Autos n. 0249071-07.2011.8.26.0000
Autor: Prefeita
Municipal de Pindorama
Objeto de impugnação: Emendas, de autoria parlamentar, ns. 01, 02, 03,
04, 07, 08, 10, 11 e 14 à Lei nº 03, de 05 de agosto de 2011 (Plano Plurianual),
de Pindorama
Ementa: 1) Emendas, de autoria parlamentar,
ns. 01, 02, 03, 04, 07, 08, 10, 11 e 14 à Lei nº 03, de 05 de agosto de 2011
(Plano Plurianual), de Pindorama; 2) Alteração do projeto
de lei relativo ao Plano Plurianual fora dos parâmetros permitidos
constitucionalmente; 3) Emendas que na prática envolvem atos de planejamento,
direção, organização e execução e invadem a gestão administrativa; usurpação
das atribuições do Prefeito. 4) Violação do princípio da separação dos poderes
(art. 5º, CE); 5) Parecer pela procedência.
Excelentíssimo
Senhor Desembargador Relator
Colendo
Órgão Especial
A
Prefeita Municipal de Pindorama formulou a presente ação direta objetivando a
declaração de inconstitucionalidade das Emendas ns. 01, 02, 03, 04, 07, 08, 10,
11 e 14 à Lei nº 03, de 05 de agosto de 2011 (Plano Plurianual), daquele
município.
Ditas
Emendas ao Plano Plurianual do Município, de iniciativa parlamentar, modificam
valores de dotações consignadas no Projeto de Lei do Chefe do Poder Executivo,
para inclusão de novas dotações para asfaltamento (Emendas ns. 01 e 04),
implantação de coleta seletiva de lixo (Emenda n. 02), aquisição de veículo
para transporte de deficientes físicos (Emenda n. 03), repasse financeiro para
entidade filantrópica (Emenda n. 07), implantação de Escola Técnica (Emenda n.
08), instalação de equipamentos de recreação para alunos de escola (Emenda n.
10) e construção de novo prédio para a Câmara Municipal (Emenda n. 11).
A
Emenda n. 14 dá nova redação ao art. 25 da Lei emendada “com o propósito de
adequar as alterações nos anexos da lei, oriunda das emendas apresentadas e
transfere a redação original do art. 25, para o art. 26”.
Sustenta
a autora que os projetos das Emendas iniciaram-se na Câmara Municipal e que,
depois de aprovados, foram vetados pelo Poder Executivo. Os vetos foram
derrubados e, afinal, a lei foi promulgada pelo Presidente da Câmara Municipal.
Como
parâmetro para o controle de constitucionalidade, a inicial indicou os arts. 5º
e 144 da Constituição Estadual.
As Emendas impugnadas tiveram a vigência e eficácia suspensas ex nunc, atendendo-se ao pedido liminar (fls. 248/249).
O Presidente da Câmara Municipal prestou informações às fls. 254/257, defendendo a constitucionalidade das Emendas.
O Senhor Procurador-Geral do Estado não foi citado.
Este é o breve resumo do que consta dos autos.
Preliminarmente, requer-se a citação do Senhor Procurador-Geral do Estado, a fim de defender o ato normativo impugnado, nos termos do art. 90, §2º, da Constituição Estadual.
No
mérito, a presente ação direta é procedente, pois as Emendas Modificativas
impugnadas, de fato, extrapolaram os limites estabelecidos pela Constituição do
Estado de São Paulo, resultando na inconstitucionalidade parcial da Lei nº 03,
de 05 de agosto de 2011, decorrente das Emendas Modificativas ns. 01, 02, 03,
04, 07, 08, 10, 11 e 14. Vejamos.
Postulado
básico da organização do Estado é o princípio da separação dos poderes,
constante do art. 5º da Constituição do Estado de São Paulo, norma de
observância obrigatória nos Municípios conforme estabelece o art. 144 da mesma
Carta Estadual, e que assim dispõe:
“Artigo
5º. São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo,
o Executivo e o Judiciário”.
Este
dispositivo é tradicional pedra fundamental do Estado de Direito assentado na
idéia de que as funções estatais são divididas e entregues a órgãos ou poderes
que as exercem com independência e harmonia, vedando interferências indevidas
de um sobre o outro. Todavia, o exercício dessas atribuições nem sempre é
fragmentado e estanque, pois, observa a doutrina que “o princípio da separação
dos poderes (ou divisão, ou distribuição, conforme a terminologia adotada)
significa, portanto, entrosamento, coordenação, colaboração, desempenho
harmônico e independente das respectivas funções, e ainda que cada órgão
(poder), ao lado de suas funções principais, correspondentes à sua natureza, em
caráter secundário colabora com os demais órgãos de diferente natureza, ou
pratica certos atos que, teoricamente, não pertenceriam à sua esfera de
competência” (J. H. Meirelles Teixeira. Curso de Direito Constitucional, Rio de
Janeiro: Forense Universitária, 1991, p. 585).
