Ação Direta de Inconstitucionalidade

Autos nº 157.416-0/0-00

Requerente: Prefeito Municipal de Mauá

Objeto: Lei Municipal nº 4090, de 16 de outubro de 2006, de Mauá.

Ementa:

1)Lei Municipal. Exigência de instalação de “guarda-volumes” em estabelecimentos bancários dotados de porta com detector de metais.

2)Legitimidade constitucional da lei. Ausência de reserva de iniciativa, quebra da separação de poderes, ou criação de despesa para o Poder Público Municipal sem indicação de receitas.

3)Assunto de interesse local (art.30 I da CR/88). Norma voltada à proteção do consumidor, e melhoria da qualidade de seu atendimento. Precedentes do E. STF.

4)Parecer no sentido da improcedência da ação direta.

Colendo Órgão Especial

Excelentíssimo Senhor Desembargador Relator

1)Relatório.

Tratam estes autos de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Senhor Prefeito Municipal de Mauá, tendo como alvo a Lei Municipal nº 4090, de 16 de outubro de 2006, daquele Município, sob a alegação de que teria (a) violado o princípio da separação de poderes, e (b) gerado aumento de despesa sem indicação da correspondente fonte de receita. Apontou, assim, para a violação dos seguintes dispositivos da Constituição Paulista: art.5º; art.25; art.47 II e XIV.

Foi concedida a liminar, determinando-se a suspensão do ato normativo, com fundamento na “CF, art.192, IV, e Lei nº 7102/83, art.1º, 2º e 6º” (fls.38).

O Senhor Procurador-Geral do Estado, citado (fls.48), declinou da defesa do ato normativo (fls.51/53).

A Câmara Municipal não apresentou informações (fls.54).

Este é o breve relato do que consta dos autos.

2)Fundamentação.

2.1)Do ato normativo impugnado.

A Lei Municipal nº 4090, de 16 de outubro de 2006, de Mauá, fruto de iniciativa parlamentar, conforme respectiva rubrica “Dispõe sobre a obrigatoriedade de os estabelecimentos bancários dotados de porta com detector de metais manterem unidades de guarda-volumes à disposição de seus usuários, no âmbito do Município de Mauá, e dá outras providências”, tendo a seguinte redação:

“Art.1º. Ficam os estabelecimentos bancários dotados de porta com detector de metais obrigados a manter unidades de guarda-volumes à disposição de seus usuários.

Art.2º. O guarda-volumes mencionado no art.1º deverá:

I – estar posicionado junto ao local de acesso anterior às portas de que trata o art.1º desta lei;

II – ter chaves individuais que possam ficar com o usuário enquanto este permanecer dentro do estabelecimento;

III – corresponder ao número compatível com o fluxo de pessoas previsto para o estabelecimento em questão.

Art.3º. Os estabelecimentos bancários de que trata esta lei deverão ser adaptados às suas disposições no prazo de 90 (noventa) dias, a contar da data de sua publicação.

Art.4º. O descumprimento ao disposto na presente lei ensejará multa diária no valor de R$ 1.000,00 (um mil reais), até a solução da desconformidade.

Parágrafo único. A multa de que trata o caput deste artigo será atualizada anualmente pela variação do Índice de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA, apurado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, acumulada no exercício anterior, sendo que, no caso de extinção deste índice, será adotado outro índice criado pela legislação federal e que reflita a perda do poder aquisitivo da moeda.

Art.5º. O Executivo regulamentará esta lei no prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, a contar da data de sua publicação.

Art.6º. As despesas decorrentes da execução desta lei correrão por conta das dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário.

Art.7º. Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.”

2.2)Ausência de inconstitucionalidade da lei.

Com a devida vênia, não prospera a alegação de que a lei seria inconstitucional por quebra ao princípio da separação de poderes, ou mesmo por provocar aumento de despesa sem indicação da respectiva fonte de receita.

