Parecer
Autos nº. 0273499-53.2011.8.26.0000
Requerente: Prefeito do Município de Onda Verde
Objeto: Lei nº 1.339/2011 do Município de Onda Verde
Ementa:
1) Ação direta de inconstitucionalidade, movida por Prefeito, da Lei nº 1.339/2011, do Município de Onda Verde, que “dispõe sobre a nova denominação da Escola Municipal de Educação Infantil – ‘EMEI- Dra. Célia Niero Machado’”. Projeto de vereador.
2) O ato legiferante de atribuir nomes a logradouros públicos específicos consiste em gestão administrativa e é incompatível com a vocação da Câmara Municipal. Usurpação de funções do Prefeito, com ofensa ao princípio da separação dos poderes, previsto no artigo 5º da Constituição Estadual.
3) Processo objetivo. Causa de pedir aberta. Possibilidade de reconhecimento da inconstitucionalidade por fundamento não apontado na inicial.
4) Efeito repristinatório. Norma revogada, cuja eficácia será recobrada, que padece do mesmo vício da norma impugnada. Necessidade de declaração de inconstitucionalidade “por arrastamento”. Precedentes do Colendo STF.
5) Parecer pela procedência.
Colendo Órgão Especial
Excelentíssimo Senhor Desembargador Presidente
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade movida por Prefeito, tendo por objeto a Lei nº 1.339/2011, do Município de Onda Verde, que “dispõe sobre a nova denominação da Escola Municipal de Educação Infantil – ‘EMEI - Dra. Célia Niero Machado’”.
O proponente sustenta que referida legislação revogou a Lei n. 1.285/2009, do mesmo Município, através da qual a Escola Municipal anteriormente mencionada havia sido denominada “Dra. Célia Niero Machado”.
Argumenta que a Lei n. 1.339/2011 padece de inconstitucionalidade pelas seguintes razões:
a) por ser nulo o ato administrativo que justificou o projeto de lei que deu origem à lei impugnada;
b) a rejeição do veto contou com a maioria absoluta dos vereadores e não com 2/3 (dois terços), nos termos da alínea “a”, do inciso I, do art. 30 da Lei Orgânica do Município de Onda Verde; e
c) a rejeição do veto foi feita por voto secreto contrariando o art. 34 da Lei Orgânica do Município de Onda Verde.
Por fim, alega que a aplicação imediata da lei implica em violação ao art. 25 da Constituição do Estado de São Paulo, na medida em que onera a Administração com uma despesa que não está prevista para o orçamento do ano corrente.
A Lei teve a vigência e eficácia suspensas ex nunc, atendendo-se ao pedido liminar (fls. 79).
O Presidente da Câmara Municipal se manifestou a fls. 93/96, justificando que a edição da lei em questão se deu em virtude da lei revogada ter denominado a Escola Municipal de Educação Infantil com o nome da atual esposa do Prefeito Municipal, que não é falecida. Suscitou a ilegitimidade da Mesa Diretora da Câmara Municipal de Onda Verde para figurar no polo passivo da presente ação.
A Procuradoria-Geral do Estado declinou da defesa do ato impugnado, observando que o tema é de interesse exclusivamente local (fls. 88/90).
Este é o breve resumo do que consta dos autos.
Preliminarmente.
Não procede a preliminar de ilegitimidade passiva apontada pelo Presidente da Câmara Municipal de Onda Verde em virtude de a ação ter sido proposta em face da Mesa da Câmara dos vereadores de Onda Verde.
Faz-se o controle abstrato de constitucionalidade por meio de um processo objetivo. Este processo objetivo “tem como característica o fato de não conter o contraditório e nele não haver partes; existe um autor mas não existe a contrapartida no polo passivo. (...) Não há um interesse subjetivo particularizado, simplesmente tutela-se a ordem jurídica” (Oswaldo Luiz Palu, Controle de Constitucionalidade, São Paulo, RT, 2001, p. 192).
