Parecer
Processo n.o 0318796-20.2010.8.26.0000 (990.10.318796-2)
Autora: Federação Brasileira dos Bancos – FEBRABAN
Objeto de impugnação: Lei Municipal n.o 4.384, de 25 de novembro de 2009, de Garça.
Ementa: Ação direta de inconstitucionalidade – Lei Municipal n.̊ 4.384, de 25 de novembro de 2009, de Garça – Preliminar de ilegitimidade ativa “ad causam” – A FEBRABAN, entidade de classe de âmbito nacional, não possui legitimidade para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade de lei municipal (CF, art. 125, § 2.̊), só reconhecida em favor das entidades de classe com atuação estadual ou municipal – Inteligência do art. 90, inciso V, da Carta Estadual – Extinção do processo sem julgamento do mérito – As ‘leis de polícia’ não são de iniciativa reservada ao Executivo – A vedação prevista no art. 25 da Constituição do Estado de São Paulo não obriga o Legislativo, que, inclusive, pode autorizar a realização de despesas não previstas no orçamento – A matéria sobre a qual a Câmara legislou, relativa à proteção e segurança dos usuários de serviços bancários, não é de competência da União – Precedentes do STF – A Lei Federal n.̊ 7.102/1983 não tratou do atendimento reservado aos usuários de serviços bancários, nem da obrigação de instalar câmeras de vídeo e bloqueadores de aparelho celular nos setores de caixas eletrônicos, inexistindo, assim, bloqueio de competência com relação a essa matéria – Os Municípios dispõem de competência para suplementar a legislação federal (CF, art. 30, II) – Lei que visa à proteção dos usuários de serviços bancários não é arbitrária ou incompatível com a razoabilidade, nem há indicativo seguro de que foi editada com desvio de poder – As garantias do ato jurídico perfeito e direito adquirido possuem assento na Constituição Federal e sua definição é encontrada na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, as quais, porém, não servem de parâmetro de controle válido em ação direta de inconstitucionalidade de lei municipal em face da Constituição Estadual (CR, art. 125, § 2.̊) – Inexistência de direito adquirido contra o interesse público – Precedentes do TJSP – Ação improcedente.
Colendo Órgão Especial,
Eméritos Desembargadores:
Cuida-se de ação – movida pela Federação Brasileira dos Bancos [FEBRABAN] – na qual se questiona a validade jurídico-constitucional da Lei n.o 4.384, de 25 de novembro de 2009, do Município de Garça, de origem parlamentar, que ‘Dispõe sobre o atendimento reservado para clientes das agências bancárias e instituições financeiras estabelecidas no Município de garça, bem como, o vídeo monitoramento das mesmas, e dá outras providências’. Sua redação é a seguinte:
LEI Nº 4.384/2009
(Projeto
de autoria do vereador Júlio Cezar Kemp Marcondes de Moura)
DISPÕE SOBRE O ATENDIMENTO RESERVADO
PARA CLIENTES DAS AGÊNCIAS BANCÁRIAS E INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS ESTABELECIDAS
NO MUNICÍPIO DE GARÇA, BEM COMO, O VÍDEO MONITORAMENTO DAS MESMAS, E DÁ OUTRAS
PROVIDÊNCIAS.
CORNÉLIO
CEZAR KEMP MARCONDES, Prefeito do Município de Garça, Estado de São Paulo, no
uso de suas atribuições, faz saber que a Câmara Municipal aprovou e ele
sanciona e promulga a seguinte lei:
Art. 1º
As Agências e Postos de Atendimento das instituições bancárias e financeiras
localizadas no município de Garça ficam obrigados a proporcionar atendimento
reservado a seus clientes, nos caixas em que há movimentação de dinheiro e a
instalar e manter em funcionamento câmeras de vídeo colocadas nas áreas
internas e externas, assim como aparelhos bloqueadores de telefones celulares
nos setores de caixas eletrônicos.