Cumpre-nos assentar inicialmente que não seria possível alegar vício de iniciativa, na medida em que as matérias para as quais há iniciativa reservada do Chefe do Executivo são indicadas no art.24 §2º da Constituição do Estado, que reproduz em linhas gerais a regra contida no art.61 §1º da CR/88.

O rol de matérias cuja iniciativa legislativa é reservada é taxativo, e por se tratar de regra de direito estrito, deve ser interpretado restritivamente, conforme posicionamento já pacificado no âmbito do E. STF: MS 22.690, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 17-4-97, DJ de 7-12-06; ADI 776-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 23-10-92, DJ de 15-12-06.

Lembrando o brocardo latino segundo o qual “exceptiones sunt strictissimae interpretanionis”, há muito Carlos Maximiliano anotava que “as disposições excepcionais são estabelecidas por motivos ou considerações particulares, contra outras normas jurídicas ou contra o direito comum, por isso não se estendem além dos casos e tempos que designam expressamente” (Hermenêutica e aplicação do direito, 18ªed., Rio de Janeiro, Revista Forense, 1999, p.227).

Entendimento diverso implicará violação à regra da iniciativa reservada, tal como prevista no art.61 §1º da CR/88, sendo necessário que esse E. Tribunal se manifeste a respeito, inclusive para fins de pré-questionamento.

Não há, do mesmo modo, violação à regra da separação de poderes.

Esse E. Tribunal de Justiça tem acolhido, de fato, a alegação de inconstitucionalidade de leis que são incompatíveis com a regra da separação de poderes. Tem levado em consideração que não pode, o Poder Legislativo, invadir a esfera da gestão administrativa, que cabe ao Poder Executivo, e envolve o planejamento, a direção, a organização e a execução de atos de governo. Isso equivale à prática de ato de administração, de sorte a malferir a separação dos Poderes (art.5º da Constituição do Estado; art.2º da CR/88).

Esse posicionamento tem contado com o apoio de sólida doutrina, entre outros, de Hely Lopes Meirelles, para quem “todo ato do Prefeito que infringir prerrogativa da Câmara – como também toda deliberação da Câmara que invadir ou retirar atribuição da Prefeitura ou do Prefeito – é nulo, por ofensivo ao princípio da separação de funções dos órgãos do governo local (CF, art.2º c/c o art.31), podendo ser invalidado pelo Poder Judiciário” (Direito municipal brasileiro, 15ªed., atualizada por Márcio Schneider Reis e Edgard Neves da Silva, São Paulo, Malheiros, 2006, p.712).

Mas essas idéias simplesmente não se aplicam ao caso em exame.

A Lei Municipal nº 4090/06, de Mauá, ao prever a necessidade de instalação de “guarda-volumes” para os usuários de agências bancárias, não tratou de nenhum tema relacionado ao serviço público municipal. Regulou, exclusivamente, um aspecto circunstancial relativo ao atendimento ao consumidor, usuário de instalações de instituições financeiras, que são, por excelência, entidades de natureza privada.

Entendimento diverso implicaria contrariedade ao correto entendimento a respeito do princípio da separação de poderes, previsto no art.2º da CR/88, sendo necessário que esse E. Tribunal se manifeste a respeito, inclusive para fins de pré-questionamento.

De outro lado, também não será o caso de declarar-se a inconstitucionalidade da lei por suposta violação ao art.25 da Constituição do Estado, que veda a criação ou aumento de despesa sem indicação, no projeto de lei, da respectiva fonte de receitas.

A razão é simples. A instalação de “guarda-volumes”, exigência prevista na lei em exame, dirige-se às instituições financeiras, e não ao Poder Público local. São aquelas, e não este, que terão despesas – mínimas, é viável afirmar de passagem – com a providência de instalação de guarda-volumes.

