PARECER EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Processo n.º 0327889-07.2010.8.26.0000
Autor: Prefeito Municipal de Santo André
Objeto de impugnação: Lei Municipal n.º 9.225, 27 de abril
de 2010, de Santo André.
Ementa: Ação direta de inconstitucionalidade. Lei Municipal
n.º 9.225/2010, de Santo André, de origem parlamentar, que dispôs sobre a
prática de assédio moral no âmbito da administração pública direta e indireta
de qualquer dos Poderes do Município, inclusive concessionárias e
permissionárias de serviços públicos municipais. Matéria pertinente ao
funcionalismo público municipal. Iniciativa reservada ao Executivo.
Caracterizada a violação dos arts. 5.º e 24, § 2.º, 4, da Constituição do
Estado de São Paulo. Precedentes do TJ/SP. Ação procedente.
Excelentíssimo Senhor Desembargador Relator,
Colendo Órgão Especial:
Cuida-se de ação – movida pelo Prefeito Municipal de Santo André – na qual se pretende ver declarada a inconstitucionalidade do ato legislativo em epígrafe, de origem parlamentar, que apresenta a seguinte redação:
“
Lei nº 9.225, de 27
de abril de 2010
PUBLICADO: DOE –
SEÇÃO I Nº 78: 247 – DATA 28/04/10
O Presidente da Câmara Municipal de Santo André, no uso de suas
atribuições legais e nos termos do artigo 46, parágrafo 7º da Lei Orgânica do
Município de Santo André, promulga a seguinte lei:
PROJETO DE LEI CM N° 167/2009
AUTOR: VEREADOR AILTON LIMA
- PDT
DISPÕE SOBRE O ASSÉDIO MORAL NO TRABALHO, NO ÂMBITO DOS ÓRGÃOS,
REPARTIÇÕES OU ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO CENTRALIZADA, AUTARQUIAS, FUNDAÇÕES,
EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA, DO PODER LEGISLATIVO E
EXECUTIVO DO MUNICÍPIO DE SANTO ANDRÉ, INCLUSIVE CONCESSIONÁRIAS E
PERMISSIONÁRIAS DE SERVIÇOS MUNICIPAIS DE UTILIDADE OU INTERESSE PÚBLICO, E DÁ
OUTRAS PROVIDÊNCIAS.
A Câmara Municipal de Santo André decreta:
Art. 1º Fica vedada, no âmbito dos órgãos, repartições ou entidades da
administração centralizada, autarquias, fundações, empresas públicas e
sociedades de economia mista, do Poder Legislativo e Executivo do Município de
Santo André, inclusive concessionárias e permissionárias de serviços municipais
de utilidade ou interesse público, o exercício de qualquer ato, atitude ou
postura que se possa caracterizar como assédio moral no trabalho, por parte de
superior hierárquico, contra funcionário(a), servidor(a) ou empregado(a) e que
implique em violação da dignidade desse(a) ou sujeitando-o(a) a condições de
trabalho humilhantes e degradantes.
Art. 2º Considera-se assédio moral no trabalho, para os fins do que trata a presente
Lei, a exposição do(a) funcionário(a), servidor(a) ou empregado(a) a situação
humilhante ou constrangedora, ou qualquer ação, ou palavra gesto, praticada de
modo repetitivo e prolongado, durante o expediente do órgão ou entidade, e, por
agente, delegado, chefe ou supervisor hierárquico ou qualquer representante
que, no exercício de suas funções, abusando da autoridade que lhe foi
conferida, tenha por objetivo ou efeito atingir a auto-estima e a
autodeterminação do(a) subordinado(a), com danos ao ambiente de trabalho, aos
serviços prestados ao público e ao próprio usuário, bem como, obstaculizar a
evolução da carreira ou a estabilidade funcional do(a) servidor(a)
constrangido(a).
