Parecer
Autos nº. 0248957-68.2011.8.26.0000
Requerente: Prefeito do Município de Amparo
Objeto: Parágrafo único do art. 7º, da Lei n. 3.612, de 30 de agosto de 2011, do Município de Amparo
Ementa: Ação
direta de inconstitucionalidade, movida por Prefeito Municipal, em relação ao parágrafo
único, do art. 7º, da Lei n. 3.612, de 30 de agosto de 2011, do Município de
Amparo, que “estabelece as diretrizes a serem observadas na elaboração da Lei
Orçamentária do Município para o Exercício de 2012 e dá outras providências”. Dispositivo
que prevê autorização prévia ao Executivo para abertura de Créditos
Suplementares às dotações orçamentárias contidas na Lei Orçamentária, até o
máximo de 5% (cinco por cento) da despesa total fixada. Alegação de violação do
art. 174, § 8º, da Constituição do Estado de São Paulo. Parecer pela
procedência da ação.
Colendo Órgão
Especial
Excelentíssimo
Senhor Desembargador Presidente
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade movida pelo Prefeito Municipal de Amparo, tendo por objeto o parágrafo único, do art. 7º, da Lei n. 3.612, de 30 de agosto de 2011, do Município de Amparo, que “estabelece as diretrizes a serem observadas na elaboração da Lei Orçamentária do Município para o Exercício de 2012 e dá outras providências”.
Afirma o autor que o Executivo enviou ao Legislativo o projeto da Lei Orçamentária Municipal, a qual foi emendada pelo Legislativo ocasionando a inserção do citado parágrafo único ao texto legal.
Sustenta que o dispositivo legal impugnado é inconstitucional por violar o art. 174, § 8º, da Constituição do Estado de São Paulo.
Foi deferida a liminar, para suspensão da eficácia do ato normativo (fls. 34/36).
O Presidente da Câmara Municipal deixou de prestar informações (fls. 48).
A Procuradoria-Geral do Estado declinou da defesa do ato impugnado, observando que o tema é de interesse exclusivamente local (fls. 46/47).
Este é o breve resumo do que consta dos autos.
A presente ação é procedente.
O parágrafo único, do art. 7º da Lei n. 3.612, de 30 de agosto de 2011, do Município de Amparo, que “estabelece as diretrizes a serem observadas na elaboração da Lei Orçamentária do Município para o exercício de 2012 e dá outras providências”, apresenta a seguinte redação:
“Art. 7º (...)
Parágrafo único- A Lei Orçamentária poderá prever autorização prévia ao executivo para abertura de Créditos Suplementares às dotações orçamentárias contidas na referida Lei, até o máximo de 5% (cinco por cento) da despesa total fixada”.
Há que se aduzir que a norma legal em questão é fruto de emenda parlamentar. No entanto, se afigura inconstitucional por contrariar os artigos 5.º, 144 e 174, II, § 8º , da Constituição do Estado de São Paulo.
A dicção de tais dispositivos é a seguinte:
“Art. 5.º - São Poderes do Estado,
independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Art. 144 - Os Municípios, com
autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto
organizarão por Lei Orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na
Constituição Federal e nesta Constituição."
Art. 174 - Leis de iniciativa do
Poder Executivo estabelecerão, com observância dos preceitos correspondentes da
Constituição Federal:
II- diretrizes orçamentárias;
(....)
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para a abertura de créditos suplementares e contratações de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita nos termos da lei.”
Com se viu, através do Ato impugnado, a Câmara Municipal de Amparo restringiu o limite da suplementação de créditos para apenas 5% do total das despesas fixadas no orçamento.
Ocorre, porém, que tal assunto se refere à matéria relativa ao orçamento e às próprias diretrizes orçamentárias, bem como à própria gestão administrativa.
Trata-se, portanto, evidentemente, de matéria cuja gestão é de competência exclusiva do Prefeito, que atuará nesses campos com absoluta independência.
As regras de fixação de competência para a iniciativa do processo legislativo têm como corolário o princípio da separação dos poderes, que nada mais é do que o mecanismo jurídico que serve à organização do Estado, definindo órgãos, estabelecendo competências e marcando as relações recíprocas entre esses mesmos órgãos (cf. Manoel Gonçalves Ferreira Filho, em “Do Processo Legislativo”, ed. Saraiva, pp. 111/112).
E o processo legislativo estabelecido pela Constituição do Estado prevê que, são leis de iniciativa do Poder Executivo, as que dizem respeito ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias e aos orçamentos anuais. Isso porque, sendo a matéria referente a matérias relativas ao orçamento de interesse preponderante desse Poder, é importante que a ele se reserve a iniciativa de leis que tratem dessa matéria. Para Manoel Gonçalves Ferreira Filho “o aspecto fundamental da iniciativa reservada está em resguardar a seu titular a decisão de propor direito novo em matérias confiadas à sua especial atenção, ou de seu interesse preponderante” (ob. cit., p. 204).
Desatendida essa exclusividade, como no caso em exame, fica patente a inconstitucionalidade, em face de vício de iniciativa. Sobre isso, ensinou Hely Lopes Meirelles que se “a Câmara, desatendendo à privatividade do Executivo para esses projetos, votar e aprovar leis sobre tais matérias, caberá ao Prefeito vetá-las, por inconstitucionais. Sancionadas e promulgadas que sejam, nem por isso se nos afigura que convalesçam de vício inicial, porque o Executivo não pode renunciar prerrogativas institucionais inerentes às suas funções, como não pode delegá-las aquiescer em que o Legislativo as exerça” (em “Direito Municipal Brasileiro”, 7º ed., 1990, págs. 544/545).
Esse modelo constitucional é de observância obrigatória pelos municípios, por força do disposto no art. 144, da Constituição Estadual.
Com efeito, é nítida a violação dos arts. 5º, 144 e 174, II, § 8º, da Constituição do Estado de São Paulo.
Nestes termos, aguardo a procedência do pedido para o fim de se declarar inconstitucional o parágrafo único do art. 7º, da Lei n. 3.612, de 30 de agosto de 2011, do Município de Amparo, que “estabelece as diretrizes a serem observadas na elaboração da Lei Orçamentária do Município para o Exercício de 2012 e dá outras providências”.
São Paulo, 11 de abril de 2012.
Subprocurador-Geral de Justiça
Jurídico
vlcb