Declarar-se a inconstitucionalidade da lei com amparo no art.25 da Constituição do Estado, significaria contrariar a própria função essencial do Poder Legislativo, consistente na edição de leis. Com isso, estar-se-ia a negar vigência ao art.48 caput da CR/88, que fixa as atribuições do Congresso (aplicável por analogia às Câmaras) bem como ao art.30 I da CR/88, que confere ao Município competência para legislar sobre assuntos de interesse local. Será necessário que esse E. Tribunal se manifeste a respeito, inclusive para fins de pré-questionamento.

2.3)Possibilidade de edição de lei sobre assuntos de interesse local e proteção do consumidor.

Com a devida vênia, não nos parece tenha sido correto o posicionamento adotado na r. decisão que concedeu a liminar, determinando a suspensão do ato normativo impugnado com fundamento no art.192 IV da CR/88, e na Lei nº 7102/83, art.1º, 2º e 6º (cf. decisão de fls.38).

A atual redação do art.192 da CR/88, que trata do sistema financeiro nacional, decorre da redação que lhe foi conferida pela EC nº 40/03, de sorte que nele permaneceu o caput, mas foram eliminados (revogados) os respectivos incisos e parágrafos.

Ainda que assim não fosse, mesmo o antigo (ora revogado) inciso IV do art.192 da CR/88 não renderia ensejo à conclusão de que a lei aqui examinada seria inconstitucional. Tal inciso apenas previa que a lei complementar deveria dispor sobre “a organização, o funcionamento e as atribuições do Banco Central e demais instituições financeiras públicas e privadas”.

Daí não seria possível extrair que nenhuma lei o Município pudesse editar, afetando de algum modo instituições financeiras.

Também não se chegaria a conclusão diferente, consultando os art.1º, 2º e 6º da Lei Federal nº 7102/83, que também foi invocada para a concessão da liminar.

Esta lei apenas, conforme respectiva rubrica, “Dispõe sobre segurança para estabelecimentos financeiros, estabelece normas para constituição e funcionamento das empresas particulares que exploram serviços de vigilância e de transporte de valores, e dá outras providências”. Os dispositivos indicados pelo i. relator, na decisão de suspensão da lei impugnada nesta ação têm a seguinte redação:

“Lei Federal nº 7102/83.

(...)

Art.1º. É vedado o funcionamento de qualquer estabelecimento financeiro onde haja guarda de valores ou movimentação de numerário, que não possua sistema de segurança com parecer favorável à sua aprovação, elaborado pelo Ministério da Justiça, na forma desta lei. (Redação dada pela Lei 9.017, de 1995) (Vide art. 16 da Lei 9.017, de 1995)

§1º. Os estabelecimentos financeiros referidos neste artigo compreendem bancos oficiais ou privados, caixas econômicas, sociedades de crédito, associações de poupança, suas agências, postos de atendimento, subagências e seções, assim como as cooperativas singulares de crédito e suas respectivas dependências. (Renumerado do parágrafo único com nova redação, pela Lei nº 11.718, de 2008)

§2º. O Poder Executivo estabelecerá, considerando a reduzida circulação financeira, requisitos próprios de segurança para as cooperativas singulares de crédito e suas dependências que contemplem, entre outros, os seguintes procedimentos: (Incluído pela Lei nº 11.718, de 2008)

I – dispensa de sistema de segurança para o estabelecimento de cooperativa singular de crédito que se situe dentro de qualquer edificação que possua estrutura de segurança instalada em conformidade com o art. 2º desta Lei; (Incluído pela Lei nº 11.718, de 2008)

II – necessidade de elaboração e aprovação de apenas um único plano de segurança por cooperativa singular de crédito, desde que detalhadas todas as suas dependências; (Incluído pela Lei nº 11.718, de 2008)

III – dispensa de contratação de vigilantes, caso isso inviabilize economicamente a existência do estabelecimento. (Incluído pela Lei nº 11.718, de 2008)

