AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

Processo nº150.048-0/9-00

Autor: Prefeito Municipal de Osasco

Objeto: Lei Municipal nº 4.097, de 07 de março de 2007, de Osasco.

Ementa: 1)Ação direta de inconstitucionalidade. Lei Municipal. Iniciativa de vereador. Determinação de que todos os postes de afixação de radares controladores de velocidade sejam pintados na cor amarela. 2)Violação da separação de poderes. Lei que invade a esfera da gestão administrativa, determinando providências concretas da Administração Pública (art.5º e 47 II e XIV da Constituição Estadual). 3) Inconstitucionalidade reconhecida.

Colendo Órgão Especial

Excelentíssimo Senhor Desembargador Relator

Tratam estes autos de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Senhor Prefeito Municipal de Osasco, tendo como alvo a Municipal nº 4.097, de 07 de março de 2007, daquela cidade, fruto de iniciativa parlamentar, com o argumento de que houve violação do princípio da legalidade e do interesse público (art.111 da Constituição Paulista).

Não foi deferida a liminar (fls.29/30).

Contra essa decisão foi interposto agravo regimental, fls. 33, sendo, no entanto, mantida a r. decisão recorrida, fls. 49.

Citado, o Senhor Procurador-Geral do Estado declinou da defesa do texto legal (fls.71/73).

A Presidência da Câmara Municipal prestou informações (fls.75/76).

Este é o breve relato do que consta dos autos.

1)Do ato normativo impugnado.

A Lei Municipal nº 4.097, de 07 de março de 2007, que “dispõe sobre a melhoria da visualização dos equipamentos de radares no município e dá outras providências”, tem a seguinte redação:

“Art.1º.- As empresas prestadoras de serviços que atuam no município de Osasco, responsáveis pela instalação e manutenção de equipamentos de radares no trânsito, ficam obrigadas a pintarem na cor amarela refletiva os postes que contenham os dispositivos que registram o veículo infrator desses equipamentos de medição de velocidade.

Parágrafo único. Fica vedada a pintura de qualquer outro poste de sinalização com a cor amarela.

Art. 2º - os postes que contenham os dispositivos referidos no artigo anterior devem estar sempre visíveis aos motoristas, não podendo sua localização estar encoberta por qualquer meio material, inclusive vegetação e outros obstáculos.

Art.3º - Os equipamentos de suporte dos radares estáticos deverão também ser pintados na cor amarela refletiva.

Parágrafo único. Não se aplica o disposto no “caput” deste artigo quando o local estiver com a devida sinalização horizontal (solo) e vertical nos moldes da resolução n. 79/98, do Conselho Nacional de Trânsito – CONTRAN e desta lei, indicando local sujeito a controle de velocidade por radar eletrônico estático e os referidos locais onde serão fiscalizados forem publicados em impre4nsa de grande circulação local, com antecedência de 48 (quarenta e oito) horas.

Art. 4º -Será considerado inválido o auto de infração emitido a partir de radares que não estejam de acordo com esta Lei.

Art. 5º - Caberá à Prefeitura Municipal de Osasco, através de seu órgão competente, tomar as providências cabíveis à homologação do suporte de equipamento previsto nesta Lei.

Art. 6º - O Poder Público Municipal desenvolverá campanhas periódicas, trimestralmente, de esclarecimento aos motoristas, nas quais deverão ser informados:

I- o número de equipamentos fixos e estáticos que serão utilizados e sua localização;

II- as velocidades máximas permitidas nas principais vias e avenidas;

III- o valor da multa aplicada no caso das infrações, detectadas pelos equipamentos, e,

IV- - pontuação creditada na carteira de habilitação.

Art. 7º - As despesas com a execução da presente lei correrão por conta de verba orçamentária própria.

Art. 8º- Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

Entretanto, o diploma em epígrafe é verticalmente incompatível com a nossa sistemática constitucional, como será demonstrando a seguir.

2)Violação da regra da separação de poderes.

É assente que a regra adotada em nosso sistema constitucional, no processo legislativo, é a iniciativa concorrente. Excepcionais são as hipóteses de iniciativa reservada. Isso é o que decorre do art.61 e parágrafos da Constituição Federal, cuja essência é reproduzida no art.24 e parágrafos da Constituição do Estado de São Paulo.