§ 1º O assédio moral no trabalho, no âmbito público municipal e das entidades
colaboradoras, caracteriza-se, também, nas relações funcionais e escalões
hierárquicos, pelas seguintes circunstâncias:
I - determinar o cumprimento de atribuições estranhas ou atividades
incompatíveis com o cargo do(a) servidor(a) ou em condições e prazos
inexeqüíveis;
II - designar para funções triviais, o(a) exercente de
funções técnicas, especializadas ou aquelas para as quais, de qualquer forma,
sejam exigidos treinamento e conhecimento específicos;
III - apropriar-se do crédito de idéias, propostas, projetos ou de qualquer
trabalho de outrem;
IV - torturar psicologicamente, desprezar, ignorar ou humilhar o(a)
servidor(a), isolando-o(a) de contatos com seus colegas e superiores
hierárquicos ou com outras pessoas com as quais se relacione funcionalmente;
V - sonegar informações que sejam necessárias ao desempenho das funções ou
úteis à vida funcional do(a) servidor(a);
VI - divulgar rumores e comentários maliciosos, bem como críticas
reiteradas, ou subestimar esforços, que atinjam a saúde mental do(a)
servidor(a);
VII - exposição do(a) servidor(a) ou do(a) funcionário(a) a efeitos físicos
ou mentais adversos, em prejuízo de seu desenvolvimento pessoal e profissional;
VIII – restrição ao exercício do direito de livre opinião e manifestação
das idéias.
§ 2º Constituem meios de propagação do assédio moral,
além dos já referidos na presente lei, os exercidos através de meios
eletrônicos, virtuais e digitais como mensagens de celular, correio eletrônico,
redes virtuais de relacionamento, páginas da internet e programas de mensagens
instantâneas.
Art. 3º Todo ato resultante de assédio moral no trabalho é nulo de pleno
direito.
Art. 4º O assédio moral no trabalho praticado por agente que exerça função de
autoridade, nos termos desta Lei, é infração grave e sujeitará o(a) infrator(a)
às seguintes penalidades:
I - advertência;
II - advertência e participação obrigatória em programa de aprimoramento e
melhoria do comportamento funcional;
III - suspensão;
IV - multa;
V - demissão.
§ 1º Na aplicação das penalidades serão considerados os danos que dela
provierem para o(a) servidor(a) e para o serviço prestado ao usuário pelos
órgãos públicos e da administração direta, indireta, fundacional, as
circunstâncias agravantes e os antecedentes funcionais.
§ 2º A advertência será aplicada por escrito, nos casos em que não se
justifique imposição de penalidade mais grave.
§ 3º Em caso de nova infração punível com advertência, a aplicação de nova
advertência será conforme inciso II, sendo registrada por escrito e o infrator
obrigado a freqüentar programa de aprimoramento e melhoria do comportamento
funcional, permanecendo ainda em serviço.
§ 4º A suspensão será aplicada em caso de reincidência de faltas punidas com
advertência.
§ 5º Será cobrada multa no valor de 300 (trezentos)
FMPs, em caso de reincidência do(a) infrator(a) e após exauridas as aplicações
de penalidades dos incisos I, II e III.
§ 6º A demissão será aplicada em último caso, nos termos regulamentares e
mediante processo administrativo próprio.
Art. 5º Por provocação da parte ofendida, ou de ofício pela autoridade que
tiver conhecimento da prática de assédio moral no trabalho, será promovida sua
imediata apuração, mediante sindicância ou processo administrativo.
Parágrafo único Nenhum(a) servidor(a) ou funcionário(a) poderá sofrer qualquer espécie
de constrangimento ou ser sancionado por ter testemunhado atitudes definidas
nesta lei ou por tê-las relatado.
Art. 6º Fica assegurado, ao(a) servidor(a) ou funcionário(a) acusado da prática
de assédio moral no trabalho, o direito de ampla defesa das
acusações que lhe forem imputadas, nos termos das normas específicas de cada
órgão ou entidade, sob pena de nulidade.
