Parecer em Ação Direta de Inconstitucionalidade

Autos nº. 0001861-41.2011.8.26.0000

Requerente: Prefeito do Município de Jundiaí

Objeto: Lei Complementar nº 478, de 08 de junho de 2009, do Município de Jundiaí

Ementa: 1) Ação direta de inconstitucionalidade, movida pelo Prefeito Municipal de Jundiaí, da Lei Complementar nº 478, de 08 de junho de 2009, que “Exige, nas edificações destinadas a estabelecimento bancário, instalação de sistema de monitoramento de imagem”. 2) Impossibilidade de exame da norma à luz de parâmetros contidos na Constituição da República. Precedentes do STF. 3) Inexistência de violação de iniciativa reservada do Chefe do Executivo, ou mesmo do princípio da separação de poderes. Interpretação estrita da regra de reserva de iniciativa legislativa do Poder Executivo. Precedentes do STF. 4) Norma que não gera, direta e imediatamente, nenhum encargo para a administração pública, como nos casos de criação de cargos, aumento de despesas, alteração de regime jurídico de servidores, ou mesmo modificação de rotina de serviços. 5) Lei que se reputa constitucional. Parecer pela improcedência da ação direta.

Colendo Órgão Especial

Excelentíssimo Senhor Desembargador Relator

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito do Município de Jundiaí, tendo como alvo a Lei Complementar nº 478, de 08 de junho de 2009, daquele Município, que “Exige, nas edificações destinadas a estabelecimento bancário, instalação de sistema de monitoramento de imagem”.

A alegação de inconstitucionalidade tem os seguintes fundamentos: (a) na necessidade de criação, estrutura e atribuições das Secretarias e dos órgãos da Administração Municipal; (b) criação de despesa, sem indicação da respectiva fonte de custeio; (c) na iniciativa parlamentar, considerando que a lei gera necessidade de reorganização ou reestruturação administrativa.

Aponta, assim, para a contrariedade ao disposto nos arts. 5º, 25 e 144 da Constituição Paulista.

O pedido de suspensão liminar da vigência do ato normativo foi deferido (fls. 31).

O Presidente da Câmara Municipal prestou informações sobre o processo legislativo e defendeu a constitucionalidade do ato normativo impugnado (fls. 45/49).

O Procurador-Geral do Estado declinou da defesa da lei impugnada, assinalando que a matéria tem repercussão exclusivamente local (fls. 41/43).

É a síntese do necessário.

A lei em análise determina que nos prédios destinados a abrigar instituições financeiras seja instalado sistema de monitoramento de imagem (art. 1º).

De ver-se, inicialmente, que a lei não tratou de nenhuma matéria cuja iniciativa legislativa seja reservada ao Chefe do Poder Executivo, e tampouco houve violação ao princípio da separação de poderes por invasão da esfera da gestão administrativa.

A matéria sujeita à iniciativa reservada do chefe do Poder Executivo, por ser direito estrito, deve ser interpretada restritivamente. Nesse sentido é o entendimento pacífico do Colendo STF, ao interpretar o art. 61 § 1º da CR/88, como se infere dos precedentes a seguir:

As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em numerus clausus, no art. 61 da Constituição do Brasil – matérias relativas ao funcionamento da administração pública, notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo. Precedentes. (ADI 3.394, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 2-4-2007, Plenário, DJE de 15-8-2008).

(...) iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que, por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo, deve necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca. (...) (ADI 724-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 7-5-1992, Plenário, DJ de 27-4-2001).

No mesmo sentido os seguintes julgados: ADI 3.205, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 19-10-2006, Plenário, DJ de 17-11-2006; RE 328.896, Rel. Min. Celso de Mello, decisão monocrática, julgamento em 9-10-2009, DJE de 5-11-2009; ADI 2.392-MC, Rel. Min. Moreira Alves, julgamento em 28-3-2001, Plenário, DJ de 1º-8-2003; ADI 2.474, Rel. Min. Ellen Gracie, julgamento em 19-3-2003, Plenário, DJ de 25-4-2003; ADI 2.638, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 15-2-2006, Plenário, DJ de 9-6-2006.

