AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

Autos n.º 0303193-67.2011.8.26.0000

Autor: Prefeito Municipal de Taboão da Serra

Objeto de impugnação: art. 22 e do intitulado “Adendo Orçamento-2012 – Emendas Parlamentares”, acrescidos à Lei Municipal n. 2.086, de 25 de novembro de 2011, do Município de Taboão da Serra.

EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. Art. 22 e do intitulado “Adendo Orçamento-2012- Emendas Parlamentares”, acrescidos à Lei Municipal n. 2.086, de 25 de novembro de 2011, do Município de Taboão da Serra, que “estabelece as diretrizes a serem observadas na elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2012 e dá outras providências”. Emendas consistentes, em quase sua totalidade, em indicações de recursos para obras a cargos do Poder Executivo. Despesas que não foram contempladas na propositura original. Necessidade de sincronismo entre a LOA, a LDO e o PPA. Aprovação de emendas com inobservância do devido processo legislativo constitucional. Intervenção na esfera de competência administrativa do Prefeito. Caracterizada a violação do princípio da independência e harmonia entre os Poderes (CE, art. 5º). Criação de despesas sem a indicação de recursos disponíveis. Parecer pela procedência da ação.

Excelentíssimo Senhor Desembargador Relator,

Colendo Órgão Especial:

Cuida-se de ação – movida pelo Prefeito Municipal de Taboão da Serra – na qual se pretende ver declarada a inconstitucionalidade do art. 22 e do intitulado “Adendo Orçamento-2012- Emendas Parlamentares”, acrescidos à Lei Municipal n. 2.086, de 25 de novembro de 2011, do mesmo Município, que “estabelece as diretrizes a serem observadas na elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2012 e dá outras providências”, que inseriram 40 (quarenta) emendas, consistentes, em quase sua totalidade, em indicações de recursos para obras a cargo do Poder Executivo, ante sua flagrante incompatibilidade com os arts. 5º, 25, 47, incisos II e XIV, e 144, todos da Constituição do Estado de São Paulo.

Houve concessão de liminar (fl. 32/33).

Em atenção ao disposto no art. 90, § 2º, da Constituição do Estado de São Paulo, a Procuradoria Geral do Estado expressou o seu desinteresse na defesa de lei que disciplina matéria exclusivamente local, conforme se vê às fls. 66/67, anotando, por oportuno, que a sua intervenção nos feitos desta natureza somente seria cabível se a lei impugnada afetasse algum interesse estadual.

Notificada, a Presidência da Câmara Municipal de Taboão da Serra prestou informações pleiteando a improcedência da presente ação (fls. 69/75).

Em resumo, é o que consta nos autos.

A preliminar de ilegitimidade passiva não convence, pois não se cogita de apuração de responsabilidade, senão da discussão da constitucionalidade de ato normativo produzido pelo Poder Legislativo ainda que por iniciativa do Poder Executivo. Cuida-se, portanto, de aplicação do art. 6º da Lei n. 9.868/99, pelo qual os órgãos ou autoridades das quais emanou a lei impugnada prestará informações.

No mérito, a ação comporta procedência.

Como se sabe, as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) são de iniciativa reservada ao Executivo, consoante o disposto no art. 165, inciso I a III, da Constituição Federal, e no art. 174, I a III, da Constituição do Estado de São Paulo.

No exercício de sua função normativa, a Câmara pode emendar os projetos de lei de iniciativa reservada ao Executivo, mas há limites claros para tanto, os quais foram prefixados pela Constituição, tendo em vista que – se ilimitado fosse o poder de emenda – a iniciativa reservada não faria nenhum sentido.

Pois bem, no seu art. 175, §§ 1.º a 5.º, a Constituição Estadual reza o seguinte:

"Art. 175 – Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais, bem como suas emendas, serão apreciados pela Assembleia Legislativa.

1.º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem serão admitidas desde que:

1 – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

2 – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;

b) serviço da dívida;

c)transferências tributárias constitucionais para Municípios.

3) sejam relacionadas:

a) com correção de erros ou omissões;

b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

§ 2.º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.

§ 3.º - O Governador poderá enviar mensagem ao Legislativo para propor modificações nos projetos a que se refere este artigo, enquanto não iniciada, na Comissão competente, a votação da parte cuja alteração é proposta.

§ 4.º - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo legislativo.

§ 5.º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes, poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa."

Conforme se depreende do art. 22 e do “Adendo Orçamento-2012- Emenda Parlamentares” da Lei n. 2.086/2011 (fls. 20/21), as 40 (quarenta) emendas acrescidas tornaram a LDO incompatível com o PPA e a LOA, até mesmo porque embora as despesas tenham sido aprovadas pela Câmara Municipal, não foram incorporadas ao texto legal ou aos quadros demonstrativos de despesas.

Ademais, não houve indicação dos recursos necessários, provenientes das despesas geradas pela inclusão das 40 (quarenta) emendas.

Ou seja, a Câmara inovou ao introduzir, na Lei de Diretrizes Orçamentárias, previsão estranha, não contemplada na propositura original, que gerou aumento de despesa sem a indicação dos recursos necessários, conforme expressamente impõe a Constituição.

Mais grave ainda é constatar que a Câmara assim agiu com o intuito de compelir o Prefeito à realização de obras desconsiderando, porém, que a função de administrar é estranha às suas atribuições.

Nessa seara, a Câmara pode, quando muito, formular "indicações" ao Prefeito, nunca, porém, compeli-lo – por lei ou qualquer outro meio – a realizar atividades que são próprias da função executiva, donde também caracterizada, na espécie, a violação da independência e da harmonia entre os Poderes.

Em verdade, se realmente desejasse realizar ações como obras, ampliações e reformas, bastaria ao Prefeito incluir na lei orçamentária anual previsão de recursos para tanto, sem a interferência da Câmara, exceto na aprovação da despesa.

Nessa conformidade, aguarda-se o julgamento de procedência da presente ação, com a confirmação da liminar, a fim de ver declarada a inconstitucionalidade do art. 22 e do intitulado “Adendo Orçamento-2012-Emendas Parlamentares”, acrescidos à Lei Municipal n. 2.086, de 25 de novembro de 2011, do Município de Taboão da Serra, que “estabelece as diretrizes a serem observadas na elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2012 e dá outras providências”.

São Paulo, 3 de março de 2012.

Sérgio Turra Sobrane

Subprocurador-Geral de Justiça

Jurídico

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