Art. 7º Os órgãos, repartições ou entidades da administração centralizada,
autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, do
Poder Legislativo e Executivo do Município de Santo André, inclusive
concessionárias e permissionárias de serviços municipais de utilidade ou
interesse público, ficam obrigados a tomar as medidas necessárias para prevenir
o assédio moral no trabalho, conforme definido na presente lei.
Parágrafo
único Para os fins de que trata este
artigo, serão adotadas, dentre outras, as seguintes medidas:
I - o planejamento e a organização do trabalho conduzirá, em beneficio
do(a) servidor(a), contemplando, entre outros, os seguintes pressupostos:
a) considerar sua
autodeterminação e possibilitar o exercício de suas responsabilidades funcional
e profissional;
b) dar-lhe possibilidade de variação de atribuições, atividades ou
tarefas funcionais;
c) assegurar-lhe a oportunidade
de contatos com os superiores hierárquicos, colegas e servidores, ligando
tarefas individuais de trabalho e oferecendo informações sobre exigências do
serviço e resultados;
d) garantir-lhe a dignidade pessoal
e funcional;
II - na medida do possível, o trabalho pouco diversificado e repetitivo será
evitado, protegendo o(a) servidor(a) no caso de variação de ritmo de execução;
III - as condições de trabalho e garantias de
oportunidades de desenvolvimento funcional e profissional no serviço ou através
de cursos profissionalizantes.
Art. 8º A receita proveniente das multas impostas e arrecadadas nos termos do
artigo 4.º desta lei será revertida e aplicada exclusivamente em programa de
aprimoramento e aperfeiçoamento funcional dos servidores.
Art. 9º As despesas decorrentes da execução orçamentária da presente lei
correrão por conta das dotações próprias do orçamento, suplementadas se
necessário.
Art. 10 Esta lei entra em vigor na data de sua publicação, revogando-se a Lei nº
8.629, de 03 de Junho de 2004.
Câmara Municipal de Santo André, 27 de abril de 2010, 457º ano da
fundação da cidade.
GERALDO APARECIDO JULIANO - SARGENTO JULIANO
Presidente
Registrada e digitada no Departamento Administrativo e publicada.
MAGALI APARECIDA SILVA
Superintendente - em substituição-
Proc. CM nº 212/00”
Houve concessão de liminar (fls. 28/29), pelo digno Relator sorteado, Des. Roberto Mac Cracken, e a interposição tempestiva de Agravo Regimental, pela Câmara de Vereadores de Santo André, objetivando a reforma da aludida decisão liminar, mas tal recurso não foi provido (fls. 64/71).
Citado para os fins do art. 90, § 2.º, da Carta Política Estadual, o Procurador-Geral do Estado declinou de promover a defesa do ato normativo impugnado, ante a ausência de interesse estadual na preservação de lei que trata de matéria exclusivamente local.
Em resumo, é o que consta nos autos.
A ação deve ser julgada procedente.
Na ordem constitucional em vigor, os
Municípios foram dotados de autonomia administrativa e normativa – de
conformidade com o disposto nos arts. 18, 29, caput, e 30, incisos I a
VII, da Constituição da República, e no art. 144 da Constituição do Estado de
São Paulo –, e, consequentemente, podem legislar sobre os assuntos que sejam de
interesse local, inclusive a organização do funcionalismo, o seu regime
jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria, etc.
É bem de ver, porém, que a autonomia
administrativa e normativa não pode ser confundida com soberania, porquanto a
própria Constituição – que é a fonte da qual promana todo o poder estatal -
impõe limites à atuação dos Municípios, ao exigir deles obediência aos
princípios estabelecidos nela própria e na Constituição do respectivo Estado,
conforme, aliás, reza o seu art. 29, ‘verbis’: “O Município
reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com interstício mínimo de
dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a
promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na
Constituição do respectivo Estado...”.
