Conflito de Atribuições – Cível

Protocolado nº 0119747/15 (Representação Civil nº MP: 43.0739.0015618/2014-6)

Suscitante: 1º Promotor de Justiça de Habitação e Urbanismo da Capital

Suscitado: 1ª Promotora de Justiça do Consumidor da Capital

Ementa:

1. Conflito negativo de atribuições. Suscitante: 1º Promotor de Justiça de Habitação e Urbanismo. Suscitado: 1ª Promotora de Justiça do Consumidor da Capital. Representação civil instaurada para apurar má prestação de serviço público em razão da demora nas partidas e geração de filas nas linhas nº 31 e 10 do terminal Sacomã, com destino à Vila Liviero.

2. Embora seja atribuição do Promotor de Justiça de Habitação e Urbanismo cuidar das questões afetas à circulação nas vias urbanas, visto que esta interfere na função social da cidade, cabe ao Promotor de Justiça do Consumidor zelar pela qualidade dos serviços prestados ao consumidor final, inclusive os serviços públicos, como é o caso do transporte coletivo.

3. Por óbvio que referido entendimento não significa que toda a matéria atinente a transporte urbano seja da esfera da habitação e urbanismo; por óbvio que a qualidade do serviço continua a ser da esfera consumerista, como a hipótese dos autos, em que demora nas partidas com geração de filas nas linhas 31 e 10 do terminal do Sacomã afeta diretamente a qualidade dos serviços, em razão da falta de disponibilidade adequada de ônibus para a prestação do serviço de transporte público.

4. Conflito conhecido e dirimido, reconhecendo a atribuição do suscitante: 1ª Promotor de Justiça do Consumidor da Capital.

Vistos,

1. Relatório

Tratam estes autos de conflito negativo de atribuições, figurando como suscitante o 1º Promotor de Justiça de Habitação e Urbanismo da Capital e como suscitado a 1ª Promotora de Justiça do Consumidor da Capital

Instaurou-se o presente procedimento a partir de mensagem eletrônica de cidadão encaminhada pela Ouvidoria MPSP, inicialmente à Promotoria de Justiça do Patrimônio Público e após direcionada à Promotoria de Justiça do Consumidor, noticiando atrasos de ônibus e filas nas linhas nº 31 e 10 do terminal Sacomã, com destino à Vila Liviero.

Encaminhado o procedimento à suscitada, esta declinou de sua atuação porque, em síntese, os fatos estariam relacionados à mobilidade urbana, sendo afetos ao âmbito de atuação da Promotoria de Justiça da Habitação e Urbanismo, nos termos do art. 472 do Ato Normativo nº 675/10 (Manual de Atuação Funcional).

Distribuído o procedimento ao 1º Promotor de Justiça da Habitação e Urbanismo, por ele foi suscitado conflito negativo de atribuições, onde sustenta que a representação trata da circulação como relação entre consumidor e o prestador de serviço do transporte público, uma vez que se questiona a frequência irregular do transporte público, estando relacionada à qualidade da prestação do serviço público, que na linha de precedentes da Procuradoria Geral de Justiça é da atribuição da Promotoria de Justiça do Consumidor.

É o relato do essencial.

2. Fundamentação

Razão assiste ao suscitante.

Por força dos arts. 2º e 3º do CDC, qualifica-se como consumidor aquele que adquire ou utiliza produto ou serviço como destinatário final; enquanto a qualidade de fornecedor deve ser identificada na situação daquele que desenvolve atividades produtivas, comerciais e de prestação de serviços, nas diversas modalidades indicadas exemplificativamente na Lei nº 8.078/90.

Além disso, ao tratar da delimitação da ideia de serviço, o § 2º do art. 3º do CDC, utilizando definição propositalmente vaga, que pode ser assimilada à hipótese de conceito jurídico indeterminado, afirma que “serviço é qualquer atividade fornecida no mercado de consumo, mediante remuneração, inclusive as de natureza bancária, financeira, de crédito e securitária, salvo as decorrentes das relações de caráter trabalhista”.

