Parecer em Ação Direta de Inconstitucionalidade

Autos nº. 0282261.58.2011.8.26.0000

Requerente: Mesa Diretora da Câmara Municipal de Monte Aprazível

Objeto: ns. 2, 3 e 4 do Anexo IX da Lei nº 2.952, de 06 de novembro de 2009, do Município de Monte Aprazível.

Ementa: Ação direta de inconstitucionalidade. Ns. 2, 3 e 4 do Anexo IX da Lei nº 2.952, de 06 de novembro de 2009, do Município de Monte Aprazível. Requisitos para “emprego de provimento em comissão” de Assessor Legislativo. Ausência de violação aos princípios da impessoalidade e eficiência (art. 111, da CE). Inconstitucionalidade não verificada. Parecer pela improcedência da ação.

Colendo Órgão Especial

Excelentíssimo Senhor Desembargador Presidente

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade movida pela Mesa Diretora da Câmara Municipal de Monte Aprazível em face dos requisitos estabelecidos nos ns. 2, 3 e 4 do Anexo IX da Lei nº 2.952, de 06 de novembro de 2009, do Município de Monte Aprazível, para o provimento do emprego em comissão de Assessor Legislativo.

Sustenta a autora que referidos requisitos violam os princípios da impessoalidade e eficiência estabelecidos no art. 111 da Constituição do Estado de São Paulo.

A liminar foi indeferida sob fundamento de ausência dos requisitos legais, “uma vez que a lei impugnada é de iniciativa parlamentar e, numa primeira análise, não viola qualquer preceito constitucional ao estabelecer alguns requisitos para a nomeação de cargos em comissão, além de não ocasionar prejuízos administrativos ou financeiros para a Administração Pública.” (fls. 41)

A Procuradoria-Geral do Estado declinou da defesa do ato impugnado, observando que o tema é de interesse exclusivamente local (fls. 50/52).

O senhor Prefeito Municipal prestou informações às fls. 54/57, em defesa da norma impugnada.

Pois bem.

Reclama a requerente a declaração de inconstitucionalidade dos seguintes requisitos para a nomeação de Assessor Legislativo, previstos no Anexo IX, da Lei n. 2.952, de 06 de novembro de 2009:

“(...)

2- Estar regularmente inscrito na Ordem dos Advogados do Brasil a pelo menos, 05 (cinco) anos;

3- Ter no mínimo 03 (três) anos de efetivo serviço técnico prestado no Poder Legislativo;

4- Residir no município.”

No entanto, não se observa nos impugnados requisitos qualquer ofensa aos princípios da impessoalidade e eficiência do serviço público, como pela requerente alardeado.

Pelo contrário, a exigência de certos requisitos para ocupantes de cargo ou emprego comissionado, que vise ao atendimento das necessidades do Poder Público e voltado a melhor prestação do serviço ao munícipe é o que atende aos ditames legais e constitucionais, mormente o da eficiência.

Do mesmo modo, os requisitos previstos na norma impugnada de forma alguma arranha o princípio da impessoalidade, posto que as exigências impostas são compatíveis com a importância do cargo em análise.

Lembre-se que a autonomia municipal envolve quatro capacidades básicas: (a) capacidade de auto-organização (elaboração de lei orgânica própria); (b) capacidade de autogoverno (eletividade do Prefeito e dos Vereadores às respectivas Câmaras Municipais); (c) capacidade normativa própria (autolegislação), mediante competência para elaboração de leis municipais); (d) capacidade de autoadministração (administração própria para manter e prestar serviços de interesse local) (Cf. José Afonso da Silva, ob. cit., p. 591).

Nessas quatro capacidades estão configuradas: (a) a autonomia política (capacidades de auto-organização e de autogoverno); (b) autonomia normativa (capacidade de fazer leis próprias sobre matéria de suas competências); (c) autonomia administrativa (administração própria e organização dos serviços locais); (d) autonomia financeira (capacidade de decretação de seus tributos e aplicação de suas rendas), como se colhe, ainda uma vez, nos ensinamentos de José Afonso da Silva (ob. cit., p. 591).

Para que possa exercer sua autonomia administrativa, o Município deve criar cargos, empregos e funções, mediante atos normativos, instituindo carreiras, vencimentos, entre outras questões, bem como se estruturando adequadamente.