Pois bem, dentre os princípios
constitucionais estaduais cuja observância é obrigatória pelos Municípios
destaca-se aquele previsto no art. 24, § 2.º, item 4, da Carta Paulista, por
força do qual somente o chefe do Poder Executivo detém a iniciativa das leis
que disponham sobre “servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de
cargos, estabilidade e aposentadoria.”
Trata-se o dispositivo em comento de
simples reprodução de norma de observância obrigatória da Constituição da
República, mais precisamente o seu art. 61, § 1.º, incisos I e II, alíneas “a”
a “f”, que instituiu a reserva de iniciativa sobre
determinadas matérias em favor do Presidente da República, cumprindo rememorar
que, nos termos da jurisprudência assente no Supremo Tribunal Federal, “as
regras básicas do processo legislativo federal são de absorção compulsória
pelos Estados-membros (também extensíveis aos Municípios) em tudo aquilo que
diga respeito – como ocorre às que enumeram casos de iniciativa
legislativa reservada – ao princípio fundamental de independência e
harmonia dos poderes, como delineado na Constituição da República.” (ADI
1.434-0/SP, Rel. Min. SEPULVEDA PERTENCE, DJ, Seção I, 3
de fevereiro de 2000, pág. 3)
Na espécie, ao editar a Lei n.º 9.225/2010,
de origem iniciativa parlamentar, fixando regras pertinentes ao funcionalismo público
municipal, a Câmara de Vereadores de Santo André usurpou competência
privativa do Prefeito, no campo da iniciativa reservada das leis,
donde configurada a violação do princípio da independência e harmonia entre os
poderes, que vem expressamente consagrado no art. 5.º da Constituição do Estado
de São Paulo.
Tal entendimento, vale ressaltar, é o
que tem prevalecido no âmbito desse egrégio Tribunal de Justiça, conforme se vê
das ementas abaixo reproduzidas:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Ação
objetivando a desconstituição da Lei n. 2.117, de 25 de abril de 2005, do
Município de General Salgado, de iniciativa parlamentar, que, alterando o
regime jurídico do funcionalismo e tipificando o assédio moral, dispõe sobre a
sua caracterização, nas dependências da Administração Pública Municipal, e
aplicação de penalidades à sua prática, inclusive pelo Chefe do Poder Executivo
ou Legislativo, e dá outras providências, cujo veto, rejeitado pela Câmara –
Violação do princípio da independência e harmonia entre os poderes –
Interferindo em atividade tipicamente administrativa, e com evidente invasão de
atribuição reservada ao Poder Executivo, a hostilizada lei arrosta com o
princípio da independência e harmonia dos Poderes, instituído pelo artigo 5º da
Constituição do Estado – Normas legais que tratam da definição de infração,
inclusive, de natureza político-administrativa, bem como de seu processo e
julgamento, flagrantemente inconstitucionais, porque os municípios não dispõem
de competência para legislar sobre essa matéria – Matéria de iniciativa
reservada ao Chefe do Poder Executivo competente – Violação direta do princípio
constitucional da competência legislativa (Constituição Estadual, artigo 144,
c.c. os artigos 22, I, 24, XI, e 29, da CF) – Inconstitucionalidade da Lei n.
2.117, de 25 de abril de 2005, do Município de General Salgado, por afronta aos
artigos 5º e 144, da Constituição do Estado de São Paulo, combinados com os
artigos 22, I, 24, XI, e 29, da Constituição Federal – Ação procedente.” (ADI
n.º 123.183-0/1-00, Rel. Des. MOHAMED
AMARO, j. em 24.05.06, m.v.)
