Parecer
Autos nº. 0283817-95.2011.8.26.0000
Requerente: Prefeito do Município de Ubatuba
Objeto: Inconstitucionalidade da Lei nº 3.411, de 30 de agosto de 2011, do Município de Ubatuba
Ementa: Ação direta de inconstitucionalidade, movida por Prefeito, da Lei nº 3.411, de 30 de agosto de 2011, do Município de Ubatuba, que “delimita a área escolar de segurança, como espaço de prioridade do Poder Público Municipal”. Projeto de autoria de Vereador. Matéria reservada ao Chefe do Poder Executivo, eis que estabelece ação concreta à Administração. Violação do princípio da separação dos poderes. Criação de despesa, sem indicação da receita. Ofensa aos artigos 5º; 25; 47; II e XIV e 144, todos da CE. Parecer pela procedência da ação.
Colendo Órgão Especial
Excelentíssimo Senhor Desembargador Presidente
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade movida pelo Prefeito Municipal, tendo por objeto a Lei nº 3.411, de 30 de agosto de 2011, do Município de Ubatuba, que “delimita a área escolar de segurança, como espaço de prioridade do Poder Público Municipal”.
O autor noticia que o projeto que a antecedeu iniciou-se na Câmara Municipal e que, depois de aprovado, foi inteiramente vetado pelo Poder Executivo. O veto foi derrubado e, afinal, a lei foi promulgada pelo Presidente da Câmara Municipal.
Sustenta que cabe exclusivamente ao Prefeito a iniciativa de leis que criem atribuições para os órgãos da administração pública, divisando ofensa ao princípio da separação dos poderes, previsto no art. 5º da Constituição do Estado.
Argumenta, também, que a Lei em questão cria despesa pública sem a devida indicação dos recursos disponíveis para dar atendimento a tais encargos.
O pedido de medida liminar foi deferido (fls. 20).
O Presidente da Câmara Municipal foi devidamente notificado e prestou informações (fls. 30/32).
A Procuradoria-Geral do Estado declinou da defesa do ato impugnado, observando que o tema é de interesse exclusivamente local (fls. 55/56).
Este é o breve resumo do que consta dos autos.
A ação é procedente. Vejamos.
A Lei n. 3.411, de 30 de agosto de 2011, do Município de Ubatuba que “delimita a área escolar de segurança, como espaço de prioridade do Poder Público Municipal”, apresenta a seguinte redação:
“Art. 1º - Fica o Poder Executivo
autorizado a delimitar área escolar de segurança como espaço de prioridade do
Poder Público Municipal, que objetive garantir, através de ações sistemáticas e
previstas em lei, a realização dos objetivos fins das instituições educacionais
e a tranquilidade dos alunos, professores e pais.
Art. 2º - A área de que trata a
presente Lei abrangerá um raio de duzentos e cinquenta metros, no entorno da
instituição escolar, e deverá estar indicada por placas a serem afixadas nas
proximidades.
Art. 3º - A prefeitura Municipal, num
raio de cem metros de qualquer portão de acesso ao estabelecimento de ensino
deverá:
I- intensificar os serviços de
fiscalização do comércio existente coibindo o comércio de ilícitos;
II- viabilizar, dentro da previsão
orçamentária corrente, ou com o apoio da comunidade ou ainda da iniciativa
privada, a adequação dos espaços circunvizinhos de modo a não implicarem na
falta de segurança para as escolas e sua clientela, devendo, para isso, ser
providenciado, quando possível:
a) iluminação pública adequada nos
acessos à instituição;
b) pavimentação de ruas e calçadas em
perfeitas condições de uso;
c) poda de árvores e limpeza de
terrenos;
d)o controle e, quando possível, a
eliminação de terrenos baldios e construções/prédios abandonados nas
circunvizinhanças;
e)retirada de entulhos;
f) manutenção de faixas de travessia
de pedestres, semáforos e redutores de velocidade;
g) acesso facilitado aos portadores
de necessidades especiais;
III- coibir, nos termos da lei, a
distribuição ou exposição de escritos, desenhos, pinturas, estampas ou qualquer
objeto obsceno;
IV- controlar o acesso de crianças e
adolescentes ao comércio de:
a) Quaisquer produtos farmacêuticos;
b) quaisquer substância inflamável ou
explosiva;
c) fogos de artifício;
d) bebidas alcóolicas;
e)cigarros.
Art. 3º Caberá à Secretaria Municipal
de segurança Pública e Defesa Social e a Secretaria Municipal de Obras,
providenciar, junto aos órgãos competentes, a regulamentação do uso de vias
situadas no entorno dos estabelecimentos de ensino, impondo controle rígido a:
I – limites de velocidade;
II- a restrição do uso das vias
públicas para estacionamento;
III- outros a serem definidos em
consulta à comunidade.
Art. 4º - Caberá à Guarda Municipal
de Ubatuba, em parceria com a Polícia Militar e comunidade escolar, planejar
ações de prevenção à violência e criminalidade locais.
