Conflito de Atribuições – Cível
Protocolado nº
67.935/2014
Suscitante: 1º
Promotor de Justiça do Consumidor da Capital
Suscitado: Promotor
de Justiça de Santa Isabel (com atuação na área do Consumidor)
Ementa:
1) Conflito negativo de atribuições. 1º Promotor de Justiça do Consumidor da Capital (suscitante) e Promotor de Justiça de Santa Isabel (com atuação na área do Consumidor - suscitado). Procedimento instaurado para apurar eventual ocorrência de lesão aos funcionários e alunos da Escola Técnica Estadual de Santa Isabel, decorrente de constantes atrasos nas linhas de ônibus que servem as cidades de Santa Isabel, Jacareí, Igaratá e Mogi das Cruzes.
2) Dano aparentemente localizado. Inexistência, ao que tudo indica, de situação de dano regional ou nacional. Compreensão da regra de competência do foro do local do dano (art. 2º da LACP) e do foro da capital do Estado, nos casos de dano regional ou nacional (art. 93, II, do CDC). Interpretação teleológica.
3) Dano regional que deve ser compreendido como hipótese em que a situação efetivamente se estende a praticamente todo o território do Estado. Dano nacional que deve ser compreendido como aquele que efetivamente se estende por amplas áreas do território nacional. Dano local que pode compreender mais de uma comarca, ou algumas de determinada região do interior do Estado, fazendo prevalecer a competência de um dos foros do local do dano, por prevenção. Aplicação, por analogia, com relação à fixação de atribuições do MP.
4) Conflito conhecido e dirimido, com determinação de prosseguimento do Promotor de Justiça de Santa Isabel (suscitado).
Vistos.
1) Relatório.
Trata-se de conflito
negativo de atribuições, figurando como suscitante o DD. 1º Promotor de Justiça do Consumidor da
Capital, e como suscitado o DD. Promotor
de Justiça de Santa Isabel (com atuação na área do Consumidor).
O procedimento foi instaurado para apurar eventual ocorrência de lesão aos funcionários e alunos da Escola Técnica Estadual de Santa Isabel, decorrente de constantes atrasos nas linhas de ônibus que servem as cidades de Santa Isabel, Jacareí, Igaratá e Mogi das Cruzes.
O suscitado, DD. Promotor de Justiça de Santa Isabel (com atuação na área do Consumidor), determinou a remessa dos autos à Promotoria de Justiça do Consumidor da Comarca da Capital, anotando, cf. fl. 07, que:
“(...)
Tratando-se de caso que envolve mais de uma cidade, de mais de uma circunscrição do Estado verifica-se que o dano ao consumidor é regional.
(...)”
O suscitante, DD. 1º Promotor de Justiça do Consumidor da Capital, provocou a instauração do conflito, salientando, em suma, que só na hipótese de dano de amplitude estadual deve-se aplicar o disposto no art. 93, II, do Código de Defesa do Consumidor.
É o relato do essencial.
2) Fundamentação.
É possível afirmar que o conflito negativo de atribuições está configurado e deve ser conhecido.
Como anota a doutrina especializada, configura-se o conflito negativo de atribuições quando “dois ou mais órgãos de execução do Ministério Público entendem não possuir atribuição para a prática de determinado ato”, indicando-se reciprocamente, um e outro, como sendo aquele que deverá atuar (cf. Emerson Garcia, Ministério Público, 2. ed., Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2005, p. 196).
Como se sabe, no processo jurisdicional a identificação do órgão judicial competente é extraída dos próprios elementos da ação, pois é a partir deles que o legislador estabelece critérios para a repartição do serviço.
