Conflito de Atribuições Cível

Protocolado nº 99.069/16 (MP nº 43. 279. 361/2016)

Suscitante: 3ª Promotora de Justiça de Habitação e Urbanismo da Capital

Suscitado: 5ª Promotora de Justiça do Consumidor da Capital

Ementa:

1. Conflito negativo de atribuições. Suscitante: 3ª Promotora de Justiça de Habitação e Urbanismo. Suscitado: 5ª Promotora de Justiça do Consumidor da Capital. Representação civil instaurada para apurar eventual superfaturamento da tarifa de transportes públicos em relação às regiões 1, 2, 3 e 4 em relação aos custos operacionais.

2. Embora a representação aponte eventual ato de improbidade administrativa, consignou também eventual violação ao consumidor, em virtude da existência de tarifa superfaturada.

3. Os serviços públicos, quando prestados de forma divisível e específica, remunerados por tarifa, ficam vinculados ao regime protetivo do consumidor. Atribuição da Promotoria de Justiça do Consumidor da Capital.

4. Conflito conhecido e dirimido, reconhecendo a atribuição da suscitada: 5ª Promotora de Justiça do Consumidor da Capital.

Vistos,

1. Relatório

Tratam estes autos de conflito negativo de atribuições, figurando como suscitante a 3ª Promotora de Justiça de Habitação e Urbanismo da Capital e como suscitada a 5ª Promotora de Justiça do Consumidor da Capital.

Instaurou-se o presente procedimento a partir de representação de concessionárias do serviço de transporte público metropolitano da região 05, para apuração de eventual ato de improbidade administrativa decorrente do tratamento desigual na fixação de tarifa única.

O Subprocurador-Geral de Justiça Jurídico determinou a remessa do expediente à Promotoria do Patrimônio Público da Capital e cópias à Promotoria de Justiça do Consumidor (fls. 15).

Ao receber a representação, a 5ª Promotora de Justiça do Consumidor da Capital, por entender que a operação das linhas de ônibus está umbilicalmente ligada à função urbanística de circulação de pessoas pelas vias das cidades, determinou a remessa dos autos à Promotoria de Justiça da Habitação e Urbanismo da Capital (fls. 17/20).

Distribuído o procedimento à 3ª Promotora de Justiça da Habitação e Urbanismo, por esta foi suscitado o presente conflito, sustentando, em síntese, que os fatos estariam relacionados à qualidade na prestação do serviço de transporte público, decorrente do desequilíbrio econômico-financeiro sofrido pelas representantes em comparação a outras empresas do ramo, indagando-se sobre tarifa e a qualidade do serviço, assim de atribuição da Promotoria de Justiça do Consumidor (fls. 23/27).

É o relato do essencial.

2. Fundamentação

Está configurado, no caso, o conflito de atribuições.

Isso decorre do posicionamento de diversos órgãos de execução do Ministério Público, quando “(a) dois ou mais deles manifestam, simultaneamente, atos que importem a afirmação das próprias atribuições, em exclusões às de outro membro (conflito positivo); (b) ao menos um membro negue a própria atribuição funcional e a atribua a outro membro, que já a tenha recusado (conflito negativo)” (cf. Hugo Nigro Mazzilli, Regime Jurídico do Ministério Público, 6ª ed., São Paulo, Saraiva, 2007, p. 486/487). No mesmo sentido Emerson Garcia, Ministério Público, 2ª ed., Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2005, p. 196/197.

Embora a representação aponte eventual ato de improbidade administrativa, foi determinado o encaminhamento de cópia da mesma à Promotoria de Justiça do Consumidor, uma vez que mencionava também eventual violação ao consumidor, em virtude da existência de tarifa superfaturada nas regiões 1, 2, 3 e 4, o que poderia caracterizar dano ao consumidor.

Entendeu-se, em face do encaminhamento, que as questões trazidas pela representação deveriam ser tratadas de forma específica pelos órgãos especializados.