Como hipótese de exceção, a iniciativa reservada deve ser interpretada restritivamente, pois, como anotava há muito Carlos Maximiliano, “exceptiones sunt strictissimae interpretationis” (Hermenêutica e aplicação do direito, 18ªed., Rio de Janeiro, Forense, 1999, p.225).

O E. STF assentou a questão, reafirmando que as hipóteses de iniciativa reservada não podem receber interpretação analógica ou extensiva, de sorte a envolver situações não previstas de forma expressa na Constituição (ADI 776-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 23-10-92, DJ de 15-12-06).

Observando o art.24 §2º da Constituição do Estado de São Paulo, que reproduz em essência o art.61 §1º da Constituição Federal, verifica-se inexistir regra prevendo iniciativa reservada para o encaminhamento de projeto de lei a respeito do tema tratado na Lei Municipal de Osasco n. 4.097, de 07 de março de 2007.

Não havendo, destarte, reserva expressa, não é possível acolher-se alegação de inconstitucionalidade por vício de iniciativa.

Entretanto, verifica-se na hipótese em exame a quebra do postulado da separação dos poderes.

Há quebra do princípio da separação de poderes nos casos, por exemplo, em que o Poder Legislativo edita um ano normativo que configura, na prática, ato de gestão executiva. Quando o legislador, a pretexto de legislar, administra, configura-se o desrespeito à independência e harmonia entre os poderes, princípio estatuído no art.5º da Constituição Estadual, que reproduz o contido no art.2º da Constituição Federal. Há também não observância do disposto no art.47 II e XIV da Constituição Paulista.

Nestes termos, a disciplina legal findou, efetivamente, invadindo a esfera da gestão administrativa, que cabe ao Poder Executivo, envolvendo o planejamento, a direção, a organização e a execução de atos de governo. Isso equivale à prática de ato de administração, de sorte a malferir a separação dos Poderes.

Não é necessário que a lei diga o que o Poder Executivo pode ou não fazer dentro de sua típica atividade administrativa. Se o faz, torna-se patente que a atividade legislativa imiscuiu-se no âmbito de atuação do administrador, fazendo-o de modo inconstitucional.

Cumpre recordar, nesse passo, o ensinamento de Hely Lopes Meirelles, anotando que “a Prefeitura não pode legislar, como a Câmara não pode administrar. Cada um dos órgãos tem missão própria e privativa: a Câmara estabelece regras para a Administração; a Prefeitura as executa, convertendo o mandamento legal, genérico e abstrato, em atos administrativos, individuais e concretos. O Legislativo edita normas; o Executivo pratica atos segundo as normas. Nesta sinergia de funções é que residem a harmonia e independência dos Poderes, princípio constitucional (art.2º) extensivo ao governo local. Qualquer atividade, da Prefeitura ou Câmara, realizada com usurpação de funções é nula e inoperante”. Sintetiza, ademais, que “todo ato do Prefeito que infringir prerrogativa da Câmara – como também toda deliberação da Câmara que invadir ou retirar atribuição da Prefeitura ou do Prefeito – é nulo, por ofensivo ao princípio da separação de funções dos órgãos do governo local (CF, art.2º c/c o art.31), podendo ser invalidado pelo Poder Judiciário” (Direito municipal brasileiro, 15ªed., atualizada por Márcio Schneider Reis e Edgard Neves da Silva, São Paulo, Malheiros, 2006, p.708 e 712).

Exatamente esta é a hipótese dos autos.

Na Lei Municipal nº 4.097, de 07 de março de 2007, de Osasco, a pretexto de legislar, a Câmara Municipal editou verdadeiro ato de gestão administrativa: (a) ao determinar que os postes e equipamentos de fiscalização de trânsito (radares) sejam pintados na cor amarela refletiva; (b) ao prever a obrigação de divulgação trimestral de dados relativos à fiscalização de trânsito.

Não só dispensável, como inviável se mostra a deliberação legislativa nessa matéria, mormente quando verificado que a iniciativa para a edição da lei partiu de parlamentar. Aquilo que a regra determina para a Administração Pública é algo que se encontra, precisamente, no âmbito da atividade executiva.