Art. 5º - Ao Executivo Municipal
caberá, representar junto aos órgãos competentes, ou quando da sua jurisdição,
aplicar sanções aos infratores por infrações cometidas em desrespeito à
presente Lei.
Art. 6º - Esta Lei entra vigor 180
(cento e oitenta) dias, após a data de sua publicação”.
Como se pode observar referida lei autoriza o Poder Executivo a delimitar área escolar de segurança, como espaço de prioridade do Poder Público Municipal, que objetive garantir, através de ações sistemáticas e previstas em lei, a realização dos objetivos fins das instituições educacionais e a tranquilidade de alunos, professores e pais.
Em que pesem os elevados propósitos que inspiraram o Vereador, autor do projeto, a lei promulgada é verticalmente incompatível com a Constituição do Estado de São Paulo, especialmente com os seus arts. 5.º, 25, 47, II e XIV, e 144, os quais dispõem o seguinte:
“Art. 5.º - São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Art. 25- Nenhum projeto de lei que implique a criação ou o aumento de despesa pública será sancionado sem que dele conste a indicação dos recursos disponíveis, próprios para atender novos encargos.
Art. 47 – Compete privativamente ao Governador, além de outras atribuições previstas nesta Constituição:
II – exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado, a direção superior da administração estadual;
XIV – praticar os demais atos de administração, nos limites da competência do Executivo;
Art. 144 – Os Municípios, com autonomia, política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.”
De fato, o regime jurídico das políticas públicas é regulado por lei, cuja iniciativa é reservada ao Poder Executivo, que tem a incumbência de planejar, organizar, dirigir e executá-las.
O ordenamento jurídico brasileiro, como se sabe, dispõe que o governo municipal é de funções divididas. As funções administrativas foram conferidas ao Prefeito, enquanto que as funções legislativas são de competência da Câmara. Administrar significa aplicar a lei ao caso concreto. Assim, no exercício de suas funções, o Prefeito é obrigado a observar as normas gerais e abstratas editadas pela Câmara, em atenção ao princípio da legalidade, a que está pautada toda atuação administrativa, na forma do art. 111 da Carta Paulista.
Esse mecanismo de repartição de funções, incorporado ao nosso ordenamento constitucional, e que teve como principal idealizador o filósofo Montesquieu, impede a concentração de poderes num único órgão ou agente, o que a experiência revelou conduzir ao absolutismo. Daí ser vedado à Câmara interferir na prática de atos que são de competência privativa do Prefeito, assim como a recíproca é verdadeira.
Tamanho significado apresenta esse sistema de separação das funções estatais, em nosso ordenamento jurídico, que a própria Constituição Federal, no seu art. 60, § 4.º, inciso III, cuidou de incorporá-lo ao seu núcleo intangível, ao dispor expressamente que “não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a aboli-lo.”
Vistos esses aspectos, tem-se, no caso sob exame, que a Câmara de Vereadores de Ubatuba aprovou a Lei n.º 3.411/2011, derivada de projeto de iniciativa parlamentar, não apenas autorizando o Executivo a certas condutas, mas impondo-lhe obrigações, com nítida vocação Administrativa típica, o que não pode ser admitido.
Essa lei, porém, malgrado os elevados propósitos que nortearam a sua edição, não reúne a mínima condição de subsistir na ordem jurídica vigente, uma vez que, a pretexto de disciplinar assunto de interesse local, a Câmara Municipal acabou por interferir na esfera de competência do Executivo, acarretando, tal iniciativa, o desequilíbrio no delicado sistema de relacionamento entre os poderes municipais.
Numa análise mais acurada da questão tratada, constata-se que os direitos cuja proteção se cogitou na norma hostilizada são mais amplamente garantidos pela Constituição Federal e sem imposição dos requisitos previstos na mesma lei.
Com efeito, é irrecusável a competência da Câmara para legislar sobre os assuntos de interesse local, mas há alguns limites que devem ser observados, e que decorrem, basicamente, da necessidade de preservar-se a convivência pacífica dos poderes políticos, entre os quais não existe nenhuma relação de hierarquia e subordinação, mas sim de independência e harmonia, em face do contido no art. 5.º da Constituição do Estado de São Paulo.
Como já visto inicialmente, a administração municipal incumbe ao Prefeito, que é quem define as prioridades da sua gestão, as políticas públicas a serem implementadas e os serviços públicos que serão prestados à população. Nessa seara, a Câmara não tem como impor suas preferências, podendo quando muito formular indicações, mas não sujeitar aquela autoridade ao cumprimento de lei que, longe de fixar uma regra geral e abstrata, constitui verdadeira ordem ou comando, para que se faça algo.
Por último, as obrigações impostas ao Poder Executivo pela Lei n° 3.411/2011, claramente resultarão em despesas para o erário do Município de Ubatuba, ofendendo o postulado no art. 25, da Constituição Bandeirante.