As matérias em que há iniciativa legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, em conformidade com a Constituição do Estado de São Paulo, são indicadas taxativamente: (a) criação e extinção de cargos e funções na administração direta ou indireta autárquica, bem como a fixação da respectiva remuneração; (b) criação de órgãos públicos; (c) organização da Procuradoria-Geral do Estado e da Defensoria Pública; (d) servidores públicos e seu regime jurídico; (e) regime jurídico dos servidores militares; (f) criação, alteração e supressão de cartórios.

Isso decorre do art. 24, § 2º, ns. 1, 2, 3, 4, 5, 6 da Constituição do Estado, aplicável aos Municípios por força do art. 144 da própria Carta Estadual (configurando reprodução das diretrizes contidas no art. 61, § 1º da CR/88).

E uma simples leitura da lei impugnada permite ver claramente que ela não trata de nenhum desses assuntos.

Não há, no caso, qualquer vestígio nem mesmo tênue de desrespeito ao princípio da separação de poderes, estabelecido no art. 5º da Constituição do Estado (que reproduz o art. 2º da CR/88).

Seria possível afirmar a ocorrência de quebra da separação de poderes, caso a lei interferisse diretamente na gestão administrativa.

Mas não é isso o que ocorre na hipótese em exame.

Há interferência direta do legislador na atividade do administrador, como tem reiteradamente reconhecido esse Colendo Órgão Especial do Tribunal de Justiça, em casos de leis de iniciativa parlamentar que, por exemplo: (a) criam programas de governo a serem seguidos pelo Poder Executivo; (b) impõem ou vedam a prática de atos administrativos (contratos, permissões, concessões, autorizações, etc.); (c) concedem nomes a prédios públicos, praças ou vias públicas; (d) impõem a inserção de informações em comunicados enviados aos munícipes relativos ao lançamento de impostos; (e) criam sistemas de controle orçamentário, com imposição de envio periódico de informações do Executivo ao Legislativo, sem que haja correspondência com o modelo previsto na Constituição da República e aplicável por força do princípio constitucional da simetria; entre outros.

Em síntese: é possível identificar a ocorrência da quebra do princípio da separação de poderes quando da lei resulta interferência direta por parte do legislador na atividade do administrador.

Não é isso o que se constata no caso em exame.

A lei questionada impôs obrigações às instituições financeiras sediadas na Comuna e não ao Município.

Se, para cumpri-la, será ou não necessária a criação de novos cargos de fiscalização, ou mesmo se será ou não necessária atividade suplementar de servidores, e se isso provocará ou não maiores gastos por parte do Poder Público, é algo que dependerá essencialmente da opção político-administrativa, calcada na esfera da conveniência e oportunidade administrativa, a cargo do chefe do Poder Executivo Municipal. E essa avaliação e decisão ocorrerão no âmbito administrativo, não decorrendo diretamente da lei impugnada.

Nada assegura que, para a realização da fiscalização quanto ao cumprimento da lei impugnada, será mesmo imprescindível a criação de cargos, órgãos públicos, ou mesmo a realização de despesas complementares cuja fonte de receita não foi prevista.

Daí que o ato normativo não cria diretamente cargos, órgãos, ou encargos para a administração pública, nem regula diretamente a prestação de serviços pelo Poder Público, e tampouco gera diretamente qualquer despesa para a administração pública.

Entendimento diverso implicaria contrariedade à correta compreensão a respeito do princípio da separação de poderes, previsto no art. 2º da CR/88, bem como às hipóteses de iniciativa legislativa reservada ao Chefe do Executivo, previstas no art. 61, § 1º da CR/88.

De outro lado, também não será o caso de declarar-se a inconstitucionalidade da lei por suposta violação ao art. 25 da Constituição do Estado, que veda a criação ou aumento de despesa sem indicação, no projeto de lei, da respectiva fonte de receitas.

