tutte le parti, ovvero quando la continuazione della loro riunione ritarderebbe o renderebbe piú gravoso il processo, e puó rimettere al giudice inferiore le cause di sua competenza” (art. 103, segunda parte, do CPC itatiano). No mesmo sentido o Código Processual do Peru, ao afirmar que “Cuando el Juez considere que la acumulación afecte el Principio de Economía procesal, por razón de tiempo, gasto o esfuerzo humano, puede separar los procesos, los que deberán seguirse independientemente, ante sus Jueces originales” (art. 91 do CPC peruano).
Ademais, importante ressaltar que a ação coletiva passiva deveria ser proposta contra grupo, categoria ou classe. No caso das possessórias, resulta claro do § 1º do art. 554 que não se trata de ação coletiva passiva, tanto é assim que se exige que a citação seja feita nos ocupantes que forem encontrados no local e por edital nos demais, e não na figura de um representante adequada da categoria.
E mais: quando o Código de Processo Civil menciona “litígio coletivo” (arts. 178 e 565), o faz no sentido de controvérsia multitudinária, e não necessariamente de demanda coletiva, a contar com um representante adequado, quer no polo ativo, quer no polo passivo.
A distinção não é meramente
acadêmica. Reflete-se no devido processo
legal. Veja-se que na
Leciona a doutrina que quanto mais extenso o rol de legitimados maior a necessidade do requisito da representatividade adequada, e que quanto maior for a extensão a terceiros do julgado coletivo, maior a necessidade de controle (GRINOVER, Ada Pellegrini. Novas tendências em matéria de legitimação e coisa julgada. In: Direito Processual Comparado, XIII World Congress of procedural Law, Salvador-Bahia, 16-22 set. 2007. Rio de Janeiro: Forense, 2007. p. 522).
Cabe trazer à colação dois julgados acerca da matéria; o primeiro do Superior Tribunal de Justiça e o segundo do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que bem analisam a questão da representatividade adequada nas ações propostas em face de diversas pessoas:
“A discussão quanto à admissibilidade de processos coletivos
passivos, porém, é bastante nova. Nos diversos projetos de Códigos
Coletivos existentes, há divergência quanto ao assunto. Como bem observa
FREDIE DIDIER e HERMES ZANETI JR. (Curso de Direito Processual Civil, Vol.
4, 4º edição, pág. 401), entre os diversos projetos atualmente existentes
para a elaboração de um Código para Processos Coletivos, há a previsão
irrestrita de ações coletivas passivas no Código-Modelo para Ibero-América (arts. 32 e ss.), pelo Código de Processo Civil Coletivo
elaborado por Antônio Guidi (art. 28) e pelo
Anteprojeto de Código Brasileiro de Processos Coletivos, apresentado no
âmbito dos programas de pós-graduação da UERJ e UNESA (arts.
42 a 44). O Anteprojeto de Código Brasileiro de Processos Coletivos elaborado por Ada Pellegrini Grinover, por sua vez, prevê esta modalidade de ação apenas
para a tutela de direito difusos ou coletivos, em sentido estrito,
excluindo os direitos individuais homogêneos. Trata-se, portanto, de
questão que ainda suscitará muito debate, no futuro.
No estado atual da legislação quanto a processos coletivos,
porém, notadamente considerando-se a regra quanto à coisa julgada formada
nas ações em que se discutam direitos individuais homogêneos, não é
possível admitir a apresentação, pelo réu, de pedido de declaração
incidental” (REsp
1051302/DF, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, julgado em
23/03/2010, DJe 28/04/2010).
(...)
“Muito embora seja possível a propositura de ação em face de
uma coletividade, com o objetivo de proteger interesses difusos, é certo que
esta deve possuir um representante determinado e adequado, para que se afigure
uma hipótese de legitimação extraordinária, em que o representante agirá em
nome próprio na defesa de interesses de terceiros. No caso em tela, a ação foi
ajuizada em face de todos os proprietários de imóveis desabitados e fechados,
abandonados ou com acesso não permitido pelo morador em todo o Município.
Trata-se, na acertada visão da Douta Procuradoria de Justiça de ‘... uma
coletividade incerta e indeterminada, sem vínculos fáticos e jurídicos
concretos entre seus integrantes (suposta comunhão de possuidores e
proprietários de imóveis abandonados e desocupados), como neste caso, que não
possui obviamente representantes legítimos.’. Ante a
falta de indicação de um representante adequado para a coletividade colocada no
polo passivo é que se deve considerar a petição inicial inepta e a ação
carente” (Relator(a): Ponte Neto; Comarca: São José do Rio
Pardo; Órgão julgador: 8ª Câmara de Direito Público; Data do
julgamento: 22/07/2015; Data de registro: 22/07/2015).
Por último – mas não menos
importante -, as ações possessórias não integram o microssistema processual
coletivo. Embora as
Ademais, as atribuições especializadas dos órgãos de execução na esfera dos interesses difusos, dos interesses coletivos e dos interesses individuais homogêneos são tratadas de forma explícita.
Nesses casos, pelo que ordinariamente se observa, os atos que fixam a divisão de serviço concedem a determinado cargo de certa Promotoria de Justiça a missão de atuar em defesa de interesse especificado (meio ambiente, consumidor, patrimônio público, etc.). E as regras de experiência demonstram, do mesmo modo, que essa atuação, assim fixada, diz respeito às ações civis públicas propostas pelo Ministério Público, como também à atuação, como fiscal da lei, nas ações civis públicas relacionadas àquela matéria propostas por outros legitimados.
Os demais casos não enquadrados nessas hipóteses, que dizem respeito, portanto, à atuação ministerial como fiscal da ordem jurídica em outros processos, são atribuições a respeito das quais os atos regulamentares de divisão de serviços, em regra, não tratam especificamente. Esses outros casos normalmente se enquadram sob a designação geral da função de oficiar em “feitos cíveis”.
Essa exegese, calcada na análise sistemática e finalista, é suficiente para justificar a conclusão no sentido de que a fixação da atribuição da suscitante, em ato normativo, para Habitação e Urbanismo e Infância e Juventude abrange as ações civis públicas distribuídas, mas não a atuação como fiscal da ordem jurídica em ações possessórias.
Como se vê, a atribuição especializada está relacionada à atuação do Promotor de Justiça como autor de ações coletivas ou como fiscal da ordem jurídica em ações civis públicas.
Registre-se que, se por um lado,
a atribuição para funcionar nas demandas de reintegração de posse é do Promotor
de Justiça Cível, fácil é ver-se, entretanto, que a atuação na seara transindividual persiste na especializada, caso se
mostrem necessárias outras providências.
Assim é que, de tudo quanto acima se expôs, a atribuição para funcionar nos autos do processo n. 003718-84.2015.8.26.0129, em trâmite na 1ª Vara de Casa Branca, é do 2º Promotor de Justiça de Casa Branca (suscitado), sem embargo de que eventual atuação na esfera da Habitação e Urbanismo ou mesmo Infância e Juventude seja tomada pela 1ª Promotora de Justiça de Casa Branca.
Diante do exposto, conheço do presente conflito negativo de atribuições e dirimo-o, declarando caber ao suscitando, 2º Promotor de Justiça de Casa Branca, prosseguir na ação, em seus ulteriores termos.
Publique-se. Comunique-se. Registre-se. Peticione-se no feito respectivo.
Providencie-se a remessa de cópia, em via digital, ao Centro de Apoio Operacional Cível e de Tutela Coletiva.
São Paulo, 07 de janeiro de 2019.
Giapaolo Poggio Smanio
Procurador-Geral de Justiça
aaamj