“Ação
Direta de Inconstitucionalidade. Lei Municipal n° 10.195/2008, de São José do
Rio Preto, emanada de proposição do legislativo. Proibição da prática de
assédio moral por agentes públicos, nas dependências da Administração Pública
Local, com cominação de penalidades. Vício de iniciativa. Matéria relativa ao
regime jurídico dos servidores públicos e de iniciativa reservada ao chefe do
Poder Executivo. Violação dos arts. 5.o, caput, 24, §2.°, n° 4, e
144, da Constituição do Estado. Inconstitucionalidade declarada. Ação
procedente.” (ADI n.° 994.08.014483-2, Rel. Des. JOSÉ ROBERTO BEDRAN, j . em
11.2.2009)
“Ação
Direta de Inconstitucionalidade - Ajuizamento pelo Prefeito de Presidente Prudente - Lei Municipal n° 6.123/03, que dispõe sobre
a aplicação de penalidades à prática de "assédio moral" nas
dependências da Administração Pública municipal direta e indireta por
servidores públicos municipais - Matéria
cuja iniciativa é reservada ao Chefe do Executivo – Vício de iniciativa
configurado - Violação nos
artigos 5.o e 144, da Constituição do Estado de São Paulo -
Inconstitucionalidade configurada -
Ação procedente.” (ADI n.° 994.06.013802-0, Rel. Des.
WALTER DE ALMEIDA GUILHERME, j. em 19.9.2007)
“Ação
Direta de Inconstitucionalidade. Lei de iniciativa de vereador, que dispõe
sobre a aplicação de penalidade à prática de "assédio moral" nas
dependências da administração pública municipal por servidores públicos
municipais. Inadmissibilidade. Ato normativo que viola os princípios da
separação de poderes e o da iniciativa reservada de lei a Prefeito Municipal,
afrontando artigos da Constituição Estadual Paulista. Pedido procedente.” (ADI n°
994.06.011419-9, Rel. Des. CANELLAS DE GODOY, reg. 7.8.2007).
“Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei Municipal de
Bragança Paulista. Matéria de iniciativa do Prefeito Municipal. Assédio moral
de servidores públicos municipais. Projeto de lei proposto por vereador. Vício
formal. Iniciativa. Separação dos poderes. Ação julgada procedente.” (ADI n.º 990.10.224522-5, Rel. Des. CAUDURO PADIN, j.
em 9/2/2011, v.u.)
“AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONAUDADE - Lei n° 3.600, de 18 de abril de 2008, do Município de
Guarujá – Lei de iniciativa parlamentar, que dispõe sobre configuração do que
define "assedio moral" e prevê aplicação de penalidades à sua prática
por servidores públicos no âmbito do Poder Executivo e Legislativo do Município
- Vício de iniciativa caracterizado - Matéria que se insere no denominado
"regime jurídico do servidor", reservada ao Chefe do Poder Executivo
- Entendimento assentado em julgados do E. Supremo Tribunal Federal -
Inteligência do artigo 61, § 1o, inciso II, letra "c", da
Constituição Federal e artigo 24, §2°, n° 4 da Constituição do Estado de São
Paulo, dispositivos aplicáveis aos municípios por força do artigo 144 da
Constituição Paulista - Usurpação de competência privativa - Violação do
princípio da separação de poderes consagrado no artigo 5o da Constituição do
Estado de São Paulo - Precedentes deste C. Órgão Especial a respeito do tema -
Ação procedente - Inconstitucionalidade declarada.” (ADI n.º 0212042-54.2010.8.26.0000,
Rel. Des. JOSÉ REYNALDO, j. em 3/2/2011, v.u.)
Em tais circunstâncias, aguarda-se o
julgamento de integral procedência da presente ação direta –
confirmando-se, assim, a liminar inicialmente deferida – a fim de que seja
declarada a inconstitucionalidade formal da Lei n.º 9.225, de 27 de abril de
2010, do Município de Santo André, ante a violação expressa dos arts.
5.º, 24, § 2.º, 4, e 144 da Constituição do Estado de São Paulo.
São Paulo, 25 de julho de 2011.
Sérgio Turra Sobrane
Subprocurador-Geral de Justiça
Jurídico
krcy