§ 1º
A instalação de dispositivos indevassáveis no espaço compreendido entre os
caixas em que há movimentação de dinheiro e as pessoas que estão na fila de
espera, deverão observar a altura mínima de 1,90m., de forma a impedir a
visualização das pessoas que estão sendo atendidas nos caixas, a fim de
aumentar a segurança dos clientes e das operações realizadas por estes.
§ 2º Cada
agência bancária, posto de atendimento ou instituição financeira de que trata o
caput deste artigo deverá manter em funcionamento um painel eletrônico que indique
o caixa que esta disponível ao atendimento do próximo cliente da fila de
espera, podendo o painel ser substituído por outro meio desde que eficaz na
informação ao cidadão usuário.
Art. 2º
Os estabelecimentos de que trata esta Lei deverão também instalar e manter em
funcionamento câmeras de vídeo colocadas no seu interior e no seu entorno, assim
como aparelhos bloqueadores de telefones celulares no seu interior e no seu
entorno, para fins de maximização da segurança de seus clientes e funcionários,
de suas instalações e dos valores depositados.
§ 1º
Cada agência bancária ou instituição financeira de que trata o caput deste
artigo deverá manter em funcionamento câmeras com tecnologia avançada, a cores,
com total abrangência de visualização de seu espaço interno e cobertura externa
em cada local de entrada e saída e/ou de passagem externa obrigatória, com
abrangência de captação de imagens, num raio de
§ 2º
Tais instrumentos de captação de imagens também deverão ser instalados nos
caixas eletrônicos onde houver auto atendimento.
§ 3º
O monitoramento feito pelas referidas câmeras será realizado por meio de
gravação dos locais a serem protegidos, 24 (vinte e quatro) horas por dia,
sendo que as imagens gravadas deverão ser salvas em local seguro, preservadas
pelo período mínimo de 06 (seis) meses e colocadas à disposição do Poder
Público, especialmente das autoridades policiais, sempre que solicitado.
Art. 3º
As instituições bancárias deverão adaptar as suas Agências e Postos de
Atendimento no prazo máximo de 120 (cento e vinte) dias, contados da data de
publicação da presente Lei, para se adequar às novas exigências, e, das que se
instalarem após a vigência da mesma, exigir-se-á previamente o seu cumprimento,
por ocasião da expedição de alvará de funcionamento.
1º A fiscalização
do cumprimento da presente lei ficara a cargo do Setor de Fiscalização da
municipalidade e ou do PROCON/GARÇA, conjunta ou separadamente.
§ 2º
O não atendimento ao disposto na presente Lei, implicará em sansões aplicadas
pelos órgãos de fiscalização citados no parágrafo anterior, da seguinte forma:
I.
Em
multa diária no valor de R$ 300,00 (trezentos reais);
II.
Havendo reincidência, multa em dobro até o limite de R$ 38.400,00 (trinta e
oito mil e quatrocentos reais);
III. Após
atingido o limite acima referido, a Agência Bancária ou Posto de Atendimento
sofrerá a cassação do alvará de funcionamento.
Art. 4º
As despesas decorrentes da execução desta Lei correrão por conta das
respectivas agências bancárias ou instituições financeiras congêneres.
Art. 5º
Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação.
Garça, 25 de novembro de
2009.
CORNÉLIO CEZAR KEMP MARCONDES
PREFEITO
MUNICIPAL
PROCURADOR
JURÍDICO
Registrada
e publicada neste Departamento de Atos Oficiais e Documentos, na data supra. -
zmc
ZILDA MARQUES C.
MIRANDA
DIRETORA DO
DEPARTAMENTO DE
ATOS OFICIAIS E
DOCUMENTOS
Segundo reza a inicial, a lei em epígrafe é incompatível com a Constituição porque: [a] disciplina matéria que é de iniciativa reservada ao Executivo; [b] não houve indicação de recursos próprios ao atendimento dos novos encargos; [c] os Municípios não dispõem de competência para fixar regras sobre segurança bancária; [d] existe bloqueio de competência sobre a matéria, que vem disciplinada na Lei Federal n.o 7.102/1983; [e] contém previsão desarrazoada, arbitrária e foi editada com desvio de finalidade e [f] atenta contra as garantias do ato jurídico perfeito e direito adquirido, à medida que só poderia alcançar os estabelecimentos bancários licenciados após sua edição, mas nunca os anteriores.
