Parecer
Processo n. 0261063-62.2011.8.26.0000
Requerente: Prefeito do Município de Severínia
Objeto: inconstitucionalidade
da Lei n. 1.925, de 11 de agosto de 2011, do Município de Severínia
Constitucional. Administrativo. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei n. 1.925/11 do Município de Severínia, de iniciativa parlamentar. Funcionamento de creches municipais. Violação da separação de poderes. Procedência da ação. 1. A disciplina do funcionamento dos órgãos do Poder Executivo é matéria da reserva da Administração e da iniciativa legislativa reservada do Chefe do Poder Executivo, sendo inconstitucional a lei de iniciativa parlamentar. 2. Procedência da ação.
Colendo Órgão Especial:
1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade
ajuizada pelo Prefeito do Município de Severínia impugnando a Lei n. 1.925, de
11 de agosto de 2011, que dispõe sobre a não interrupção das atividades das
creches municipais durante as férias escolares, sob alegação de violação aos
arts. 2º, 24, § 5º, 1 e 144 da Constituição Estadual e o art. 37, § 2º, IV e V,
da Lei Orgânica do Município (fls. 02/09).
2. Concedida liminar (fl. 22), a douta Procuradoria-Geral do Estado declinou da defesa do ato impugnado
(fls. 33/34), decorrendo in albis o
prazo para as informações da Câmara Municipal (fl. 35).
3. É
o relatório.
4. A
ação só merece conhecimento no tocante ao confronto com as normas da
Constituição do Estado, e não com as da Lei Orgânica do Município, uma vez que
o controle abstrato, concentrado, direto e objetivo de constitucionalidade de
lei ou ato normativo municipal, por via de ação direta, tem como exclusivo
parâmetro a Constituição Estadual, nos termos do art. 125, § 2º, da
Constituição Federal.
5. Por
outro lado, não servem como parâmetro os arts. 2º e 24, § 5º, da Constituição
Estadual, por absoluta falta de pertinência com o teor da fundamentação (causa
de pedir) contida na petição inicial.
6. Não
obstante, e considerando a natureza peculiar da ação direta de inconstitucionalidade,
a ação é procedente, como será demonstrado.
7. É ponto pacífico que “as regras do processo legislativo federal, especialmente as que dizem
respeito à iniciativa reservada, são normas de observância obrigatória pelos
Estados-membros” (STF, ADI 2.719-1-ES, Tribunal Pleno, Rel. Min. Carlos
Velloso, 20-03-2003, v.u.).
8. Como desdobramento particularizado do
princípio da separação dos poderes (art. 5º, Constituição Estadual), a
Constituição do Estado de São Paulo prevê no art. 24, § 2º, 2, iniciativa
legislativa reservada do Chefe do Poder Executivo (aplicável na órbita
municipal por obra de seu art. 144) para “a criação e extinção das Secretarias
de Estado e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 47,
XIX”, o que compreende a fixação ou alteração das atribuições dos órgãos da
Administração Pública direta.
9. Também prevê no art. 47
(aplicável na órbita municipal por obra de seu art. 144) competência privativa
do Chefe do Poder Executivo. O dispositivo consagra a atribuição de governo do
Chefe do Poder Executivo, traçando suas competências próprias de administração
e gestão que compõem a denominada reserva de Administração, pois veiculam
matérias de sua alçada exclusiva, imunes à interferência do Poder Legislativo.
10. A alínea a do inciso XIX desse art. 47 fornece ao Chefe do Poder Executivo a
prerrogativa de dispor mediante decreto sobre “organização e funcionamento da
administração estadual, quando não implicar aumento de despesa, nem criação ou
extinção de órgãos públicos”, em preceito semelhante ao art. 84, VI, a, da Constituição Federal. Por sua vez,
os incisos II e XIV estabelecem competir-lhe o exercício da direção superior da
administração e a prática dos demais atos de administração, nos limites da
competência do Poder Executivo.
11. A inconstitucionalidade transparece
exatamente pelo divórcio da iniciativa parlamentar da lei local com esses preceitos
da Constituição Estadual.