Não se nega a caracterização de relação de consumo nos serviços públicos de fornecimento de energia elétrica, telefonia, transporte público, entre outros. Nesse sentido, confira-se a orientação do STJ:

“PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. EXCEÇÃO DE COMPETÊNCIA. AÇÃO INDENIZATÓRIA. PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE REMUNERAÇÃO. RELAÇÃO DE CONSUMO NÃO-CONFIGURADA. DESPROVIMENTO DO RECURSO ESPECIAL.

1. Hipótese de discussão do foro competente para processar e julgar ação indenizatória proposta contra o Estado, em face de morte causada por prestação de serviços médicos em hospital público, sob a alegação de existência de relação de consumo.

2. O conceito de "serviço" previsto na legislação consumerista exige para a sua configuração, necessariamente, que a atividade seja prestada mediante remuneração (art. 3º, § 2º, do CDC).

3. Portanto, no caso dos autos, não se pode falar em prestação de serviço subordinada às regras previstas no Código de Defesa do Consumidor, pois inexistente qualquer forma de remuneração direta referente ao serviço de saúde prestado pelo hospital público, o qual pode ser classificado como uma atividade geral exercida pelo Estado à coletividade em cumprimento de garantia fundamental (art. 196 da CF).

4. Referido serviço, em face das próprias características, normalmente é prestado pelo Estado de maneira universal, o que impede a sua individualização, bem como a mensuração de remuneração específica, afastando a possibilidade da incidência das regras de competência contidas na legislação específica.

5. Recurso especial desprovido.”

(REsp 493.181/SP, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 15/12/2005, DJ 01/02/2006, p. 431).

Roberto Senise Lisboa, em monografia sobre o tema, ensina que “é imprescindível considerar-se serviço, como objeto da relação de consumo, toda a atividade remunerada lançada no mercado de consumo pelo órgão público. E, por consequência lógica, a remuneração deve ser paga diretamente pelo adquirente do serviço, que é o consumidor” (Responsabilidade Civil nas Relações de Consumo, Editora Revista dos Tribunais: São Paulo, 2001, p. 187).

Especificamente no caso do Poder Público, são dois os critérios para se reconhecer ou não a incidência do Código de Defesa do Consumidor: (a) a forma de pagamento da remuneração e (b) a natureza do serviço desempenhado.

No tocante à forma de pagamento, para que incida o Código de Defesa do Consumidor, o administrado deve efetuar diretamente o pagamento, estando excluídas todas as relações jurídicas em que ocorra o pagamento por intermédio de impostos ou taxa. Incidiria, contudo, a tutela consumerista quando houvesse por parte do administrado o pagamento de tarifa ou preço público. Com efeito, “o Estado responde como fornecedor quando presta serviço mediante a cobrança de preço público. Destarte, todo serviço público prestado mediante custeamento por meio de tributo não está sujeito ao CDC” (Vidal Serrano Nunes Júnior e Antonio Carlos Alves Pinto Serrano, Manual de Direitos Difusos. Editora Verbatim: São Paulo, 2009, p. 214).

Assim, os serviços públicos quando prestados de forma divisível e específica, remunerados por tarifa, ficam vinculados ao regime protetivo do consumidor.

Havendo, portanto, alegação de superfaturamento na fixação das tarifas do transporte público urbano das regiões 01, 02, 03 e 04 da região metropolitana, a atribuição para a verificação de eventuais providências é da Promotoria de Justiça do Consumidor da Capital.

Rememore-se que a respeito do tema há recentes precedentes da Procuradoria-Geral de Justiça em sede de conflito negativo de atribuições envolvendo as duas Promotorias de Justiça Especializadas. Na ocasião, restou decidido o seguinte:

“1) Conflito negativo de atribuições. Suscitante: 1º Promotor de Justiça de Habitação e Urbanismo da Capital. Suscitado: 6º Promotor de Justiça do Consumidor da Capital.