A liminar foi negada inicialmente (fl. 79), pelo douto Relator sorteado, mas sua decisão foi reformada pelo colendo Órgão Especial no julgamento de agravo regimental (fls. 159/161).
Citado para os fins do art. 90, § 2.o, da Carta Paulista, o Procurador-Geral do Estado optou por não proceder à defesa da norma ora impugnada, que disciplina matéria exclusivamente local, inexistindo, assim, interesse estadual na sua preservação (fls. 207/208).
Em resumo, é o que consta nos autos.
Preliminarmente: aguarda-se a notificação das autoridades locais, responsáveis pela edição do ato normativo ora impugnado, para que prestem informações no prazo legalmente previsto.
Ainda em preliminar, a FEBRABAN, entidade de classe de âmbito nacional, não detém legitimidade para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade no plano estadual (CF, art. 125, § 2.o), porquanto o art. 90, inciso V, da Constituição do Estado de São Paulo é expresso ao conferir tal legitimidade somente às entidades de classe de atuação estadual ou municipal, desde que evidenciado seu interesse jurídico no caso (pertinência temática).
Assim, pela ordem, requer-se a extinção deste processo de fiscalização abstrata.
No mérito, em que pese à argumentação exposta na inicial, a ação deve ser julgada improcedente.
Com efeito, o Poder Público pode condicionar e restringir o exercício de atividades e direitos individuais, em proveito da coletividade ou do próprio Estado, o que constitui típica manifestação do poder de polícia, na exata definição de HELY LOPES MEIRELLES (Cf. “Direito Administrativo Brasileiro”, Malheiros, 28.a edição, atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho, pág. 127).
Essa atuação estatal se justifica sempre que houver algum interesse relevante da coletividade ou do próprio Estado, como é a segurança pessoal dos usuários de serviços bancários, que serviu de norte à edição da lei municipal ora contestada.
O enunciado do princípio da legalidade consagra que ‘ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei’ (CF, art. 5.o, II) e, nessa conformidade, somente a lei poderia tornar obrigatório o atendimento reservado aos usuários de serviços bancários e a instalação de câmeras de vídeo e bloqueadores de aparelho celular nos setores de caixas eletrônicos.
Acerca dos meios de atuação do poder polícia, HELY LOPES MEIRELLES (ob. cit., pág. 134) anotou que: ‘... a polícia administrativa atua de maneira preferentemente preventiva, ela age através de ordens e proibições, mas, e sobretudo, por meio de normas limitadoras e sancionadoras da conduta daqueles que utilizam bens ou exercem atividades que possam afetar a coletividade, estabelecendo as denominadas limitações administrativas. Para tanto, o Poder Público edita leis e os órgãos executivos expedem regulamentos e instruções fixando as condições e requisitos para o uso da propriedade e o exercício das atividades que devam ser policiadas (g.n.), e após as verificações necessárias é outorgado o respectivo alvará de licença ou autorização, ao qual se segue a fiscalização competente”.
Ora, como não há reserva de iniciativa em matéria de poder
de polícia, e para chegar-se a tal conclusão basta conferir o rol previsto no
art. 24, § 2.̊,
itens
Nesse particular, aliás, a argumentação exposta na inicial é contraditória, pois, inicialmente, afirmou-se que a Câmara usurpou prerrogativa que é própria da função executiva, qual seja a de desencadear o processo legislativo nos casos expressos na Constituição, com indicação de afronta ao princípio da independência e harmonia entre os Poderes, mas, nos tópicos subsequentes, a discussão encaminhou-se para a falta de competência municipal para legislar sobre segurança bancária e o bloqueio de competência, por se tratar, na espécie, de matéria já disciplinada na Lei Federal n.o 7.102/1983.