A razão é simples.

A exigência prevista na lei em exame de instalação de sistema de monitoramento de imagem dirige-se às instituições financeiras, e não ao Poder Público local. São aquelas, e não este, que terão despesas – mínimas, é viável afirmar de passagem – com o cumprimento de tal providência imposta pela lei.

Declarar-se a inconstitucionalidade da lei com amparo no art. 25 da Constituição do Estado, significaria contrariar a própria função essencial do Poder Legislativo, consistente na edição de leis.

Com isso, estar-se-ia negando vigência ao art. 48, caput da CR/88, que fixa as atribuições do Congresso (aplicável por analogia às Câmaras) bem como ao art. 30, I da CR/88, que confere ao Município competência para legislar sobre assuntos de interesse local.

E, com a devida vênia, há ainda outras considerações a fazer.

Não nos parece tenha sido correto o posicionamento adotado na r. Decisão que concedeu a liminar, e nem será caso de acolhimento da alegação de inconstitucionalidade por suposta violação de qualquer dispositivo da Constituição da República, entre os que foram apontados na inicial da ação direta.

É necessário observar, inicialmente, a impossibilidade, na ação direta de inconstitucionalidade estadual, de adoção de dispositivos da Constituição da República como parâmetros para o controle abstrato.

Foi por essa razão que na ADI 347/SP, rel. Min. Joaquim Barbosa, j. 20/09/2006 (DJ 20/10/2006) foi declarada a inconstitucionalidade do art. 74, XI da Constituição do Estado de São Paulo, que permitia a adoção de parâmetro constitucional federal no controle de constitucionalidade estadual. Eis a ementa do julgado:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO. ART. 74, XI. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE, PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA, DE LEI OU ATO NORMATIVO MUNICIPAL EM FACE DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PROCEDÊNCIA. É pacífica a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, antes e depois de 1988, no sentido de que não cabe a tribunais de justiça estaduais exercer o controle de constitucionalidade de leis e demais atos normativos municipais em face da Constituição federal. Precedentes. Inconstitucionalidade do art. 74, XI, da Constituição do Estado de São Paulo. Pedido julgado procedente.

Esse E. Tribunal de Justiça rende-se a essa orientação e, analisando questão relativa ao tempo de espera na fila dos bancos, declarou extinta ação que intentava o cotejo de lei local com parâmetro da Constituição Federal, nos termos seguintes:

Ementa: ADIN. Lei n° 3.951/01 do Município de Mogi Guaçu, nascida da iniciativa de vereadora, aprovado pela Câmara, vetado pelo Prefeito, rejeição do veto e promulgação pelo presidente da edilidade, que institui a obrigatoriedade das agências bancárias, no âmbito do Município, de colocar à disposição dos usuários pessoal suficiente no Setor de Caixas, para que o atendimento seja efetivado em tempo razoável. Alegação de inconstitucionalidade dessa lei por violação dos artigos 275 e 276 da Constituição Estadual. Matéria cuja regulação está inserta na competência da União e dos Estados. Os artigos 275 e 276 da Constituição Estadual tratam da defesa do consumidor e do sistema estadual de defesa do consumidor, invocados pelo representante, impertinentes. Na forma do art. 24, VIII, da Constituição Federal, compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre "responsabilidade por dano (...) ao consumidor, (...)", afastada a competência dos Municípios. Lei inconstitucional em face da Constituição Federal. Inconstitucionalidade que não pode ser declarada em ADIN. Processo extinto sem o exame de mérito (ADIN nº 091.774.0/2-00, Rel. PAULO SHINTATE, j. 3 Set. 2003).

