Parecer
Autos nº. 0005314-10.2012.8.26.0000
Requerente: Prefeito do Município de Lorena
Objeto: arts. 3º, 4º, 5º e incisos I, II, I, II, III, IV e V, letras “a” a “f” da Lei Complementar n. 03, de 13 de outubro de 2011, do Município de Lorena
Ementa: Ação direta de inconstitucionalidade, promovida pelo Prefeito, em face dos arts. 3º, 4º, 5º e incisos I, II, I, II, III, IV e V, letras “a a “f”, da Lei Complementar n. 03, de 13 de outubro de 2011, do Município de Lorena, que “autoriza a extinção das especialidades constantes do Grupo Agente Operacional V reenquadrando-as no Grupo Agente Operacional VI, alterando o Anexo III, da Lei 57, de 03 de abril de 2008 e dá outras providências”. Dispositivos de autoria parlamentar que: a) redenominaram cargo; b) definiram atribuições do cargo de Analista do Executivo VIII; e c) alteraram remuneração do cargo de Analista do Executivo VIII. Matéria cuja iniciativa é privativa do Prefeito. Violação dos arts. 5º, 24, § 2º, 1, 47, II e XI e 144 da Constituição do Estado. Parecer pela procedência da ação direta de inconstitucionalidade.
Colendo Órgão Especial
Excelentíssimo Senhor Desembargador Presidente
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade movida pelo Prefeito do Município de Lorena, tendo por objeto os arts. 3º, 4º, 5º e incisos, I, II, I, II, III, IV e V, letras “a” a “f”, da Lei Complementar n.º 03, de 13 de outubro de 2011, do Município de Lorena, que “autoriza a extinção das especialidades constantes do Grupo Agente Operacional V reenquadrando-as no Grupo Agente Operacional VI, alterando o Anexo III, da Lei 57 de 03 de abril de 2008 e dá outras providências”.
O promovente esclarece que os referidos atos normativos em análise são oriundos de emendas aditivas de autoria parlamentar.
Sustenta ter havido afronta ao princípio da separação dos poderes, sendo inegável caber privativamente ao Chefe do Poder Executivo, a iniciativa para disciplinar a denominação dos cargos e a remuneração de seus servidores.
Afirma que os mencionados dispositivos foram elaborados com o objetivo de beneficiar apenas o cargo de Técnico Executivo V Fiscal I, Nível XIII-A, o qual passou a ser denominado Analista do Executivo VII, nível XXVI-A, com alteração de remuneração de R$ 1.103,11 (um mil cento e três reais e onze centavos), para R$ 3.369, 56 (três mil trezentos e sessenta e nove reais e cinquenta e seis centavos), contrariando o princípio da moralidade administrativa.
Aponta como violados os arts. 5º, 24, § 2º, 1, 25 e 144 da Constituição Estadual.
Os artigos 3º, 4º, 5º e incisos I, II, I, II, III, IV, V, letras “a” a “f”, da Lei Complementar n. 03, de 13 de outubro de 2011, do Município de Lorena, tiveram a vigência e eficácia suspensas ex nunc, atendendo-se ao pedido liminar (fls. 94/95).
A Procuradoria-Geral do Estado declinou da defesa do ato impugnado, observando que a matéria é de interesse exclusivamente local (fls. 105/107).
O Presidente da Câmara Municipal deixou de prestar informações (fls. 109/111).
Este é o breve resumo do que consta dos autos.
Os dispositivos impugnados da Lei Complementar n. 03, de 13
de outubro de 2011, do Município de Lorena, apresentam a seguinte redação:
“(...)
Art. 3º - A especialidade de Fiscal de Tributos, atinentes ao Edital 02/2006 é redenominado à Analista do Executivo VIII, nível XXVI-A, dos Cargos Permanentes, alterando-se o anexo III.