Logo, se a iniciativa em exame for considerada válida – o que corresponde, na prática, a uma tentativa de restabelecer-se o sistema que vigorava ao tempo das Comunas -, ocorrerá uma hipertrofia do Legislativo, que sempre poderá impor suas vontades ao Executivo, por meio da edição de leis , criando uma verdadeira relação de subordinação e hierarquia entre os poderes, incompatível com o sistema adotado pela Constituição em vigor, o qual se baseia na independência e harmonia entre os poderes, cuja observância é vital para a preservação do Estado de Direito.
Deve-se destacar, diante da legislação versada, a necessidade de saber se a Câmara dispõe de ampla liberdade para editar leis meramente autorizativas ou se há algum limite a essa prerrogativa, máxime nos casos em que a autorização é dada para a prática de ato que se insere na esfera de competência de outro Poder.
Na ordem constitucional vigente, como anotado em tópico precedente, não existe a mínima possibilidade de a administração municipal ser exercida pela Câmara, por intermédio da edição de leis. Em relação a esse aspecto, aliás, não paira nenhuma controvérsia, uma vez que a atual Constituição é suficientemente clara ao atribuir ao Prefeito a competência privativa para exercer, com o auxílio dos Secretários Municipais, a direção superior da administração municipal (CE., art. 47, inciso II) e a praticar os atos de administração, nos limites de sua competência (CE., art. 47, inciso XIV).
Bem por isso, ELIVAL DA SILVA RAMOS adverte que:
“Sob a vigência de Constituições que agasalham o
princípio da separação de Poderes, no entanto, não é lícito ao Parlamento
editar, a seu bel-prazer, leis de conteúdo concreto e individualizante. A regra
é a de que as leis devem corresponder ao exercício da função legislativa. A
edição de leis meramente formais, ou seja, ‘aquelas que, embora fluindo das
fontes legiferantes normais, não apresentam os caracteres de generalidade e
abstração, fixando, ao revés, uma regra dirigida, de forma direta, a uma ou
várias pessoas ou a determinada circunstância’, apresenta caráter excepcional.
Destarte, deve vir expressamente autorizada no Texto Constitucional, sob pena
de inconstitucionalidade substancial.” (“A Inconstitucionalidade das Leis -
Vício e Sanção”, Saraiva, 1994, p. 194).
Já alerta Sérgio Resende de Barros que a denominada lei autorizativa “constitui um expediente usado por parlamentares para granjear o crédito político pela realização de obras ou serviços em campos materiais nos quais não têm iniciativa das leis, em geral matérias administrativas. Mediante esse tipo de ‘leis’ passam eles, de autores do projeto de lei, a co-autores da obra ou serviço autorizado” (“Leis Autorizativas”, Revista do Instituto de Pesquisas e Estudos da Instituição Toledo de Ensino, n° 29, p. 259-267, ago./nov. 2000).
O Prefeito, enquanto chefe do Poder Executivo, exerce
tarefas específicas à atividade de administrador, tendente à atuação concreta,
referentes ao “planejamento, organização e direção de serviços e obras da municipalidade.
Para tanto, dispõe de poderes correspondentes de comando, de coordenação e de
controle de todos os empreendimentos da Prefeitura ... A execução das obras e
serviços públicos municipais está sujeita, portanto, em toda a sua plenitude, à
direção do Prefeito, sem interferência da Câmara, tanto no que se refere às
atividades internas das repartições da Prefeitura (serviços burocráticos ou
técnicos), quanto às atividades externas (obras e serviços públicos) que o
Município realiza e põe à disposição da coletividade” (Hely Lopes Meirelles,
Direito Municipal Brasileiro, São Paulo, RT, 3ª ed., pp. 870/873). Em idêntica
lição, José Afonso da Silva, “O Prefeito e o Município”, Fundação Pref. Faria
Lima, 1977, pp. 134/143.
E sobre o tema em foco destaca-se trecho do Acórdão da lavra do Eminente Desembargador DENSER DE SÁ:
“Segundo a doutrina a administração da cidade é da competência do Prefeito, tendo o Poder Legislativo a função de aprovar ou desaprovar os atos do Alcaide, funcionando como fiscal do governo. (...) Não é dado aos vereadores resolver todos os assuntos por meio de lei. A Câmara Municipal somente pode estabelecer programas gerais, com base na Constituição se não criar atribuições para órgãos públicos ou determinar seu modo de execução, incumbências do Prefeito Municipal” (Oesp – Adin n. 104.747-0/7, DJ de 10.03.04).
Restando caracterizada a violação de preceitos contidos na Constituição do Estado de São Paulo, a saber, aos arts. 5°, 25, 47, incs. II e XIV e 144, merece a Lei n° 3.411/2011, do Município de Ubatuba ser extirpada do mundo jurídico.
Diante do exposto, opino pela procedência desta ação direta, declarando-se a inconstitucionalidade da Lei n. 3.411, de 30 de agosto de 2011, do Município de Ubatuba que “delimita a área escolar de segurança, como espaço de prioridade do Poder Público Municipal”
São Paulo, 09 de fevereiro de 2012.
Sérgio Turra Sobrane
Subprocurador-Geral de Justiça
Jurídico
/vlcb