Oportuno ainda transcrever a seguinte ementa:

AI 347717 AgR / RS - RIO GRANDE DO SUL
AG.REG.NO AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a):  Min. CELSO DE MELLO
Julgamento:  31/05/2005           Órgão Julgador:  Segunda Turma

Publicação

DJ 05-08-2005 PP-00092 EMENT VOL-02199-06 PP-01098

Parte(s)

AGTE.(S) : BANCO BAMERINDUS DO BRASIL S/A - EM

LIQUIDAÇÃO EXTRAJUDICAL

ADV.(A/S) : LUIZ CARLOS BETTIOL

AGDO.(A/S) : MUNICÍPIO DE CANOAS

ADV.(A/S) : FRANCISCO DE PAULA FIGUEIREDO E OUTROS

Ementa

E M E N T A: ESTABELECIMENTOS BANCÁRIOS - COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA, MEDIANTE LEI, OBRIGAR AS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS A INSTALAR, EM SUAS AGÊNCIAS, DISPOSITIVOS DE SEGURANÇA - INOCORRÊNCIA DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA FEDERAL - ALEGAÇÃO TARDIA DE VIOLAÇÃO AO ART. 144, § 8º, DA CONSTITUIÇÃO - MATÉRIA QUE, POR SER ESTRANHA À PRESENTE CAUSA, NÃO FOI EXAMINADA NA DECISÃO OBJETO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO - INAPLICABILIDADE DO PRINCÍPIO "JURA NOVIT CURIA" - RECURSO IMPROVIDO. - O Município pode editar legislação própria, com fundamento na autonomia constitucional que lhe é inerente (CF, art. 30, I), com o objetivo de determinar, às instituições financeiras, que instalem, em suas agências, em favor dos usuários dos serviços bancários (clientes ou não), equipamentos destinados a proporcionar-lhes segurança (tais como portas eletrônicas e câmaras filmadoras) ou a propiciar-lhes conforto, mediante oferecimento de instalações sanitárias, ou fornecimento de cadeiras de espera, ou, ainda, colocação de bebedouros. Precedentes.

Decisão

A Turma, por votação unânime, negou provimento ao recurso de agravo, nos termos do voto do Relator. Ausente, justificadamente, neste julgamento, a Senhora Ministra Ellen Gracie. 2ª Turma, 31.05.2005.

Há outros julgados, nesse mesmo sentido. Confira-se:

RE 312050 AgR / MS - MATO GROSSO DO SUL
AG.REG.NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO
Relator(a):  Min. CELSO DE MELLO
Julgamento:  05/04/2005           Órgão Julgador:  Segunda Turma

Publicação

DJ 06-05-2005 PP-00032 EMENT VOL-02190-03 PP-00503

RTJ VOL-00194-02 PP-00693

Parte(s)

AGTE.(S) : FEBRABAN - FEDERAÇÃO BRASILEIRA DAS

ASSOCIAÇÕES DE BANCOS

ADV.(A/S) : LUIZ ANTONIO BETTIOL

AGDO.(A/S) : PREFEITO MUNICIPAL DE CAMPO GRANDE

ADV.(A/S) : MARCO AURÉLIO RONCHETTI DE OLIVEIRA

Ementa

E M E N T A: ESTABELECIMENTOS BANCÁRIOS - COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA, MEDIANTE LEI, OBRIGAR AS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS A INSTALAR, EM SUAS AGÊNCIAS, DISPOSITIVOS DE SEGURANÇA - INOCORRÊNCIA DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA FEDERAL - RECURSO IMPROVIDO. - O Município dispõe de competência, para, com apoio no poder autônomo que lhe confere a Constituição da República, exigir, mediante lei formal, a instalação, em estabelecimentos bancários, dos pertinentes equipamentos de segurança, tais como portas eletrônicas ou câmaras filmadoras, sem que o exercício dessa atribuição institucional, fundada em título constitucional específico (CF, art. 30, I), importe em conflito com as prerrogativas fiscalizadoras do Banco Central do Brasil. Precedentes.

Decisão

A Turma, por votação unânime, negou provimento ao recurso de agravo, nos termos do voto do Relator. Ausente, justificadamente, neste julgamento, a Senhora Ministra Ellen Gracie. 2ª Turma, 05.04.2005.