Como
consequência do princípio da separação dos poderes, a Constituição Estadual,
perfilhando as diretrizes da Constituição Federal, comete a um Poder
competências próprias, insuscetíveis de invasão por outro. Assim, ao Poder
Executivo são outorgadas atribuições típicas da função administrativa, como,
por exemplo, dispor sobre a sua organização e seu funcionamento. Em essência, a
separação ou divisão de poderes “consiste um confiar cada uma das funções
governamentais (legislativa, executiva e jurisdicional) a órgãos diferentes
(...) A divisão de Poderes fundamenta-se, pois, em dois elementos: (a)
especialização funcional, significando que cada órgão é especializado no
exercício de uma função (...); (b) independência orgânica, significando que,
além da especialização funcional, é necessário que cada órgão seja efetivamente
independente dos outros, o que postula ausência de meios de subordinação” (José
Afonso da Silva. Comentário contextual à Constituição, São Paulo: Malheiros,
2006, 2ª ed., p. 44).
Também
por decorrência do citado princípio da separação de poderes, e à vista dos mecanismos
de controle recíprocos de um sobre o outro para evitar abusos e disfunções, a
Constituição Estadual cuidou de precisar a participação do Poder Executivo no
processo legislativo. Como observa a doutrina:
“É a esse arranjo,
mediante o qual, pela distribuição de competências, pela participação parcial
de certos órgãos estatais controlam-se e limitam-se reciprocamente, que os
ingleses denominavam, já anteriormente a Montesquieu, sistema de ‘freios
recíprocos’, ‘controles recíprocos’, ‘reservas’, ‘freios e contrapesos’ (checks and controls, checks and balances),
tudo isso visando um verdadeiro ‘equilíbrio dos poderes’ (equilibrium of powers).
(...)
A distribuição das
funções entre os órgãos do Estado (poderes), isto é, a determinação das
competências, constitui tarefa do Poder Constituinte, através da Constituição.
Donde se conclui que as exceções ao princípio da separação, isto é, todas
aquelas participações de cada poder, a título secundário, em funções que
teórica e normalmente competiriam a outro poder, só serão admissíveis quando a
Constituição as estabeleça, e nos termos em que fizer. Não é lícito à lei
ordinária, nem ao juiz, nem ao intérprete, criarem novas exceções, novas
participações secundárias, violadoras do princípio geral de que a cada categoria
de órgãos compete aquelas funções correspondentes à sua natureza específica”
(J. H. Meirelles Teixeira. Curso de Direito Constitucional, Rio de Janeiro:
Forense Universitária, 1991, pp. 581, 592-593).
Assim, se em princípio a competência normativa
é do domínio do Poder Legislativo, certas matérias por tangenciarem assuntos de
natureza eminentemente administrativa e, concomitantemente, direitos de
terceiros ou o próprio exercício dos poderes estatais, são reservadas à
iniciativa legislativa do Poder Executivo.
Esse
desenho normativo de status
constitucional – aplicável aos Municípios por obra do art. 144 da Constituição
Estadual - permite assentar as seguintes conclusões: a) a iniciativa
legislativa não é ampla nem livre, só podendo ser exercida por sujeito a quem a
Constituição entregou uma determinada competência; b) ao Chefe do Poder
Executivo a Constituição prescreve iniciativa legislativa reservada em matérias
inerentes à Administração Pública; c) há matérias administrativas que, todavia,
escapam à dimensão do princípio da legalidade consistente na reserva de lei em
virtude do estabelecimento de reserva de norma do Poder Executivo. A propósito,
frisa Hely Lopes Meirelles a linha divisória da iniciativa legislativa: “Leis
de iniciativa da Câmara ou, mais propriamente, de seus vereadores são todas as
que a lei orgânica municipal não reserva, expressa e privativamente à
iniciativa do prefeito. As leis orgânicas municipais devem reproduzir, dentre
as matérias previstas nos arts. 61, § 1º, e 165 da CF, as que se inserem no
âmbito da competência municipal” (Direito Municipal Brasileiro, São Paulo:
Malheiros, 1997, 9ª ed., p. 431).