Nesse sentido: Antônio Carlos de Araújo Cintra, Ada Pellegrini Grinover e Cândido Rangel Dinamarco, Teoria geral do processo, 23. ed., São Paulo, Malheiros, 2007, p. 250/252; Athos Gusmão Carneiro, Jurisdição e competência, 11. ed., São Paulo, Saraiva, 2001, p. 56; Patrícia Miranda Pizzol, A competência no processo civil, São Paulo, RT, 2003, p. 140; Daniel Amorim Assumpção Neves, Competência no processo civil, São Paulo, Método, 2005, p. 55 e ss.
Esta ideia, aliás, estava implícita no critério tríplice de
determinação de competência (objetivo, funcional e territorial) intuído no
direito alemão por Adolf Wach, e sustentado, na doutrina italiana, por Giuseppe
Chiovenda (Princípios de derecho procesal
civil, t. I, trad. esp. de Jose Casais Y Santaló, Madrid, Instituto
Editorial Réus, 1922, p. 621 e ss; e
Ora, se para a identificação do órgão judicial competente para a apreciação de determinada demanda a lei processual estabelece, a priori, critérios que partem de dados inerentes à própria causa, não há razão para que o raciocínio a desenvolver para a identificação do órgão ministerial com atribuições para certo caso também não parta da hipótese concretamente considerada, ou seja, de seu objeto.
Pode-se, deste modo, afirmar que a definição do membro do parquet a quem incumbe a atribuição para conduzir determinada investigação na esfera cível, que poderá, ulteriormente, culminar com a propositura de ação civil pública, deve levar em consideração os dados do caso concreto investigado.
Na hipótese em análise, o elemento central para a decisão do conflito reside em saber qual é a provável dimensão do risco ou dano e, consequentemente, se deve ser aplicada a regra de competência prevista no art. 2º da Lei da Ação Civil Pública, ou então a norma prevista no art. 93, II, do Código de Defesa do Consumidor.
É necessário verificar, portanto, qual é a dimensão do dano suficiente para configurar a fattispecie prevista no art. 93, II do Código de Defesa do Consumidor, pelo qual a competência jurisdicional (e por analogia a atribuição ministerial) será do foro da Capital do Estado se o risco ou dano for “regional” ou “nacional”, ou do local do dano, aplicando-se, neste último caso, o disposto no art. 2º da Lei da Ação Civil Pública.
A interpretação das regras de competência, nessa matéria, não pode ser, com a devida vênia com relação a entendimento diverso, meramente gramatical, mas sim teleológica.
Os critérios utilizados pelo legislador, definindo a competência do foro do local do dano ou da Capital do Estado, conforme a situação tenha dimensão local, regional ou nacional, consideram a probabilidade de maior eficiência do processo coletivo na coleta de provas e, consequentemente, o contato direto do órgão jurisdicional com os fatos.
Isso nos leva a propender no sentido de que nem mesmo o fato de estarem abrangidos, em casos concretos, alguns Municípios de certa região do interior do Estado ou de Estados diferentes, seria suficiente à configuração da dimensão estadual ou nacional do dano ou risco aferido, de sorte a deslocar a competência para o foro da Capital.
Não fosse assim, chegar-se-ia a um resultado que certamente não foi o desejado pelo legislador, qual seja estabelecer como juízo competente aquele que está dissociado, até mesmo fisicamente, do contexto da situação de dano ou risco e da coleta da prova em eventual ação judicial.
Embora a lei não tenha estabelecido, de modo objetivo, quantos municípios ou comarcas devem ser alcançados a fim de que seja possível afirmar que o dano ou risco é regional ou nacional, é possível aduzir que só nos casos em que a situação investigada tenha razoável potencial para efetivamente se espraiar por todo o Estado ou por amplas regiões do território nacional, é que deve ser aplicada a regra de competência do art. 93, II, do Código do Consumidor.
Nesse contexto, havendo possibilidade de dano apenas para algumas comarcas de determinada região do interior do Estado, ou mesmo algumas comarcas de Estados diferentes, mostra-se mais compatível com o sistema normativo, a interpretação segundo a qual qualquer uma das comarcas alcançadas caracteriza-se como foro competente, definindo-se concretamente qual delas será chamada a atuar pela aplicação da regra da prevenção, decorrente do art. 2º, parágrafo único da Lei da Ação Civil Pública.