Acrescente-se que, em outros casos, o Colendo STF reconheceu diretamente a competência dos Municípios para legislar quando está em jogo o exercício do poder de polícia relativo ao uso das edificações urbanas, bem como ao estabelecimento de diretrizes de atendimento aos clientes de instituições financeiras, inclusive no aspecto relacionado à segurança.

Confira-se:

RECURSO. Extraordinário. Inadmissibilidade. Competência legislativa. Município. Edificações. Bancos. Equipamentos de segurança. Portas eletrônicas. Agravo desprovido. Inteligência do art. 30, I, e 192, I, da CF. Precedentes. Os Municípios são competentes para legislar sobre questões que respeite a edificações ou construções realizadas no seu território, assim como sobre assuntos relacionados à exigência de equipamentos de segurança, em imóveis destinados a atendimento ao público (STF, AI-AgR 491.420-SP, 1ª Turma, Rel. Min. Cezar Peluso, 21-02-2006, v.u., DJ 24-03-2006, p. 26, RTJ 203/409).

ESTABELECIMENTOS BANCÁRIOS - COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA, MEDIANTE LEI, OBRIGAR AS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS A INSTALAR, EM SUAS AGÊNCIAS, DISPOSITIVOS DE SEGURANÇA - INOCORRÊNCIA DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA FEDERAL - ALEGAÇÃO TARDIA DE VIOLAÇÃO AO ART. 144, § 8º, DA CONSTITUIÇÃO - MATÉRIA QUE, POR SER ESTRANHA À PRESENTE CAUSA, NÃO FOI EXAMINADA NA DECISÃO OBJETO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO - INAPLICABILIDADE DO PRINCÍPIO ‘JURA NOVIT CURIA’ - RECURSO IMPROVIDO. - O Município pode editar legislação própria, com fundamento na autonomia constitucional que lhe é inerente (CF, art. 30, I), com o objetivo de determinar, às instituições financeiras, que instalem, em suas agências, em favor dos usuários dos serviços bancários (clientes ou não), equipamentos destinados a proporcionar-lhes segurança (tais como portas eletrônicas e câmaras filmadoras) ou a propiciar-lhes conforto, mediante oferecimento de instalações sanitárias, ou fornecimento de cadeiras de espera, ou, ainda, colocação de bebedouros (STF, AI-AgR 341.717-RS, 2ª Turma, Rel. Min. Celso de Mello, 31-05-2005, v.u., DJ 05-08-2005, p. 92).

A lei, ao criar situação de maior segurança para clientes em visita aos bancos, a rigor diz respeito apenas à qualidade do atendimento ao consumidor dos serviços bancários, e ao poder de polícia do Município, exercido dentro do escopo de aprimorar as condições de prestação de serviços aos munícipes.

Acrescente-se que a experiência comum de qualquer cidadão permite concluir, sem maior dificuldade, que a imposição de colocação, pelas instituições financeiras, de câmeras de vigilância, não gerará, seguramente gastos excessivos ou mesmo transtornos extraordinários que inviabilizem a atividade desenvolvida em tais instituições.

É público e notório que as instituições financeiras desenvolvem atividade que lhes assegura sólida situação no que diz respeito aos lucros decorrentes dos serviços por elas prestados. Não nos parece inadequada, excessiva, ou arbitrária, de sorte a caracterizar ofensa à razoabilidade ou à proporcionalidade, a exigência legislativa que impõe providência mínima e, com a devida vênia, até mesmo simples (instalação e manutenção de câmeras de vigilância), que visa, singelamente, melhorar a condição de segurança no atendimento dos clientes dos serviços bancários.

Diante do exposto, opino pela improcedência da presente ação direta de inconstitucionalidade.

São Paulo, 14 de abril de 2011.

Sérgio Turra Sobrane

Subprocurador-Geral de Justiça

Jurídico

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