Ocorre, porém, que esses fundamentos são excludentes entre si, pois se a Câmara legislou sobre matéria de competência da União (segurança bancária), o que se admite tão só para argumentar, é evidente que nem mesmo se essa lei derivasse de projeto de iniciativa do Prefeito ela seria válida, ao passo que o reconhecimento de que houve vício de iniciativa, a contrario sensu, implica admissão de que o tema é de competência municipal.
Na verdade, porém, é insubsistente o argumento de invasão
da órbita de competência da União. A uma, porque a lei municipal em
questão nada dispôs sobre segurança bancária. A duas, porque a Lei
Federal n.o 7.102/1983 não trata da matéria disciplinada na Lei Municipal
n.o 4384/09 e, além disso, por força do art. 30, inciso II, da
Constituição da República, os Municípios dispõem de competência para suplementar
a legislação federal, “no que coube”’.
A três, porque existem certas atividades que interessam simultaneamente
a todas entidades federativas e o poder de regular e de policiar se difunde
entre todas as Administrações interessadas, provendo cada qual nos limites de
sua competência territorial (Cf. HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., pág. 126), e,
à míngua de regulamentação do tema na órbita federal, inexiste óbice ao
exercício da competência municipal.
De igual modo inconsistente a alegação de vício de iniciativa, pois a lei em questão não criou/alterou cargos ou funções, nem aumentou a despesa pública, ao contrário do sustentado na inicial, cujo subscritor transpôs os limites da abstração para extrair da norma consequências de ordem prática que, porém, não derivam de sua direta interpretação.
Sem conhecer a organização administrativa e a estrutura dos órgãos públicos municipais, o subscritor da inicial parte da afirmação dogmática de que a aplicação concreta da norma resultará na criação de cargos e funções e no aumento da despesa pública, procurando extrair, dessa consequência, a reserva de iniciativa em favor do Executivo.
Nem poderia agir diferentemente, pois, do contrário, ele
teria muita dificuldade em identificar, dentre as matérias relacionadas no art.
24, § 2.o,
Em matéria de poder de polícia, a competência do Executivo resume-se, basicamente, à expedição de regulamentos e instruções com a fixação das condições e requisitos para o exercício das atividades que devam ser policiadas (Cf. HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 34), mas a restrição ou condicionamento só poderá derivar da lei, que não é reservada a nenhum Poder, não se podendo olvidar, demais, que, por constituir exceção ao princípio da iniciativa geral ou concorrente, os casos de iniciativa reservada são somente aqueles expressamente previstos na Constituição, impossibilitando, assim, que, por meio de esforço exegético incomum, conforme exposto na inicial, outras matérias sejam submetidas ao domínio exclusivo do Prefeito, o que, se for admitido por essa Egrégia Corte, caracterizará grave afronta ao princípio da independência e harmonia entre os Poderes.
Por esse aspecto, aliás, a inconstitucionalidade seria indireta ou reflexa, o que é insuscetível de aferição no controle abstrato de normas, à medida que o subscritor da inicial não apontou nenhum dispositivo constitucional estadual garantidor da reserva de iniciativa em favor do Executivo das matérias que versem a regulamentação do poder de polícia.
Não bastasse isso, a jurisprudência trazida à colação pelas autoridades locais sinaliza que “o Município pode editar legislação própria, com fundamento na autonomia constitucional que lhe é inerente (CF, art. 30, I), com o objetivo de determinar, às instituições financeiras, que instalem em suas agências, em favor dos usuários dos serviços bancários (clientes ou não), equipamentos destinados a proporcionar-lhes segurança (tais como portas eletrônicas e câmaras filmadoras) ou a propiciar-lhes conforto, mediante oferecimento de instalações sanitárias, ou fornecimento de cadeiras de espera, ou, ainda, colocação de bebedouros” (nesse mesmo sentido: AI 347.717-AgR/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO).
Tal precedente firmado pela mais Alta Corte Judiciária deste País, a qual foi encarregada da grave missão de proferir a palavra final em matéria de interpretação da Carta Fundamental, é bastante elucidativo e serve para afastar de vez o argumento contido na inicial no sentido de que o Município de Garça usurpou competência própria da União.