Perfilhando
essa orientação centrada, como dito, no princípio da separação dos poderes, a
Constituição Estadual determina em matéria orçamentária – igualmente aplicável
no âmbito municipal (art. 144, Constituição Estadual) – que:
“Art.
174. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão, com observância dos
preceitos correspondentes da Constituição Federal:
I
- o plano plurianual;
II
- as diretrizes orçamentárias;
III
- os orçamentos anuais.
§
1º. A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá as diretrizes,
objetivos e metas da administração pública estadual para as despesas de capital
e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada.
§
2º. A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da
administração pública estadual, incluindo as despesas de capital para o
exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária
anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a
política de aplicação das agências financeiras oficiais de momento.
(...)
§
5º. A matéria do projeto das leis a que se refere o ‘caput’ deste artigo será
organizada e compatibilizada em todos os seus aspectos setoriais e regionais
pelo órgão central de planejamento do Estado.
(...)
§
9º. Cabe à lei complementar, com observância da legislação federal:
1
- dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a
organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei
orçamentária anual;
2
- estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta
e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
Art.
175. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais, bem como suas
emendas, serão apreciados pela Assembléia Legislativa.
§
1º. As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o
modifiquem serão admitidas desde que:
1
- sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
orçamentárias;
2
- indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de
anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a)
dotações para pessoal e seus encargos;
b)
serviço da dívida;
c)
transferências tributárias constitucionais para Municípios;
3
- sejam relacionadas:
a)
com correção de erros ou omissões;
b)
com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§
2º. As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser
aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.
§
3º. O Governador poderá enviar mensagem ao Legislativo para propor modificações
nos projetos a que se refere este artigo, enquanto não iniciada, na Comissão
competente, a votação da parte cuja alteração é proposta.
§
4º. Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o
disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo legislativo”.
Portanto,
irradia-se do princípio da separação de poderes a própria técnica jurídica de
freios e contrapesos com a previsão de iniciativa legislativa reservada ao
Chefe do Poder Executivo em matéria administrativa e orçamentária. É o que consta,
no plano federal, dos arts. 61, § 1º, II, e 165 da Constituição Federal,
reproduzidos pelos arts. 24, § 2º, 2, e 174 da Constituição do Estado de São
Paulo.
No
aspecto orçamentário, não por coincidência, o art. 174 da Constituição
Bandeirante reproduz o art. 165 da Constituição Brasileira, e Hely Lopes
Meirelles complementa sua opinião asseverando a privatividade da iniciativa
legislativa na matéria: “A iniciativa e elaboração do projeto de lei
orçamentária anual cabem privativamente ao Executivo, que deverá enviá-lo, no
prazo legal, ao Legislativo, com todos os requisitos indicados na Constituição
da República” (ob. cit., pp. 485-486).
Neste
sentido, reverbera a jurisprudência:
“Ação direta de
inconstitucionalidade. 2. Inciso V, do § 3º, do art. 120, da Constituição do
Estado de Santa Catarina, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 14.
Alegação de afronta aos arts. 2º, 61, § 1º, II, alínea b; 165, § 2º; 166, § 3º,
I e § 4º; e 167, IV, da Constituição Federal. 3. Competência exclusiva do Poder
Executivo iniciar o processo legislativo das matérias pertinentes ao Plano
Plurianual, às Diretrizes Orçamentárias e aos Orçamentos Anuais. Precedentes:
ADIN 103 e ADIN 550. 4. Relevantes os fundamentos da inicial e conveniente a
suspensão da vigência da norma impugnada. 5. Medida liminar deferida, para
suspender, até decisão final da ação direta, a vigência do inciso V do § 3º do
art. 120, da Constituição do Estado de Santa Catarina, na redação dada pela
Emenda Constitucional nº 14, de 10.11.1997” (STF, ADI-MC 1.759-SC, Tribunal
Pleno, Rel. Min. Néri da Silveira, 12-03-1998, v.u. DJ 06-04-2001, p. 66).
Ora,
no quadro constitucional vigente não há dúvida que ao Chefe do Poder Executivo
é conferida a iniciativa legislativa reservada em matéria orçamentária,
abrangendo inclusive a disciplina do processo orçamentário em todas as suas
fases.
No
caso em tela, vê-se que as Emendas, oriundas do Parlamento, fizeram acrescer,
na Lei que estabelece o Plano Plurianual, valores de dotações, para fins
diversos, mas que se referem a atos de gestão administrativa, como asfaltamento
de rua e avenida, implantação de coleta seletiva de lixo, aquisição de veículo
para transporte de deficientes físicos etc.