Se os postes devem ou não ser pintados, se essa providência alcançará apenas aqueles postes nos quais estejam instalados equipamentos controladores de velocidade, ou ainda qual a cor escolhida para tanto, bem como a divulgação de informações a respeito da fiscalização de trânsito, são aspectos de conveniência e oportunidade (mérito do ato administrativo), que ficam exclusivamente ao alvedrio do administrador público.

Em situações análogas esse E. Órgão Especial tem reconhecido a inconstitucionalidade do ato normativo por quebra do princípio de separação de poderes.

É o que se infere dos julgados a seguir transcritos, mutatis mutandis aplicáveis ao caso em exame:

“Ao executivo haverá de caber sempre o exercício de atos que impliquem no gerir as atividades municipais. Terá, também, evidentemente, a iniciativa das leis que lhe propiciem a boa execução dos trabalhos que lhe são atribuídos. Quando a Câmara Municipal, o órgão meramente legislativo, pretende intervir na forma pela qual se dará esse gerenciamento, está a usurpar funções que são de incumbência do Prefeito” (ADI n. 53.583-0, rel. Des. Fonseca Tavares).

“Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 2º da Lei Municipal 10975/2006, de Ribeirão Preto. Legislação, de iniciativa parlamentar, que determina a obrigatoriedade da inscrição ‘Patriota brasileira assassinada pela ditadura militar’ em placa indicativa de logradouro ou próprio municipal. Impossibilidade. Matéria de cunho eminentemente administrativo atinente a planejamento e ordenamento urbano. Função legislativa da Câmara de Vereadores possui caráter genérico e abstrato. Lei dispôs de maneira concreta, com caráter de obrigatoriedade, afrontando o princípio da separação dos poderes. Procedência” (ADI 147.772.0/5-00, rel. des. Maurício Ferreira Leite, j. 03.10.2007).

“Ação direta de inconstitucionalidade - Lei Municipal n° 6.641, de 31 de julho de 2006, que dispõe sobre a obrigatoriedade de fixação de quadro informativo com nome, registro e especialidade de profissional médico de plantão nos pronto-socorros e unidades básicas de saúde - Ato típico de administração, cujo exercício e controle cabe ao Chefe do Poder Executivo - Ofensa ao princípio da separação dos poderes - Criação de despesas não previstas no orçamento - Afronta aos artigos 5º, 25 e 144, ambos da Constituição Estadual - Ação procedente.”(ADI 149.363-0/3-00, rel. des. Debatin Cardoso, j. 03.10.2007).

Anote-se, ademais, que em hipótese similar esse E. Tribunal de Justiça reconheceu a inconstitucionalidade da lei municipal, conforme ementa a seguir transcrita:

“Ação direta de inconstitucionalidade. Lei Municipal 9857/2007, de São José do Rio Preto. Legislação, de iniciativa parlamentar, que determina a pintura, na cor amarela, dos postes em que afixados radares controladores de velocidade. Impossibilidade. Planejamento urbano. Uso e ocupação do solo. Afronta ao princípio da separação de poderes. Matéria de cunho eminentemente administrativo. Lei dispôs sobre situação concreta, concernente à organização administrativa. Inexistência, ademais, de indicação dos recursos orçamentários para implantação da medida. Ação direta julgada procedente, para declarar a inconstitucionalidade da norma.” (ADI 153.649-0/3-00, rel. des. Maurício Ferreira Leite, j. 12.03.2008, v.u.).

Acrescente-se que em casos como o presente esse Colendo Órgão Especial tem reconhecido a inconstitucionalidade da norma com fundamento no art.25 da Constituição do Estado. Confiram-se, a título de exemplificação, recentes julgados adiante indicados: ADI 134.844-0/4-00, rel. des. Jarbas Mazzoni, j. 19.09.2007, v.u.; ADI 135.527-0/5-00, rel. des. Carlos Stroppa, j.03.10.2007, v.u.; ADI 135.498-0/1-00, rel. des. Carlos Stroppa, j.03.10.2007, v.u..

3)Conclusão.

Diante do exposto, nosso parecer é no sentido da procedência da ação direta, com a declaração da inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 4.097, de 07 de março de 2007, de Osasco.

São Paulo, 10 de julho de 2008.

Maurício Augusto Gomes

Procurador de Justiça

no exercício de função delegada

pelo Procurador-Geral de Justiça