Em resumo: a Câmara legislou sobre matéria de interesse local e sobre a qual não paira reserva de iniciativa; a obrigação imposta ao particular, típica manifestação do poder de polícia estatal, somente poderia derivar de lei e o Prefeito participou ativamente do processo de formação da norma ora impugnada, ao sancionar o projeto de lei que lhe foi encaminhado, evidenciando-se, assim, sua aquiescência à iniciativa parlamentar.
De resto, cumpre observar que a restrição prevista no art. 25 da Constituição Estadual (‘Nenhum projeto de lei que implique a criação ou o aumento de despesa pública será sancionado sem que dele conste a indicação dos recursos disponíveis, próprios para atender aos novos encargos’) é endereçada exclusivamente ao Executivo, detentor do poder de sanção ou veto, mas não à Câmara, cujos representantes podem acolher ou rejeitar o veto aposto e, até mesmo, autorizar a realização de despesas não expressamente previstas no orçamento.
De mais a mais, a ausência de especificação de recursos não gera a inconstitucionalidade da norma, podendo, quando muito, diferir a sua aplicação para momento futuro, após ser superada a dificuldade momentânea de caixa, o que revela a insubsistência dessa fundamentação, que vem servindo à eliminação de inúmeras normas válidas.
Quanto à alegação de afronta ao ato jurídico perfeito e direito adquirido, é bem de ver que o Egrégio Tribunal de Justiça de São Paulo já se posicionou no sentido de que ‘ninguém adquire direito contra o interesse público’ (RJTJSP 128/391) e, por outro lado, a Constituição Estadual não reproduziu os direitos e garantias fundamentais inscritos no art. 5.o, e seus incisos, da Constituição Federal, de modo que o acolhimento de tal fundamentação implica confronto direto da norma impugnada com a Carta Magna, em desacordo, porém, com o disposto no seu art. 125, § 2.o, além de tipificar nítida invasão na esfera de competência do Supremo Tribunal Federal, a quem cabe proferir a palavra final sobre o tema.
Como se não bastasse, apesar de expressamente consagrados na Constituição, a definição de ato jurídico perfeito e direito adquirido remete ao art. 6.o, §§ 1.o e 2.o, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, tornando-se, assim, praticamente impossível determinar se a norma em questão fere direitos e garantias fundamentais com a singela interpretação da Carta Constitucional Estadual, que, aliás, nem se ocupou desse assunto.
Por fim, o argumento de que a lei em discussão é desarrazoada, desproporcional e padece de desvio de finalidade não comporta acolhimento, pois há perfeita adequação entre a iniciativa e o fim almejado pela norma (proteção dos usuários de serviços bancários), além de o meio empregado não se revelar excessivo, à medida que as atividades exercidas pelas instituições bancárias são as mais lucrativas do país e não há empecilho, portanto, à adoção de medidas que visem à melhoria das condições de segurança dos usuários de seus serviços, soando desarrazoada a objeção apresentada nesse sentido.
Em julgamentos recentemente ocorridos, o colendo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo considerou válidas leis de conteúdo análogo à que está sendo impugnada nestes autos (ADI n.º 0303328-16.2010.8.26.0000, Rel. Des. Roberto Mac Craken, j. em 14.9.2011; ADI n.º 0517529-29.2010.8.26.0000, Rel. Des. Barreto Fonseca, j. em 21.9.2011; ADI n.º 0450856-54.2010.8.26.0000, Rel. Des. Caetano Lagrasta, j. em 14.9.2011).
Nessas circunstâncias, o Ministério Público aguarda o acolhimento da preliminar suscitada, ante a ilegitimidade ativa ad causam, ou, no mérito, a improcedência desta ação direta de inconstitucionalidade, à medida que a matéria legislada é de competência municipal e a Câmara não usurpou competência que é própria da função executiva.
São Paulo, 07 de dezembro de 2011.
Subprocurador-Geral de Justiça
Jurídico
krcy