Por esta razão, aliás, o Tribunal pode proferir julgamento com os elementos trazidos pela inicial, dispensando as informações do ente que produziu a norma atacada.
Outrossim, eventual irregularidade restou sanada com as informações prestadas pelo Presidente da Câmara Municipal de Onda Verde.
Ainda em sede de preliminar, sobre a possibilidade de se reconhecer a inconstitucionalidade ex officio, deve-se lembrar que, nas ações diretas de inconstitucionalidade, a causa de pedir é aberta, ou seja, o órgão julgador não fica vinculado às razões constantes da demanda, podendo decidir por fundamentos estranhos a ela.
Do mesmo modo, não se atém ao pedido, sendo-lhe permitido declarar a inconstitucionalidade de dispositivos não expressamente impugnados, com o que assegura a integridade da ordem jurídica.
Quando isso ocorre, não há julgamento ultra ou extra petita, mas mero atendimento à finalidade do processo objetivo (RE 219934 ED, Relator(a): Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, julgado em 13/10/2004, DJ 26-11-2004 PP-00006 EMENT VOL-02174-03 PP-00436 RT v. 94, n. 835, 2005, p. 151-155 RTJ VOL 00192-02 PP-00722).
Feito esse registro, passemos analisar o mérito da presente ação.
No mérito, a Lei n. 1.339/2011, do Município de Onda Verde, que “dispõe sobre a nova denominação da escola Municipal de Educação Infantil – ‘EMEI - DRA. Célia Niero Machado’”, de origem parlamentar, apresenta a seguinte redação:
“Artigo 1º - A Escola Municipal de
Educação Infantil “EMEI Dra. Célia Niero Machado”, localizada na Av. Ismael, n.
251, centro, nesta cidade, passa a denominar-se Escola Municipal de educação
Infantil “Antônio Jacyntho de Mello”.
Art. 2º - Esta lei entra em vigor na
data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário”.
Em primeiro lugar insta observar que a impugnação do autor da ação em relação à Lei n. 1.339/2011, se traduz em eventual crise de legalidade, e não em inconstitucionalidade.
Sustenta o autor que o projeto que originou a referida lei padece de vício formal pelos motivos já apontados, ou seja, desrespeito à Lei Orgânica do Município de Onda Verde e falta de justificativa, que na realidade existiu, eis que foi dado nome de pessoa viva, ainda por cima esposa do atual Prefeito Municipal e autor da ação, à Escola Municipal.
Se fossem levados em consideração apenas esses argumentos, não seria possível a análise de eventual inconstitucionalidade da Lei n. 1.339/2011.
Ocorre que a crise de legalidade, ou seja, a ofensa reflexa ao texto constitucional, não viabiliza a instauração da jurisdição constitucional.
Os parâmetros de controle da validade jurídico-constitucional das leis, é cediço, devem estar assentados no próprio texto constitucional. O processo objetivo não se presta ao controle de inconstitucionalidades indiretas, mas apenas das afrontas diretas e imediatas do texto da Constituição.
Dessa forma, no caso em exame, só restaria à possibilidade do controle difuso de constitucionalidade da norma, ou mesmo da análise de legalidade da conduta com base nela praticada, sem a viabilidade de instauração do processo objetivo de controle da legitimidade constitucional da lei.
Feitas essas ponderações, passemos a analisar a inconstitucionalidade da Lei n. 1.339/2011, sob um novo enfoque.
Não se duvida que a denominação de logradouros públicos municipais é matéria de interesse local (art. 30, I, da Constituição Federal), dispondo, assim, os Municípios de ampla competência para regulamentá-la, pois foram dotados de autonomia administrativa e legislativa. Cumpre acrescentar, não haver na Constituição em vigor reserva dessa matéria em favor de qualquer dos Poderes, donde se conclui que a iniciativa das leis que dela se ocupem só pode ser geral ou concorrente.
Contudo, é necessário distinguir as seguintes situações:
(a) a edição de regras que disponham genérica e abstratamente sobre a denominação de logradouros públicos, ou alterações na nomenclatura já existente, caso em que a iniciativa é concorrente;
(b) o ato de atribuir nomes a logradouros públicos, segundo as regras legais que disciplinam essa atividade, é da competência privativa do Executivo.