Neste sentido, considerada a iniciativa parlamentar que culminou na edição do ato normativo em epígrafe é visível que o Poder Legislativo municipal invadiu a esfera de atribuições do Chefe do Poder Executivo.
Ao Poder Legislativo cabe a função de editar atos normativos de caráter geral e abstrato. Ao Executivo cabe o exercício da função de gestão administrativa, que envolve atos de planejamento, direção, organização e execução.
Atos que, na prática, representam invasão da esfera executiva pelo legislador, devem ser invalidados em sede de controle concentrado de normas, na medida em que representam quebra do equilíbrio assentado nos arts. 5º, 37 e 47, II e XIV, da Constituição do Estado de São Paulo, aplicáveis aos Municípios por força de seu art. 144.
Cumpre recordar aqui o ensinamento de Hely Lopes Meirelles, anotando que:
“A Prefeitura não pode legislar, como a Câmara não pode administrar. Cada um dos órgãos tem missão própria e privativa: a Câmara estabelece regra para a Administração; a Prefeitura a executa, convertendo o mandamento legal, genérico e abstrato, em atos administrativos, individuais e concretos. O Legislativo edita normas; o Executivo pratica atos segundo as normas. Nesta sinergia de funções é que residem a harmonia e independência dos Poderes, princípio constitucional (art.2º) extensivo ao governo local. Qualquer atividade, da Prefeitura ou Câmara, realizada com usurpação de funções é nula e inoperante (...) todo ato do Prefeito que infringir prerrogativa da Câmara – como também toda deliberação da Câmara que invadir ou retirar atribuição da Prefeitura ou do Prefeito – é nulo, por ofensivo ao princípio da separação de funções dos órgãos do governo local (CF, art.2º c/c o art.31), podendo ser invalidado pelo Poder Judiciário” (Direito Municipal Brasileiro, São Paulo: Malheiros, 2006, 15ª ed., pp. 708, 712, atualizada por Márcio Schneider Reis e Edgard Neves da Silva).
Deste modo, quando a pretexto de legislar, o Poder Legislativo administra, editando leis de efeitos concretos, ou que equivalem, na prática, a verdadeiros atos de administração, viola a harmonia e independência que deve existir entre os Poderes. Essa é exatamente a hipótese verificada nos autos.
Neste sentido, já proclamou esse Egrégio Tribunal que:
“Ao executivo haverá de caber sempre o exercício de atos que impliquem no gerir as atividades municipais. Terá, também, evidentemente, a iniciativa das leis que lhe propiciem a boa execução dos trabalhos que lhe são atribuídos. Quando a Câmara Municipal, o órgão meramente legislativo, pretende intervir na forma pela qual se dará esse gerenciamento, está a usurpar funções que são de incumbência do Prefeito” (ADI n. 53.583-0, Rel. Des. Fonseca Tavares).
E nesta linha, verificando a inconstitucionalidade por ruptura do princípio da separação de poderes, este Egrégio Tribunal de Justiça vem declarando a inconstitucionalidade de leis similares (ADI 117.556-0/5-00, Rel. Des. Canguçu de Almeida, v.u., 02-02-2006; ADI 124.857-0/5-00, Rel. Des. Reis Kuntz, v.u., 19-04-2006; ADI 126.596-0/8-00, Rel. Des. Jarbas Mazzoni, v.u., 12-12-2007; ADI 127.526-0/7-00, Rel. Des. Renato Nalini, v.u., 01-08-2007; ADI 132.624-0/6-00, Rel. Des. Mohamed Amaro, m.v., 24-10-2007; ADI 142.130-0/0-00, Rel. Des. Ivan Sartori, 07-05-2008).
O vício de iniciativa conduz à declaração de inconstitucionalidade da lei, que não se convalida com a sanção ou a promulgação de quem deveria ter apresentado o projeto. É da jurisprudência que “o Executivo não pode renunciar prerrogativas institucionais inerentes às suas funções, como não pode delegá-las ou aquiescer em que o Legislativo as exerça” (ADIn 13.798-0, rel. Dês. Garrigós Vinhares, j. 11.12.1991, v.u.).
Diante do exposto, o parecer é pela procedência da ação, reconhecendo-se a inconstitucionalidade Emendas ns. 01, 02, 03, 04, 07, 08, 10, 11 e 14 à Lei nº 03, de 05 de agosto de 2011 (Plano Plurianual), de Pindorama.
São Paulo, 29 de
novembro de 2011.
Sérgio Turra Sobrane
Subprocurador-Geral de Justiça
Jurídico
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