Não deve haver dúvida de que a melhor exegese dos conceitos de consumidor, fornecedor, produto, serviço e relação de consumo, deve ser a mais aberta e abrangente possível, de sorte a estender a proteção que pode ser extraída da legislação específica, e não restringi-la indevidamente.

A amplitude da proteção decorrente do Código do Consumidor, que parte da premissa da largueza dos respectivos conceitos, encontra-se também assente na doutrina. José Geraldo Brito Filomeno, por exemplo, demonstra essa tendência exegética, ao formular considerações sobre o conceito de consumidor:

“(...) abstraídas todas as conotações de ordem filosófica, tão-somente econômica, psicológica ou sociológica, e concentrando-nos basicamente na acepção jurídica, vem a ser qualquer pessoa física que, isolada ou coletivamente, contrate para consumo final, em benefício próprio ou de outrem, a aquisição ou a locação de bens, bem como a prestação de serviços. Além disso, há que se equiparar o consumidor a coletividade que, potencialmente, esteja sujeita ou propensa à referida contratação. Caso contrário, se deixaria à própria sorte, por exemplo, público-alvo de campanhas publicitárias enganosas ou abusivas, ou então sujeito ao consumo de produtos ou serviços perigosos ou nocivos à sua saúde ou segurança” (Manual de Direitos do Consumidor, 9ªed., São Paulo, Atlas, 2007, p.23, g.n.).

No mesmo sentido, merecem conferência as considerações lançadas em Código de Defesa do Consumidor comentado pelos autores do Anteprojeto, 3ªed., Rio de Janeiro, Forense, 1993, p. 27 e seguintes.

Daí ser possível visualizar, desde logo, uma relação de consumo entre os consumidores identificados como os usuários dos serviços de transporte.

Não se nega a caracterização de relação de consumo nos serviços públicos de fornecimento de energia elétrica, telefonia, transporte público, entre outros. Nesse sentido, confira-se a orientação do STJ:

“PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. EXCEÇÃO DE COMPETÊNCIA. AÇÃO INDENIZATÓRIA. PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE REMUNERAÇÃO. RELAÇÃO DE CONSUMO NÃO-CONFIGURADA. DESPROVIMENTO DO RECURSO ESPECIAL.

1. Hipótese de discussão do foro competente para processar e julgar ação indenizatória proposta contra o Estado, em face de morte causada por prestação de serviços médicos em hospital público, sob a alegação de existência de relação de consumo.

2. O conceito de "serviço" previsto na legislação consumerista exige para a sua configuração, necessariamente, que a atividade seja prestada mediante remuneração (art. 3º, § 2º, do CDC).

3. Portanto, no caso dos autos, não se pode falar em prestação de serviço subordinada às regras previstas no Código de Defesa do Consumidor, pois inexistente qualquer forma de remuneração direta referente ao serviço de saúde prestado pelo hospital público, o qual pode ser classificado como uma atividade geral exercida pelo Estado à coletividade em cumprimento de garantia fundamental (art. 196 da CF).

4. Referido serviço, em face das próprias características, normalmente é prestado pelo Estado de maneira universal, o que impede a sua individualização, bem como a mensuração de remuneração específica, afastando a possibilidade da incidência das regras de competência contidas na legislação específica.

5. Recurso especial desprovido.

(REsp 493.181/SP, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 15/12/2005, DJ 01/02/2006, p. 431).

Rememore-se que a respeito do tema há recentes precedentes da Procuradoria-Geral de Justiça em sede de conflito negativo de atribuições envolvendo as duas Promotorias de Justiça Especializadas. Na ocasião, restou decidido o seguinte:

“1) Conflito negativo de atribuições. Suscitante: 1º Promotor de Justiça de Habitação e Urbanismo da Capital. Suscitado: 6º Promotor de Justiça do Consumidor da Capital.

2) Procedimento Preparatório ao Inquérito Civil. Irregularidades na prestação de serviço de transporte coletivo.

3) Matéria afeta às atribuições da Promotoria de Justiça do Consumidor.