No Brasil, como se sabe, o governo municipal é de funções divididas, incumbindo à Câmara as legislativas e ao Prefeito as executivas. Entre esses Poderes locais não existe subordinação administrativa ou política, mas simples entrosamento de funções e de atividades político-administrativas. Nesta sinergia de funções é que residem a independência e a harmonia dos poderes, princípio constitucional extensivo ao governo municipal (Cf. HELY LOPES MEIRELLES, “Direito Municipal Brasileiro”, Malheiros, 8.ª ed., p. 427 e 508).
Em sua função normal e predominante sobre as outras, a Câmara elabora leis, isto é, normas abstratas, gerais e obrigatórias de conduta. Esta é sua atribuição específica, bem diferente daquela outorgada ao Poder Executivo, que consiste na prática de atos concretos de administração. Ou seja, a Câmara edita normas gerais, enquanto que o Prefeito as aplica aos casos particulares ocorrentes (ob. cit., p. 429).
Assim, no exercício de sua função legislativa, a Câmara está autorizada a editar normas gerais, abstratas e coativas a serem observadas pelo Prefeito, para a denominação das vias e logradouros públicos, como: proibir que se atribua o nome de pessoa viva, determinar que nenhum nome poderá ser composto por mais de três palavras, exigir o uso de vocábulos da língua portuguesa, etc. (Cf. ADILSON DE ABREU DALLARI, “Boletim do Interior”, Secretaria do Interior do Governo do Estado de São Paulo, 2/103).
A nomenclatura de logradouros públicos, que constitui elemento de sinalização urbana, tem por finalidade precípua a orientação da população (Cf. JOSÉ AFONSO DA SILVA, “Direito Urbanístico Brasileiro”, Malheiros, 2.ª ed., p. 285).
De fato, se não houvesse sinalização, a identificação e a localização dos logradouros públicos seria tarefa quase impossível, principalmente nos grandes centros urbanos, como é o caso da cidade de São Paulo.
Diferente é a finalidade da denominação de próprios, em que não se visa a orientar a população, mas simplesmente homenagear pessoas ou fatos históricos.
Contudo, a despeito de tal distinção, nada obsta que o nome dado a determinado logradouro público cumpra não só a função de permitir sua identificação e exata localização, mas sirva também para homenagear pessoas ou fatos históricos, segundo os critérios previamente fixados em lei editada para regulamentar essa matéria.
Em suma, a Câmara pode, por meio de lei, compelir o Prefeito a atender tal determinação, sem usurpar sua função. Mas não poderá, como ocorre na hipótese vertente, editar norma de conteúdo concreto e individualizante, conferindo a denominação de logradouro específico.
Na ordem constitucional vigente, que incorporou o postulado da separação de funções, a fim de limitar o poder estatal, na consagrada fórmula desenvolvida pelo célebre filósofo Montesquieu, não existe a menor possibilidade de a administração municipal ser exercida pela Câmara, por meio de leis, pois a Constituição é clara ao atribuir ao Prefeito a competência privativa para exercer, com o auxílio dos Secretários Municipais, a direção superior da administração municipal (CE, art. 47, II) e praticar os atos de administração, nos limites de sua competência (CE, art. 47, XIV).
Bem por isso, aliás, ELIVAL DA SILVA RAMOS adverte que: “Sob a vigência de Constituições que agasalham o princípio da separação de Poderes, no entanto, não é lícito ao Parlamento editar, a seu bel-prazer, leis de conteúdo concreto e individualizante. A regra é a de que as leis devem corresponder ao exercício da função legislativa. A edição de leis meramente formais, ou seja, ‘aquelas que, embora fluindo das fontes legiferantes normais, não apresentam os caracteres de generalidade e abstração, fixando, ao revés, uma regra dirigida, de forma direta, a uma ou várias pessoas ou a determinada circunstância’, apresenta caráter excepcional. Destarte, deve vir expressamente autorizada no Texto Constitucional, sob pena de inconstitucionalidade substancial” (“A Inconstitucionalidade das Leis - Vício e Sanção”, Saraiva, 1994, p. 194)
Nesse contexto, a aprovação de lei, pela Câmara, que atribui nome a logradouro ou prédio público só pode ser interpretada como atentatória ao postulado constitucional da independência e harmonia entre os poderes (CE, art. 5.º).