Art. 4º - Para ocupar o cargo de Analista do executivo VIII, é necessário cargo superior;
Art. 5º - São atribuições dos ocupantes do cargo de Analista do Executivo VIII:
I- no exercício da competência da Secretaria de Finanças e em caráter privativo:
a) constituir, mediante lançamento, o crédito tributário e de contribuições;
b) elaborar e proferir decisões ou delas participar em processo administrativo-fiscal, bem como em processo de consulta, restituição ou compensação de tributos e contribuições e de reconhecimento de benefícios fiscais;
c) executar procedimentos de fiscalização, praticando os atos definidos na legislação específica, inclusive os relacionados com o controle interno;
d) examinar a contabilidade de sociedades empresariais, empresários, órgãos, entidades, fundos e demais contribuintes;
e) proceder á orientação do sujeito passivo no tocante à interpretação da legislação tributária; e
f) supervisionar as demais atividades de orientação ao contribuinte; e
II- em caráter geral, exercer as demais atividades inerentes à competência da Secretaria de Finanças.
São ainda atribuições dos ocupantes dos cargos efetivos de Analista do Executivo VIII:
I-executar atividades pertinentes às áreas de programação e de execução orçamentária e financeira, contabilidade, licitação e contratos, material, patrimônio, recursos humanos e serviços gerais;
II- executar atividades na área de informática, inclusive as relativas à prospecção, avaliação, internalização e disseminação de novas tecnologias e metodologias;
III- executar procedimentos que garantam a integridade, a segurança e o acesso aos dados e às informações da Secretaria de Finanças;
IV- atuar nas auditorias internas das atividades dos sistemas operacionais da Secretaria de Finanças; e
V- integrar comissão de processo administrativo disciplinar.
(....)”
Vê-se que os dispositivos em questão, além de redenominarem o cargo de
Fiscal de Tributos para Analista do Executivo VIII, elevaram sua remuneração e,
ainda, definiram suas atribuições.
Disciplinou, portanto, regime jurídico do funcionalismo público e, sendo derivada de projeto de Vereador, não se harmoniza com os artigos 5.º; 24, § 2º, 1; 25, caput; 47, II e XI, e 144, da Constituição do Estado de São Paulo, a seguir transcritos:
“Art. 5º - São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
(...)
Art. 24 - A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Procurador-Geral de Justiça e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição (...)
§ 2º - Compete, exclusivamente, ao Governador do Estado a iniciativa das leis que disponham sobre:
(...)
1 – criação e extinção de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva remuneração;
(...)
Art. 25 – Nenhum projeto de lei que implique a criação ou o aumento de despesa pública será sancionado sem que dele conste a indicação dos recursos disponíveis, próprios para tender novos encargos.
(...)
Art. 47 - Compete privativamente ao Governador, além de outras atribuições previstas nesta Constituição:
(...)
II - exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado, a direção superior da administração estadual;
(...)
XI - iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituição;
(...)
Art. 144 - Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto organizarão por Lei Orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.”
Com efeito, a disciplina normativa pertinente ao regime jurídico dos servidores públicos, incluindo a denominação de cargo, atribuição de função e remuneração, é matéria que, em razão de sua essência, insere-se na esfera de exclusiva iniciativa do Chefe do Poder Executivo.
Esse entendimento tem o respaldo de maciça jurisprudência:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 6.065, DE 30 DE DEZEMBRO DE 1999, DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO, QUE DÁ NOVA REDAÇÃO À LEI 4.861, DE 31 DE DEZEMBRO DE 1993. ART. 4º E TABELA X QUE ALTERAM OS VALORES DOS VENCIMENTOS DE CARGOS DO QUADRO PERMANENTE DO PESSOAL DA POLÍCIA CIVIL. INADMISSIBILIDADE. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL RECONHECIDA. OFENSA AO ART. 61, § 1º, II, A e C, da CF. OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA SIMETRIA. ADI JULGADA PROCEDENTE. I - É da iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo lei de criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração, bem como que disponha sobre regime jurídico e provimento de cargos dos servidores públicos. II - Afronta, na espécie, ao disposto no art. 61, § 1º, II, a e c, da Constituição de 1988, o qual se aplica aos Estados-membros, em razão do princípio simetria. III - Ação julgada procedente” (STF, ADI 2.192-ES, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 04-06-2008, v.u.).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR N. 792, DO ESTADO DE SÃO PAULO. ATO NORMATIVO QUE ALTERA PRECEITO DO ESTATUTO DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS ESTADUAIS. OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS NO PROCESSO LEGISLATIVO ESTADUAL. PROJETO DE LEI VETADO PELO GOVERNADOR. DERRUBADA DE VETO. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AFRONTA AO DISPOSTO NO ARTIGO 61, § 1º, II, C, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 1. A Constituição do Brasil, ao conferir aos Estados-membros a capacidade de auto-organização e de autogoverno [artigo 25, caput], impõe a observância obrigatória de vários princípios, entre os quais o pertinente ao processo legislativo, de modo que o legislador estadual não pode validamente dispor sobre as matérias reservadas à iniciativa privativa do Chefe do Executivo. Precedentes. 2. O ato impugnado versa sobre matéria concernente a servidores públicos estaduais, modifica o Estatuto dos Servidores e fixa prazo máximo para a concessão de adicional por tempo de serviço. 3. A proposição legislativa converteu-se em lei não obstante o veto aposto pelo Governador. O acréscimo legislativo consubstancia alteração no regime jurídico dos servidores estaduais. 4. Vício formal insanável, eis que configurada manifesta usurpação da competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo [artigo 61, § 1º, inciso II, alínea ‘c’, da Constituição do Brasil]. Precedentes. 5. Ação direta julgada procedente para declarar inconstitucional a Lei Complementar n. 792, do Estado de São Paulo” (STF, ADI 3.167-SP, Tribunal Pleno, Rel. Min. Eros Grau, 18-06-2007, v.u., DJ 06-09-2007, p. 36).