4) Conflito conhecido e dirimido, com determinação de prosseguimento do suscitado na investigação”.

Reforçando a ideia de estarmos frente a uma relação de consumo, dispõe o inc. X, do art. 6º, do CDC, declarando ser direito do consumidor “a adequada e eficaz prestação dos serviços públicos em geral”, no que complementado pelo art. 22 da mesma lei:

“Art. 22 – Os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contínuos.

Parágrafo único – Nos casos de descumprimento, total ou parcial, das obrigações referidas neste artigo, serão as pessoas jurídicas compelidas a cumpri-las e a reparar os danos causados, na forma prevista neste Código”.

Dessa forma, cristalino que os fatos objetos da representação se constituem mesmo em relação de consumo, por expressa determinação da Lei nº. 8.078, de 11 de setembro de 1990. Sendo assim, forçoso concluir que a atribuição é da Promotoria de Justiça com atribuição na área do consumidor.

O art. 435 do Manual de Atuação Funcional (Ato n. 675/2010-PGJ-CGMP, de 28 de dezembro de 2010), tratando dos cuidados a serem adotados pelos Promotores de Justiça do Consumidor, tem a seguinte dicção:

“(...)

Art. 435. Observar que os princípios do Código de Defesa do Consumidor estendem-se também aos serviços públicos, ainda que prestados por empresas concessionárias ou permissionárias.

(...)”

O mesmo Ato Normativo, ao cuidar dos deveres do Promotor de Justiça de Habitação e Urbanismo, prevê o que segue:

“(...)

Art. 472. Zelar pela circulação urbana e, respeitada a legislação respectiva, adotar as medidas administrativas ou judiciais cabíveis ao tomar conhecimento, por qualquer meio, de atividades públicas ou privadas que impeçam ou dificultem o direito de locomoção.

(...)”

Tais dispositivos não fixam atribuições dos cargos especializados de Promotor de Justiça do Consumidor e de Habitação e Urbanismo, pois estas são fixadas por lei (art. 295, VII e X da Lei Complementar n. 734/93), complementadas pelos respectivos atos de divisão de serviço. Servem, entretanto, como baliza para esclarecer questões relativas à atuação funcional, especialmente por enfatizarem cuidados a serem adotados pelos órgãos de execução nas respectivas áreas de atuação.

Não se nega que uma das metas incluídas no Plano de Atuação Geral para 2015 na área da Habitação e Urbanismo foi a de acompanhar a implementação das Políticas Públicas de Mobilidade Urbana, com ênfase no transporte público (Meta 03), bem como desenvolver atividades fiscalizatórias para garantir a mobilidade urbana.

No entanto, necessária uma reflexão acerca da atuação de cada uma das Promotorias de Justiça especializadas (Consumidor e Habitação e Urbanismo) no tema relativo à mobilidade urbana envolvendo o serviço público de transporte coletivo.

Sabe-se que a mobilidade urbana refere-se às condições de deslocamento da população no espaço geográfico das cidades.

A Lei nº 12.587, de 3 de janeiro de 2012, que instituiu as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, define mobilidade urbana como condição em que se realizam os deslocamentos de pessoas e cargas no espaço urbano (art. 4º, II). Importante ainda ressaltar que o art. 3º, § 3º da lei citada prevê que:

“Art. 3º - O Sistema Nacional de Mobilidade Urbana é o conjunto organizado e coordenado dos modos de transporte, de serviços e de infraestruturas que garante os deslocamentos de pessoas e cargas no território do Município.

(...)

§ 3º São infraestruturas de mobilidade urbana:

I - vias e demais logradouros públicos, inclusive metroferrovias, hidrovias e ciclovias;

II - estacionamentos;

III - terminais, estações e demais conexões;

IV - pontos para embarque e desembarque de passageiros e cargas;

V - sinalização viária e de trânsito;

VI - equipamentos e instalações; e

VII - instrumentos de controle, fiscalização, arrecadação de taxas e tarifas e difusão de informações.”