A propósito, ao examinar assunto correlato no julgamento da Repr. n.º 1.117-SP, o insigne Ministro FRANCISCO REZEK deixou registrado no seu respeitável voto que:
“No contexto dos debates que esta matéria provocou na origem, e que envolveram os três poderes do Estado, vez por outra afloram equívocos conceituais de certa monta, qual o entendimento da prerrogativa de dar nome à sede forense como atributo da propriedade imobiliária, ou a visão do poder Executivo como titular do domínio dos bens públicos afetos a seus próprios serviços, tanto quanto aos da Legislatura e aos da Justiça”.
Sobre o tema, esse E. Tribunal de Justiça já decidiu:
“Ação Direta de Inconstitucionalidade – Lei Municipal que impõe ao Chefe do Poder Executivo nome de rua – Vício de iniciativa – Invasão de esfera privativa deste – Ação procedente” (Adin nº 115.877.0/5, Rel. Dês. Laerte Nordi, j. em 20/7/2005).
Em suma, a Câmara não pode arrogar a si a competência para autorizar a prática de atos concretos de administração. E a nomenclatura de logradouros e próprios públicos - que constitui atividade relacionada ao serviço público municipal de sinalização e identificação - enquadra-se exatamente nessa hipótese, resultando, daí, a conclusão de que a lei em epígrafe é manifestamente incompatível com o princípio da separação dos poderes.
Esse é o motivo pelo qual deve ser reconhecida a inconstitucionalidade da Lei n. 1.339/2011.
Há, entretanto, outro aspecto que merecerá, com a devida vênia, a atenção desse Colendo Órgão Especial.
A declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 1.339/2011, do Município de Onda Verde, provocará a repristinação da norma por ela revogada, ou seja, a Lei Municipal nº 1.285/2009, que, por sua vez “dá denominação a escola Municipal de Educação Infantil existente na Av. Ismael, 251, (Antiga Creche) e dá outras providências”. Esta última, também de autoria parlamentar, tinha a seguinte redação:
“Art. 1º - Fica denominada “Escola Municipal de educação Infantil Dra. Célia Niero Machado”, localizada na Av. Ismael, 251-Centro-Onda Verde.
Art. 2º - Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário”.
Note-se: o ato normativo que será repristinado com a
procedência da presente ação direta (Lei
Municipal nº 1.285/2009) padece do mesmo
vício que o ato normativo impugnado (Lei
Municipal nº 1.339/2011): trata-se de lei
de iniciativa parlamentar.
Acrescente-se, ainda, que a Lei Municipal n. 1.285/2009 violou igualmente os princípios da impessoalidade
(isonomia), interesse público e moralidade, eis que permitiu a denominação de
Escola Municipal com o nome de pessoa viva, no caso a esposa do autor da ação,
permitindo, como isso, o favorecimento de alguns em detrimento dos demais, sem
qualquer razão constitucionalmente relevante subjacente e com ofensa ao
princípio da moralidade.
A
norma apontada violou os princípios da isonomia, do interesse público e da
moralidade, agasalhados na Constituição do Estado de São Paulo:
"Art. 111 - A
administração pública direta, indireta ou funcional, de qualquer dos Poderes do
Estado, obedecerá os princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação, interesse público e
eficiência.”
Por outro lado, como anotou o Min. Celso de Mello:
“(...)