12. Pois, ao disciplinar o
funcionamento de órgão público, de um lado, ela viola o art. 47, II, XIV e XIX,
a, no estabelecimento de regras que
respeitam à direção da administração e à organização e ao funcionamento do
Poder Executivo, matéria essa que é da alçada da reserva da Administração, e de
outro, ela ofende o art. 24, § 2º, 2, na medida em que impõe atribuição ao
Poder Executivo, assunto cuja iniciativa legislativa lhe é reservada.
13. Neste sentido, a jurisprudência:
“CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. LEI QUE
ATRIBUI TAREFAS AO DETRAN/ES, DE INICIATIVA PARLAMENTAR: INCONSTITUCIONALIDADE.
COMPETÊNCIA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. C.F, art. 61, § 1°, n, e, art. 84, II e VI. Lei 7.157, de 2002, do Espírito Santo.
I. - É de iniciativa do Chefe do Poder
Executivo a proposta de lei que vise a criação, estruturação e atribuição
de órgãos da administração pública: C.F, art. 61, § 1°, II, e, art. 84, II e VI.
II. - As regras do processo legislativo
federal, especialmente as que dizem respeito à iniciativa reservada, são normas
de observância obrigatória pelos Estados-membros.
III. - Precedentes do STF.
IV - Ação direta de inconstitucionalidade
julgada procedente” (STF, ADI 2.719-1-ES, Tribunal Pleno, Rel. Min. Carlos
Velloso, 20-03-2003, v.u.).
“É indispensável a iniciativa do Chefe do Poder Executivo (mediante projeto de lei ou mesmo, após a EC 32/01, por meio de decreto) na elaboração de normas que de alguma forma remodelem as atribuições de órgão pertencente à estrutura administrativa de determinada unidade da Federação” (STF, ADI 3.254-ES, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ellen Gracie, 16-11-2005, v.u., DJ 02-12-2005, p. 02).
“Ação direta de inconstitucionalidade - Ajuizamento pelo Prefeito de São José do Rio Preto - Lei Municipal n°10.241/08 cria o serviço de fisioterapia e terapia ocupacional nas unidades básicas de saúde e determina que as despesas decorrentes 'correrão por conta das dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário' - Matéria afeta à administração pública, cuja gestão é de competência do Prefeito - Vício de iniciativa configurado - Criação, ademais, de despesas sem a devida previsão de recursos - Inadmissibilidade - Violação dos artigos 5° e 25, ambos da Constituição Estadual - Inconstitucionalidade da lei configurada - Ação procedente” (ADI 172.331-0/1-00, Órgão Especial, Rel. Des. Walter de Almeida Guilherme, v.u., 22-04-2009).
14. E
como exposto, invade a denominada reserva de Administração, consoante já
decidido:
“RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO E SEPARAÇÃO DE PODERES. - O princípio constitucional da reserva de administração impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência administrativa do Poder Executivo. É que, em tais matérias, o Legislativo não se qualifica como instância de revisão dos atos administrativos emanados do Poder Executivo. Precedentes. Não cabe, desse modo, ao Poder Legislativo, sob pena de grave desrespeito ao postulado da separação de poderes, desconstituir, por lei, atos de caráter administrativo que tenham sido editados pelo Poder Executivo, no estrito desempenho de suas privativas atribuições institucionais. Essa prática legislativa, quando efetivada, subverte a função primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder, representa comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e importa em atuação ultra vires do Poder Legislativo, que não pode, em sua atuação político-jurídica, exorbitar dos limites que definem o exercício de suas prerrogativas institucionais” (STF, ADI-MC 2.364-AL, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, 01-08-2001, DJ 14-12-2001, p. 23).
15. Opino
pela procedência da ação por violação aos arts. 5º, 24, § 2º, 2, e 47, II, XIV
e XIX, a, da Constituição do Estado.
São Paulo, 13 de abril de 2012.
Sérgio Turra Sobrane
Subprocurador-Geral de Justiça
Jurídico
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