§3º. Os processos administrativos em curso no âmbito do Departamento de Polícia Federal observarão os requisitos próprios de segurança para as cooperativas singulares de crédito e suas dependências. (Incluído pela Lei nº 11.718, de 2008)

Art.2º. O sistema de segurança referido no artigo anterior inclui pessoas adequadamente preparadas, assim chamadas vigilantes; alarme capaz de permitir, com segurança, comunicação entre o estabelecimento financeiro e outro da mesma instituição, empresa de vigilância ou órgão policial mais próximo; e, pelo menos, mais um dos seguintes dispositivos:

I - equipamentos elétricos, eletrônicos e de filmagens que possibilitem a identificação dos assaltantes;

II - artefatos que retardem a ação dos criminosos, permitindo sua perseguição, identificação ou captura; e

III - cabina blindada com permanência ininterrupta de vigilante durante o expediente para o público e enquanto houver movimentação de numerário no interior do estabelecimento.

(...)

Art. 6º Além das atribuições previstas no art. 20, compete ao Ministério da Justiça: (Redação dada pela Lei 9.017, de 1995)

I - fiscalizar os estabelecimentos financeiros quanto ao cumprimento desta lei; (Redação dada pela Lei 9.017, de 1995)

II - encaminhar parecer conclusivo quanto ao prévio cumprimento desta lei, pelo estabelecimento financeiro, à autoridade que autoriza o seu funcionamento; (Redação dada pela Lei 9.017, de 1995)

III - aplicar aos estabelecimentos financeiros as penalidades previstas nesta lei.

Parágrafo único. Para a execução da competência prevista no inciso I, o Ministério da Justiça poderá celebrar convênio com as Secretarias de Segurança Pública dos respectivos Estados e Distrito Federal. (Redação dada pela Lei 9.017, de 1995)”

Como se percebe, a Lei Federal nº 7102/83 e os artigos acima indicados tratam de requisitos e aspectos relacionados ao sistema de segurança dos estabelecimentos bancários. Essa matéria, de fato, exige tratamento uniforme em todo o território nacional, e, por isso, teria mesmo que estar disciplinada em lei federal.

Não é o que ocorre, entretanto, como será visto a seguir, no que diz respeito às regras relacionadas ao atendimento ao consumidor de serviços bancários, que podem ser veiculadas por meio de lei municipal.

Como é cediço, nosso ordenamento constitucional adotou o regime da repartição constitucional de competências, por meio do qual à União são reservados assuntos de interesse geral, aos Estados os de interesse regional, e aos Municípios os de interesse local. De todo modo, a interpretação das regras constitucionais na matéria deve levar em consideração qual o interesse prevalente, na medida em que toda e qualquer disciplina legislativa sempre traz algum aspecto que é relevante para mais de uma esfera da Federação. A chave da solução dos problemas concretos está, assim, na identificação do interesse predominante. A propósito, confira-se, na doutrina: José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, 28ªed., São Paulo, Malheiros, 2007, p.477 e ss; Fernanda Dias Menezes de Almeida, Competências na Constituição de 1988, 4ªed., São Paulo, Atlas, 2007, passim; Alexandre de Moraes, Direito Constitucional, 19ªed., São Paulo, Atlas, 2006, p.270 e ss; entre outros.

Embora caiba à União editar leis complementares dispondo sobre o sistema financeiro nacional, bem como instituições financeiras e suas operações (art.48 XIII, art.192 red. EC nº 40/03, CR/88), isso não inibe a competência dos Municípios para, mesmo em se tratando de serviços prestados por instituições financeiras, editar normas de interesse local, relacionadas à proteção do consumidor e à qualidade dos serviços prestados (art.30 II da CR/88).