A declaração de inconstitucionalidade ‘in abstracto’, considerado o efeito repristinatório que lhe é inerente (RTJ 120/64 - RTJ 194/504-505 - ADI 2.867/ES, v.g.), importa em restauração das normas estatais revogadas pelo diploma objeto do processo de controle normativo abstrato. É que a lei declarada inconstitucional, por incidir em absoluta desvalia jurídica (RTJ 146/461-462), não pode gerar quaisquer efeitos no plano do direito, nem mesmo o de provocar a própria revogação dos diplomas normativos a ela anteriores. Lei
inconstitucional, porque inválida (RTJ 102/671), sequer possui eficácia derrogatória. A decisão do Supremo Tribunal Federal que declara, em sede de fiscalização abstrata, a inconstitucionalidade de determinado diploma normativo tem o condão de provocar a repristinação dos atos estatais anteriores que foram revogados pela lei proclamada inconstitucional. (ADI 3148/TO, rel. Min. Celso de Mello, j.13/12/2006, Tribunal Pleno, DJe-112, DIVULG 27-09-2007, PUBLIC 28-09-2007, DJ 28-09-2007PP-00026, EMENT VOL-02291-02 PP-00249).
(...)”
Se a norma repristinada padece do mesmo vício que a norma impugnada, deverá ser declarada inconstitucional, sob pena de ineficácia e inutilidade da procedência desta ação direta.
Essa é a denominada declaração de inconstitucionalidade por “arrastamento”. Tal solução é possível, sempre que (a) o reconhecimento da inconstitucionalidade de determinado dispositivo legal torna despidos de eficácia e utilidade concreta, outros preceitos do mesmo diploma que não tenham sido impugnados, e (b) nos casos em que o efeito repristinatório restabelece dispositivos já revogados pela lei viciada que ostentem o mesmo vício.
Para tanto desnecessário se mostraria pedido expresso do autor. Nem há suposto limite relacionado à estabilização da demanda (art. 264 do CPC).
Raciocínio contrário importaria trazer para o processo objetivo regra procedimental do processo individual, que àquele não se aplica, pela absoluta diversidade quanto à sua natureza e função.
Essa solução tem sido reconhecida pacificamente pelo Colendo STF (v.g.: ADI 1144/RS, rel. Min. EROS GRAU, j. 16/08/2006, T. Pleno; DJ 08-09-2006 PP-00033, EMENT VOL-02246-01 PP-00057, LEXSTF v. 28, n. 334, 2006, p. 20-26; ADI 3255/PA, rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, j. 22/06/2006, T. Pleno, DJe-157 DIVULG 06-12-2007, DJ 07-12-2007 PP-00018, EMENT VOL-02302-01, PP-00127; ADI 3645/PR, rel. Min. ELLEN GRACIE, j. 31/05/2006, T. Pleno, DJ 01-09-2006 PP-00016, EMENT VOL-02245-02 PP-00371, LEXSTF v. 28, n. 334, 2006, p. 75-91), não surgindo qualquer óbice em razão da não impugnação, na inicial, dos dispositivos repristinados.
Note-se que a declaração da inconstitucionalidade de
preceitos não mencionados expressamente pelo autor é viável em razão da
natureza objetiva do processo de controle abstrato de normas, em que não se
identificam réus ou partes contrárias, mas exclusivamente o interesse
veiculado, pelo requerente, no sentido da preservação da segurança jurídica
(cf. ADI-ED 2982/CE, rel. Min. GILMAR MENDES, j.02/08/2006, T. Pleno, DJ
22-09-2006 PP-00029, EMENT VOL-02248-01 PP-00171, LEXSTF v. 28, n. 335, 2006,
p. 53-59).
Diante do exposto, nosso parecer é no sentido da procedência da ação direta, declarando-se a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 1.339, de 26 de julho de 2011, do Município de Onda Verde, e, por arrastamento, da Lei Municipal nº 1.285, de 11 de setembro de 2009, do Município de Onda Verde, nos termos da fundamentação acima.
São Paulo, 10 de fevereiro de 2012.
Sérgio Turra Sobrane
Subprocurador-Geral de Justiça
Jurídico
vlcb