Dessa orientação não destoa a doutrina:
“As referidas matérias cuja discussão legislativa depende da iniciativa privativa do Presidente da República (CF, art. 61, § 1º) são de observância obrigatória pelos Estados-membros que, ao disciplinar o processo legislativo no âmbito das respectivas Constituições estaduais, não poderão afastar-se da disciplina constitucional federal.
Assim, por exemplo, a iniciativa reservada das leis que versem o regime jurídico dos servidores públicos revela-se, enquanto prerrogativa conferida pela Carta Política ao Chefe do Poder Executivo, projeção específica do princípio da separação dos poderes, incidindo em inconstitucionalidade formal a norma inscrita em Constituição do Estado que, subtraindo a disciplina da matéria ao domínio normativo da lei, dispõe sobre provimento de cargos que integram a estrutura jurídico-administrativa do Poder Executivo local” (Alexandre de Moraes. Direito Constitucional. 23ª. ed. São Paulo: Atlas, 2008, p. 646).
Esse panorama conduz à ofensa ao princípio basilar da separação de poderes, pois, no dizer desse Sodalício:
“Ao Executivo haverá de caber sempre o exercício de atos que impliquem no gerir as atividades municipais. Terá, também, evidentemente, a
iniciativa das leis que lhe propiciem a boa execução dos trabalhos que lhe são atribuídos. Quando a Câmara Municipal, o órgão meramente legislativo, pretende intervir na forma pela qual se dará esse gerenciamento, está a usurpar funções que são de incumbência do Prefeito” (Adin n. 53.583-0, rel. Des. FONSECA TAVARES).
Em suma, divisa-se como solução deste processo a declaração de inconstitucionalidade, pois “se a Câmara, desatendendo à privatividade do Executivo para esses projetos, votar e aprovar leis sobre tais matérias, caberá ao prefeito vetá-las, por inconstitucionais. Sancionadas e promulgadas que sejam, nem por isso se nos afigura que convalesçam do vício inicial, porque o Executivo não pode renunciar prerrogativas institucionais, inerentes às suas funções, como não pode delegá-las ou aquiescer que o Legislativo as exerça” (Hely Lopes Meirelles. Direito Municipal Brasileiro, 16ª. ed., São Paulo: Malheiros, 2008, p. 748).
Acrescente-se, por fim, que o aumento de remuneração verificado gera despesas sem indicação dos recursos disponíveis.
Diante do exposto, opino pela procedência da presente ação, a fim de que seja declarada a inconstitucionalidade dos arts. 3º, 4º, 5º e incisos, I, II, I, II, III, IV e V, letras “a” a “f”, da Lei Complementar n.º 03, de 13 de outubro de 2011, do Município de Lorena, que “autoriza a extinção das especialidades constantes do Grupo Agente Operacional V reenquadrando-as no Grupo Agente Operacional VI, alterando o Anexo III, da Lei 57 de 03 de abril de 2008 e dá outras providências”.
São Paulo, 24 de abril de 2012.
Sérgio Turra Sobrane
Subprocurador-Geral de Justiça
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