O termo mobilidade urbana é geralmente empregado para referir-se ao trânsito de veículos e também de pedestres, seja através do transporte individual (carros, motos, etc.), seja através do uso de transportes coletivos (ônibus, metrôs, etc.).

No entanto, a mobilidade urbana abrange um conjunto organizado e coordenado dos transportes urbanos motorizados e não motorizados, dos serviços de passageiros e de cargas, dos serviços coletivos e individual, de natureza pública ou privada.

Desta forma, o serviço público de transporte coletivo é apenas uma faceta da mobilidade urbana.

De outro lado, a questão relativa à mobilidade urbana tangencia as áreas de atuação ministerial relacionadas à Habitação e Urbanismo, ao Consumidor e também ao Meio Ambiente.

Nos últimos anos, o debate sobre a mobilidade urbana no Brasil vem se acirrando cada vez mais, haja vista que a maior parte das grandes cidades do país vem encontrando dificuldades em desenvolver meios para a garantia de melhor qualidade de vida, diminuindo a quantidade de congestionamentos ao longo do dia e o excesso de pedestres em áreas centrais dos espaços urbanos.

Trata-se, também, de uma questão ambiental, pois o excesso de veículos nas ruas gera mais poluição, interferindo em problemas naturais e climáticos em larga escala e também nas próprias cidades, a exemplo do aumento do problema das ilhas de calor.

A principal causa dos problemas de mobilidade urbana no Brasil relaciona-se ao aumento do uso de transportes individuais em detrimento da utilização de transportes coletivos, embora esses últimos também encontrem dificuldades com a superlotação. Esse aumento do uso de veículos como carros e motos deve-se: a) à má qualidade do transporte público no Brasil; b) ao aumento da renda média do brasileiro nos últimos anos; c) à redução de impostos por parte do Governo Federal sobre produtos industrializados (o que inclui os carros); d) à concessão de mais crédito ao consumidor; e) à herança histórica da política rodoviarista do país.

Entre as principais soluções para o problema da mobilidade urbana, na visão de muitos especialistas, seria o estímulo aos transportes coletivos públicos, através da melhoria de suas qualidades e eficiências e do desenvolvimento de um trânsito focado na circulação desses veículos. Além disso, o incentivo à utilização de bicicletas, principalmente com a construção de ciclovias e ciclofaixas, também pode ser uma saída a ser melhor trabalhada.

Outra questão referente à mobilidade urbana que precisa ser resolvida é o tempo de deslocamento, que vem aumentando não só pelos excessivos congestionamentos e trânsito lento nas ruas das cidades, mas também pelo crescimento desordenado delas, com o avanço da especulação imobiliária e a expansão das áreas periféricas, o que contrasta com o excessivo número de lotes vagos existentes. Se as cidades fossem mais compactas, os deslocamentos com veículos seriam mais rápidos e menos frequentes.

Muitas outras soluções, além do incentivo aos transportes de massa e ao uso de bicicletas, são mencionadas por especialistas em Urbanismo e Geografia Urbana. Uma proposta seria a adoção dos chamados “rodízios”, o que já é empregado em várias cidades, tais como São Paulo. Outra ideia é a adoção dos pedágios urbanos, o que faria com que as pessoas utilizassem, em tese, menos os veículos para deslocamentos.

Outra proposta é a diversificação dos modais de transporte. Ao longo do século XX, o Brasil foi essencialmente rodoviarista, em detrimento do uso de trens, metrôs e outros. A ideia é investir mais nesses modos alternativos, o que pode atenuar os excessivos números de veículos transitando nas ruas das grandes cidades do país.

De toda forma, é preciso ampliar os debates, regulamentando ações públicas para o interesse da questão, tais como a difusão dos fóruns de mobilidade urbana e a melhoria do Estatuto das Cidades, com ênfase na melhoria da qualidade e da eficiência dos deslocamentos por parte das populações.