2) Procedimento Preparatório ao Inquérito Civil. Irregularidades na prestação de serviço de transporte coletivo.

3) Matéria afeta às atribuições da Promotoria de Justiça do Consumidor.

4) Conflito conhecido e dirimido, com determinação de prosseguimento do suscitado na investigação”.

Dessa forma, cristalino que os fatos objeto da representação se constituem em relação de consumo, por expressa determinação da Lei nº. 8.078, de 11 de setembro de 1990. Sendo assim, forçoso concluir que a atribuição é da Promotoria de Justiça com atribuição na área do consumidor.

O art. 435 do Manual de Atuação Funcional (Ato n. 675/2010-PGJ-CGMP, de 28 de dezembro de 2010), tratando dos cuidados a serem adotados pelos Promotores de Justiça do Consumidor, tem a seguinte dicção:

“(...)

Art. 435. Observar que os princípios do Código de Defesa do Consumidor estendem-se também aos serviços públicos, ainda que prestados por empresas concessionárias ou permissionárias.

(...)”

O mesmo Ato Normativo, ao cuidar dos deveres do Promotor de Justiça de Habitação e Urbanismo, prevê o que segue:

“(...)

Art. 472. Zelar pela circulação urbana e, respeitada a legislação respectiva, adotar as medidas administrativas ou judiciais cabíveis ao tomar conhecimento, por qualquer meio, de atividades públicas ou privadas que impeçam ou dificultem o direito de locomoção.

(...)”

Tais dispositivos não fixam atribuições dos cargos especializados de Promotor de Justiça do Consumidor e de Habitação e Urbanismo, pois estas são fixadas por lei (art. 295, VII e X da Lei Complementar n. 734/93), complementadas pelos respectivos atos de divisão de serviço. Servem, entretanto, como baliza para esclarecer questões relativas à atuação funcional, especialmente por enfatizarem cuidados a serem adotados pelos órgãos de execução nas respectivas áreas de atuação.

Não se nega que uma das metas incluídas no Plano de Atuação Geral para 2015 na área da Habitação e Urbanismo foi a de acompanhar a implementação das Políticas Públicas de Mobilidade Urbana, com ênfase no transporte público (Meta 03), bem como desenvolver atividades fiscalizatórias para garantir a mobilidade urbana.

No entanto, necessária uma reflexão acerca da atuação de cada uma das Promotorias de Justiça especializadas (Consumidor e Habitação e Urbanismo) no tema relativo à mobilidade urbana envolvendo o serviço público de transporte coletivo.

Sabe-se que a mobilidade urbana refere-se às condições de deslocamento da população no espaço geográfico das cidades.

A Lei nº 12.587, de 3 de janeiro de 2012, que instituiu as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, define mobilidade urbana como condição em que se realizam os deslocamentos de pessoas e cargas no espaço urbano (art. 4º, II). Importante, ainda, ressaltar que o art. 3º, § 3º da lei citada prevê que:

“

“(...)

Art. 3º - O Sistema Nacional de Mobilidade Urbana é o conjunto organizado e coordenado dos modos de transporte, de serviços e de infraestruturas que garante os deslocamentos de pessoas e cargas no território do Município.

(...)

§ 3º São infraestruturas de mobilidade urbana:

I - vias e demais logradouros públicos, inclusive metroferrovias, hidrovias e ciclovias;

II - estacionamentos;

III - terminais, estações e demais conexões;

IV - pontos para embarque e desembarque de passageiros e cargas;

V - sinalização viária e de trânsito;

VI - equipamentos e instalações; e

VII - instrumentos de controle, fiscalização, arrecadação de taxas e tarifas e difusão de informações.

(...)”

O termo mobilidade urbana é geralmente empregado para referir-se ao trânsito de veículos e de pedestres, seja através do transporte individual (carros, motos, etc.), seja através do uso de transportes coletivos (ônibus, metrôs, etc.).