E tal raciocínio deve ser aplicado, por analogia, para identificar o órgão ministerial encarregado de oficiar em certa investigação.
Em outras palavras, todos os órgãos de execução do Ministério Público situados em comarcas alcançadas por dano ou risco que se projeta sobre algumas cidades têm, em tese, atribuições para investigar a hipótese, mas deverá efetivamente prosseguir na apuração o que estiver prevento, em razão do anterior contato com a investigação, através de representação, procedimento preparatório ou inquérito civil.
Esse entendimento vem sendo sustentado em sede doutrinária, por identidade de razões, por Ada Pellegrini Grinover (Código de Defesa do Consumidor comentado pelos autores do anteprojeto, 9. Ed., Rio de Janeiro, Forense Universitária, 2007, p. 898), anotando que:
“(...)
Cabe, aqui, uma observação: o dispositivo tem que ser entendido no sentido de que, sendo de âmbito regional o dano, competente será o foro da capital do Estado ou do Distrito Federal.
No entanto, não sendo o dano propriamente regional, mas estendendo-se por duas comarcas, tem-se entendido que a competência concorrente é de qualquer uma delas.
(...)”
No mesmo sentido, Antônio Herman V. Benjamin, Cláudia Lima Marques e Leonardo Roscoe Bessa (Manual do direito do Consumidor, São Paulo, RT, 2008, p. 398), anotam que:
“(...)
Se o dano (real ou potencial) atingir todo o Estado, a competência é da capital do respectivo Estado;
(...)”
Assim também Hugo Nigro Mazzilli (A defesa dos interesses difusos em juízo, 20. Ed., São Paulo, 2007, p. 271), anotando que:
“(...)
b) em caso de ação civil pública destinada à tutela de interesses transindividuais que compreendam todo o Estado, mas não ultrapassem seus limites territoriais, a competência deverá ser, conforme o caso, de uma das varas da Justiça estadual ou federal na Capital desse Estado;
c) em se tratando de tutela coletiva que objetive a proteção a lesados em mais de uma comarca do mesmo Estado, mas sem que o dano alcance todo o território estadual, o mais acertado é afirmar a competência segundo as regras de prevenção, reconhecendo-a em favor de uma das comarcas atingidas nesse Estado;
(...)”
Note-se, em suma, que a afirmação de que o dano é nacional
ou regional depende da sua efetiva
caracterização na maior parte das cidades de determinado Estado, ou
mesmo em amplas regiões do território
nacional.
Observe-se, com a devida vênia do entendimento manifestado pelo ilustre órgão de execução suscitado, que o fato de haver notícia de que há situação de risco ou de dano em algumas cidades de certa região do interior do Estado, por si só, não apresenta densidade suficiente para sinalizar que essa mesma conduta, ao menos em princípio, seja realizada em praticamente todo o Estado.
Em outros termos, não está demonstrado nos autos que, efetivamente, a situação de risco ou de dano investigado alcance a maior parte do território do Estado de São Paulo.
Por todas essas razões o feito deverá tramitar sob a responsabilidade do suscitado.
3) Decisão
Diante do exposto, conheço do presente conflito negativo de atribuições e dirimo-o, com fundamento no art. 115 da Lei Orgânica Estadual do Ministério Público, declarando caber ao suscitado, DD. Promotor de Justiça de Santa Isabel, a atribuição para oficiar no procedimento investigatório.
Publique-se a ementa. Comunique-se. Cumpra-se, providenciando-se a restituição dos autos.
Providencie-se a remessa de cópia, em via digital, ao Centro de Apoio Operacional Cível e de Tutela Coletiva.
São Paulo, 22 de maio de 2014.
Márcio Fernando Elias Rosa
Procurador-Geral de Justiça
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