A mobilidade urbana se apresenta como um desafio não só nos centros urbanos do Brasil, mas também nas grandes metrópoles do mundo. O deslocamento de pessoas, em busca de bens e serviços de qualidade, oportunidades de qualificação e empregos, nas regiões metropolitanas e grandes capitais, localidades de concentração populacional, é tema que reclama atenção no ordenamento urbanístico da cidade.

O notório inchaço urbano obriga com urgência a harmonia e agilidade no deslocamento de bens e pessoas com eficiência, conforto e segurança, além de mitigar os impactos ambientais, visuais e de poluição sonora e atmosférica, ressaltando também modelos de minimização da exclusão social.

É neste bojo que o planejamento em transportes em longo prazo é imprescindível, fato este que, explicado pela adoção do modelo rodoviarista, as metrópoles brasileiras sofrem com os congestionamentos e elevado custo no preço das tarifas, ao ponto de ofertas de serviços precários, ineficientes e defasados que acarretam significativa diminuição da qualidade de vida.

Diante destas considerações, seria possível concluir, que embora seja atribuição do Promotor de Justiça de Habitação e Urbanismo cuidar das questões afetas à circulação nas vias urbanas, visto que esta interfere na função social da cidade, cabe ao Promotor de Justiça do Consumidor zelar pela qualidade dos serviços prestados ao consumidor final, inclusive os serviços públicos, como é o caso do transporte coletivo. Tal atuação, como abordado, tem também reflexos na mobilidade urbana, na medida em que a qualidade do serviço ofertado pode induzir comportamentos e mudança de hábitos com priorização do transporte coletivo.

Há, portanto, uma área específica dentro do complexo da mobilidade urbana que está dirigida, por opção institucional, à Promotoria de Justiça do Consumidor, haja vista que a ela foi confiada pelo art. 435 do Manual de Atuação Funcional a verificação dos atributos de qualidade (adequação, eficácia e segurança) dos serviços públicos (art. 6º, X e 22 do Código de Defesa do Consumidor).

De outro lado, a mobilidade urbana que está afeta à área da Habitação e Urbanismo está relacionada à estrutura viária adequada e devidamente dimensionada para a circulação de veículos e pessoas, forma do desenvolvimento do tráfego, tempo de deslocamento, adensamento populacional, causas de congestionamentos e trânsito lento nas ruas das cidades, crescimento desordenado da cidade, urbanização vertical etc.

Assim é que na hipótese concreta dos autos assiste razão ao suscitante, pois não se evidencia nos autos que o atraso dos ônibus ou as filas que acabam gerando repercussão direta e imediata com a mobilidade urbana.

A questão está estritamente ligada às condições da prestação do serviço, decorrente da falta de ônibus ou de falhas na sua operação.

O objeto da reclamação está relacionado diretamente à qualidade do serviço de transporte coletivo urbano e não à dificuldade gerada ao trânsito de veículos e pedestres na cidade.

Dessa forma, é possível concluir, com a devida vênia ao entendimento em sentido contrário, que embora seja atribuição do Promotor de Justiça de Habitação e Urbanismo cuidar das questões afetas à circulação nas vias urbanas, visto que esta interfere na função social da cidade, cabe ao Promotor de Justiça do Consumidor zelar pela qualidade dos serviços prestados ao destinatário destes, ou seja, ao consumidor, inclusive os de serviços públicos, como é o caso do transporte coletivo.

É por essa razão que a atribuição para presidir a presente investigação é do Promotor com atribuição na área do Consumidor.

3. Decisão

Face ao exposto, conheço do presente conflito negativo de atribuições e dirimo-o, com fundamento no art. 115, da Lei Orgânica Estadual do Ministério Público, declarando caber a suscitada, 1º Promotora de Justiça do Consumidor da Capital, a atribuição para oficiar nos autos.

Publique-se a ementa. Comuniquem-se os interessados. Cumpra-se, providenciando-se a remessa dos autos. Remeta-se cópia, em via digital, ao Centro de Apoio Operacional Cível e de Tutela Coletiva.

São Paulo, 31 de agosto de 2015.

Márcio Fernando Elias Rosa

Procurador-Geral de Justiça

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