No entanto, a mobilidade urbana abrange um conjunto organizado e coordenado dos transportes urbanos motorizados e não motorizados, dos serviços de passageiros e de cargas, dos serviços coletivos e individuais, de natureza pública ou privada.

Desta forma, o serviço público de transporte coletivo é apenas uma faceta da mobilidade urbana.

De outro lado, a questão relativa à mobilidade urbana tangencia as áreas de atuação ministerial relacionadas à Habitação Urbanismo, Consumidor e também ao Meio Ambiente.

Nos últimos anos, o debate sobre a mobilidade urbana no Brasil vem se acirrando cada vez mais, haja vista que a maior parte das grandes cidades do país vem encontrando dificuldades em desenvolver meios para a garantia de melhor qualidade de vida, diminuindo a quantidade de congestionamentos ao longo do dia e o excesso de pedestres em áreas centrais dos espaços urbanos.

Trata-se, também, de uma questão ambiental, pois o excesso de veículos nas ruas gera mais poluição, interferindo em problemas naturais e climáticos em larga escala e também nas próprias cidades, a exemplo do aumento das ilhas de calor.

A principal causa dos problemas de mobilidade urbana no Brasil relaciona-se ao aumento do uso de transportes individuais em detrimento da utilização de transportes coletivos, embora esses últimos também encontrem dificuldades com a superlotação. Esse aumento do uso de veículos como carros e motos deve-se: a) à má qualidade do transporte público no Brasil; b) ao aumento da renda média do brasileiro nos últimos anos; c) à redução de impostos por parte do Governo Federal sobre produtos industrializados (o que inclui os carros); d) à concessão de mais crédito ao consumidor; e) à herança histórica da política rodoviarista do país.

Entre as principais soluções para o problema da mobilidade urbana, na visão de muitos especialistas, seria o estímulo aos transportes coletivos públicos, através da melhoria de sua qualidade e eficiência e do desenvolvimento de um trânsito focado na circulação desses veículos. Além disso, o incentivo à utilização de bicicletas, principalmente com a construção de ciclovias e ciclofaixas, também pode ser uma saída a ser mais bem trabalhada.

Outra questão referente à mobilidade urbana que precisa ser resolvida é o tempo de deslocamento, que vem aumentando não só pelos excessivos congestionamentos e trânsito lento nas ruas das cidades, mas também pelo crescimento desordenado delas, com o avanço da especulação imobiliária e a expansão das áreas periféricas, o que contrasta com o excessivo número de lotes vagos existentes. Se as cidades fossem mais compactas, os deslocamentos com veículos seriam mais rápidos e menos frequentes.

Muitas outras soluções, além do incentivo aos transportes de massa e ao uso de bicicletas, são mencionadas por especialistas em Urbanismo e Geografia Urbana. Uma proposta seria a adoção dos chamados “rodízios”, o que já é empregado em várias cidades, tais como São Paulo. Outra ideia é a adoção dos pedágios urbanos, o que faria com que as pessoas utilizassem, em tese, menos os veículos para deslocamentos.

Outra proposta é a diversificação dos modais de transporte. Ao longo do século XX, o Brasil foi essencialmente rodoviarista, em detrimento do uso de trens, metrôs e outros. A ideia é investir mais nesses modos alternativos, o que pode atenuar os excessivos números de veículos transitando nas ruas das grandes cidades do país.

De toda forma, é preciso ampliar os debates, regulamentando ações públicas para o interesse da questão, tais como a difusão dos fóruns de mobilidade urbana e a melhoria do Estatuto das Cidades, com ênfase na melhoria da qualidade e da eficiência dos deslocamentos por parte das populações.