A possibilidade de que o Município organize seus próprios serviços encontra balizamento na própria ordem constitucional e é necessário que o faça mediante lei, respeitando normas constitucionais federais e estaduais relativas ao regime jurídico do serviço público.

No âmbito de todos os Poderes Públicos, a regra deve ser o preenchimento dos cargos por meio de concurso público de provas ou de provas e títulos, porquanto assim se garante a acessibilidade geral (prevista inclusive no art. 37, I, da Constituição Federal; e também no art. 115, I, da Constituição do Estado de São Paulo). Essa deve ser a forma de preenchimento dos cargos de natureza profissional, técnica ou burocrática.

A criação de cargos de provimento em comissão, de livre nomeação e exoneração, deve ser limitada aos casos em que seja exigível especial relação de confiança entre o governante e o servidor, para que adequadamente sejam desempenhadas funções inerentes à atividade predominantemente política.

Há implícitos limites à criação, por lei, de cargos de provimento em comissão, visto que – se assim não fosse – na prática resultaria aniquilada a exigência constitucional de concurso para acesso aos cargos públicos.

Não há, no entanto, proibição de criação de certos requisitos para o preenchimento de determinados cargos. Na verdade, o servidor deve ser qualificado para o cargo a ser por ele preenchido, com a satisfação de requisitos que levem a tal certeza.

Veja-se, a par deste entendimento, o seguinte V. aresto:

“Relator(a): Torres de Carvalho

Comarca: Pedregulho

Órgão julgador: 10ª Câmara de Direito Público

Data do julgamento: 10/10/2011

Data de registro: 12/10/2011

Outros números: 13908620088260434

Ementa: ... cargo em comissão de pessoa não qualificada para o assessoramento administrativo do prefeito, que desde logo é desviada para o exercício de outras funções de menor qualificação, em afronta ao disposto no art. 11, caput e inciso I da LF nº 8.429/92. Não se vê improbidade, no entanto e sem prova do conluio, em o servidor nomeado exercer as funções ...

Ementa: IMPROBIDADE. Jeriquara. LF nº 8.429/92, art. 11, caput e inciso I. 1. Preliminares. Não há dúvida, hoje, quanto à legitimidade do Ministério Público para propor a ação de improbidade, nem quanto ao obrigatório ressarcimento do erário, nem quanto à competência do juiz de primeiro grau para apreciação do pedido. Jurisprudência torrencial. Irrelevância da denominação dada à ação. Aplicação do art. 17 da LF nº 8.429/92. 2. Prefeito. A LF nº 8.429/92 se aplica ao prefeito, agente político não submetido à jurisdição originária do STF e não beneficiado pela interpretação dada na Recl nº 2.138-DF, como esclarecido na Recl nº 2.735-PE, STF, Rel. Carmen Lúcia. ? 3. Improbidade. Configura improbidade a nomeação desnecessária, ante a desnecessidade do serviço, para cargo em comissão de pessoa não qualificada para o assessoramento administrativo do prefeito, que desde logo é desviada para o exercício de outras funções de menor qualificação, em afronta ao disposto no art. 11, caput e inciso I da LF nº 8.429/92. Não se vê improbidade, no entanto e sem prova do conluio, em o servidor nomeado exercer as funções determinadas pelo superior hierárquico, também de interesse da administração. 4. Sanção. É hoje pacífico que as sanções do art. 12 da LF nº 8.429/92 podem ser individualizadas e graduadas pelo juiz. Excessivo rigor da condenação. Hipótese em que a multa civil reprime suficientemente a conduta irregular. Procedência. Apelo do réu Luis Paulo provido para julgar a ação improcedente em relação a ele. Apelo do réu Alexandre provido em parte para afastar as sanções impostas na sentença. Apelo do Ministério Público provido em parte para condenar Alexandre ao pagamento de multa civil.” g.n.

Desta forma, o Município houve por bem legislar sobre matéria de seu interesse local, nos moldes preconizados pelo art. 30, I, da Constituição Federal, optando por impor pertinentes e razoáveis requisitos para o preenchimento do cargo de Assessor Legislativo, de provimento em comissão, não incorrendo em qualquer violação aos princípios estabelecidos no art. 111 da Constituição Bandeirante.

Ante o exposto, opino pela improcedência da presente ação direta de inconstitucionalidade.

São Paulo, 29 de fevereiro de 2012.

Sérgio Turra Sobrane

Subprocurador-Geral de Justiça

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