A matéria é pacífica no âmbito do E. STF. Confira-se: RE 312.050, rel. Min. Celso de Mello, DJ 06.05.05; RE 208.383, rel. Min. Néri da Silveira, DJ de 07.06.99. Oportuno ainda transcrever a seguinte ementa:

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AGÊNCIAS BANCÁRIAS. TEMPO DE ATENDIMENTO AO PÚBLICO. COMPETÊNCIA. MUNICÍPIO. ART. 30, I, CB/88. FUNCIONAMENTO DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL. ARTS. 192 E 48, XIII, DA CB/88. 1. O Município, ao legislar sobre o tempo de atendimento ao público nas agências bancárias estabelecidas em seu território, exerce competência a ele atribuída pelo artigo 30, I, da CB/88. 2. A matéria não diz respeito ao funcionamento do Sistema Financeiro Nacional [arts. 192 e 48, XIII, da CB/88]. 3. Matéria de interesse local. Agravo regimental improvido.” (STF, RE-AgR 427463/RO, 1ª T., rel. Min. Eros Grau, j. 14/03/2006, DJ 19-05-2006, PP-00015).

No julgado acima, ao emitir seu voto, o i. Min. Relator, Eros Grau, formulou as seguintes ponderações:

“(...)

Ao legislar sobre o tempo de atendimento ao público nas agências bancárias estabelecidas em seu território, o Município exerceu competência a ele atribuída pelo art.30, inciso I, da Constituição do Brasil.

A matéria respeita a interesse local do Município, que não se confunde com a atinente às atividades-fim das instituições financeiras. Ademais, incluem-se no âmbito dos assuntos de interesse local os relativos à proteção do consumidor. Vale mesmo dizer: o Município está vinculado pelo dever de dispor, no plano local, sobre a matéria.

A lei municipal não dispôs sobre política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores – art.22 inciso VII, da CB/88. Também não regulou a organização, o funcionamento e as atribuições de instituições financeiras. Limitou-se a impor regras tendentes a assegurar adequadas condições de atendimento ao público na prestação de serviços, por essas instituições, ao consumidor/cliente.

Não envolve transgressão da competência reservada ao Congresso Nacional pelo art.48, inciso XIII, da Constituição do Brasil, para dispor sobre matéria financeira e funcionamento de instituições financeiras. Também não diz respeito à estruturação do sistema financeiro nacional, matéria que, nos termos do disposto no art.192 da CB/88, há de ser regulada por lei complementar.

(...)

No mais, devo fazer breve alusão aos argumentos aportados às razões do agravo pelo parecer juntado aos autos, inicialmente observando que a exigência de lei complementar veiculada pelo art.192 da Constituição abrange apenas o quanto respeite à regulamentação da estrutura do sistema. Isso é nítido como a luz solar passando através de um cristal bem polido.

(...)”

Por identidade de razões, os precedentes do E. STF são aplicáveis ao caso em exame.

É irrelevante, para o funcionamento da instituição financeira (esse sim objeto de lei federal), a previsão, em lei municipal, de tempo máximo de espera, pelo cliente, em filas de atendimento. É irrelevante também, para o funcionamento do sistema financeiro, a exigência, pela lei local, da “guarda-volumes” para atendimento aos clientes.

Tais aspectos dizem respeito apenas à qualidade do atendimento ao consumidor dos serviços bancários. Aprimoram o serviço prestado. São aspectos que revelam interesse local. Podem ser objeto de lei municipal.

Entendimento diverso significará contrariedade aos dispositivos constitucionais mencionados acima (art.30 I, art.48 XIII, art.192 red. EC nº 40/03, CR/88), sendo necessário que esse E. Tribunal se manifeste a respeito, inclusive para fins de pré-questionamento.

3)Conclusão.

Diante do exposto, nosso parecer é no sentido da improcedência da presente ação direta, revogando-se a liminar, mantendo-se hígida a Lei Municipal nº 4090, de 16 de outubro de 2006, de Mauá.

São Paulo, 12 de agosto de 2008.

Maurício Augusto Gomes

Procurador de Justiça

no exercício de função delegada

pelo Procurador-Geral de Justiça