A mobilidade urbana se apresenta como um desafio não só nos centros urbanos do Brasil, mas também nas grandes metrópoles do mundo. O deslocamento de pessoas, em busca de bens e serviços de qualidade, oportunidades de qualificação e empregos, nas regiões metropolitanas e grandes capitais, localidades de concentração populacional, é tema que reclama atenção no ordenamento urbanístico da cidade.

O notório inchaço urbano obriga com urgência a harmonia e agilidade no deslocamento de bens e pessoas com eficiência, conforto e segurança, além de mitigar os impactos ambientais, visuais e de poluição sonora e atmosférica, ressaltando também modelos de minimização da exclusão social.

É neste bojo que o planejamento em transportes em longo prazo é imprescindível, fato este que, explicado pela adoção do modelo rodoviarista, as metrópoles brasileiras sofrem com os congestionamentos e elevado custo no preço das tarifas, ao ponto de ofertas de serviços precários, ineficientes e defasados que acarretam significativa diminuição da qualidade de vida.

Diante destas considerações, seria possível concluir, que embora seja atribuição do Promotor de Justiça de Habitação e Urbanismo cuidar das questões afetas à circulação nas vias urbanas, visto que esta interfere na função social da cidade, cabe ao Promotor de Justiça do Consumidor zelar pela qualidade dos serviços prestados ao consumidor final, inclusive os serviços públicos, como é o caso do transporte coletivo. Tal atuação, como abordado tem também reflexos na mobilidade urbana, na medida em que a qualidade do serviço ofertado pode induzir comportamentos e mudança de hábitos com priorização do transporte coletivo.

Há, portanto, uma área específica dentro do complexo da mobilidade urbana que está dirigida, por opção institucional, à Promotoria de Justiça do Consumidor, haja vista que a ela foi confiada pelo art. 435 do Manual de Atuação Funcional a verificação dos atributos de qualidade (adequação, eficácia e segurança) dos serviços públicos (art. 6º, X e 22 do Código de Defesa do Consumidor)

De outro lado, a mobilidade urbana que está afeta à área da Habitação e Urbanismo está relacionada à estrutura viária adequada e devidamente dimensionada para a circulação de veículos e pessoas, à forma do desenvolvimento do tráfego, ao tempo de deslocamento, ao adensamento populacional, às causas de congestionamentos e trânsito lento nas ruas das cidades, ao crescimento desordenado da cidade, à urbanização vertical etc.

Assim é que, na hipótese concreta dos autos, assiste razão à suscitante, pois não se evidencia nos autos que a questão relativa a eventual superfaturamento da tarifa acaba gerando repercussão direta e imediata com a mobilidade urbana.

O objeto da reclamação está relacionado diretamente à qualidade do serviço de transporte coletivo urbano e não a dificuldades geradas ao trânsito de veículos e pedestres na cidade.

Dessa forma, é possível concluir, com a devida vênia ao entendimento em sentido contrário, que, embora seja atribuição do Promotor de Justiça de Habitação e Urbanismo cuidar das questões afetas à circulação nas vias urbanas, visto que esta interfere na função social da cidade, cabe ao Promotor de Justiça do Consumidor zelar pela qualidade dos serviços prestados ao consumidor final, inclusive os serviços públicos, como é o caso do transporte coletivo.

É por essa razão que a atribuição para presidir a presente investigação é da Promotoria de Justiça do Consumidor da Capital.

3. Decisão

Face ao exposto, conheço do presente conflito negativo de atribuições e dirimo-o, com fundamento no art. 115, da Lei Orgânica Estadual do Ministério Público, declarando caber a suscitada, 5ª Promotora de Justiça do Consumidor da Capital, a atribuição para oficiar nos autos.

Publique-se a ementa. Comuniquem-se os interessados. Cumpra-se, providenciando-se a remessa dos autos. Remeta-se cópia, em via digital, ao Centro de Apoio Operacional Cível e de Tutela Coletiva.

São Paulo, 21 de julho de 2016.

Gianpaolo Poggio Smanio

Procurador-Geral de Justiça

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