Requerente: Prefeito Municipal de Miguelópolis
Excelentíssimo Senhor Desembargador
Presidente,
Trata-se
de ação ajuizada pelo Prefeito Municipal de Miguelópolis, visando a declaração
de inconstitucionalidade da Lei n. 2.817, de 26 de novembro de 2007, do mesmo Município, que “Cria a Gratificação
por Assiduidade para os Servidores Públicos do Município de Miguelópolis.” A
inicial menciona a violação do princípio da independência e harmonia entre os
poderes por se tratar de matéria de competência de iniciativa do Poder
Executivo e cria despesas sem indicação
de recursos para atender aos encargos dela decorrentes, tudo de forma a
afrontar o art. 25,§5º , item 1 e o art. 25, ambos da Constituição do Estado de São Paulo.
O
pedido liminar foi deferido, consoante decisão de fls. 46/48. A Câmara
Municipal prestou informações às fls. 62/63,
pleiteando a improcedência do pedido. O Procurador-Geral do Estado foi
citado, mas não manifestou interesse na
presente ação (fl. 71/73).
É
o relato do necessário.
O
pedido merece ser julgado procedente.
A Lei em questão deriva de projeto parlamentar.
Depois de vetado pelo Prefeito, o projeto terminou promulgado pela Câmara de
Vereadores.
Através
da legislação em exame, o Legislativo local criou a Gratificação por
assiduidade para todos os servidores públicos do Município de Miguelópolis,
ocupantes de cargos- efetivos, mensalistas, temporários e cargos de comissão,
quando em exercício de atividades inerentes às atribuições das respectivas
carreiras e nos termos da legislação vigente (art. 1º).
Contudo,
referido dispositivo torna-se inconstitucional
por contrariar os artigos 5.º, 24
e §§ e 144, da Constituição do Estado de
São Paulo eis que contém evidente vício
de iniciativa. A dicção de tais
dispositivos é a seguinte:
"Art.
5.º - São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Art.
24 - A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro
ou Comissão da Assembléia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de
Justiça, ao Procurador-Geral de Justiça e aos cidadãos, na forma e nos casos
previstos nesta Constituição.
§2.º
- Compete, exclusivamente, ao Governador
do Estado a iniciativa das leis que disponham sobre:
(...)
1
- criação e extinção de cargos, funções ou empregos públicos na administração
direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva remuneração;
(...)
4
- servidores públicos do Estado, seu
regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de
civis, reforma e transferência de
militares para a inatividade;
Art.
144 - Os Municípios, com autonomia
política, legislativa, administrativa e financeira se auto organizarão por Lei
Orgânica, atendidos os princípios
estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição."
A lei em questão trata indiscutivelmente do
regime do regime jurídico-remuneratório
de servidores públicos -- institui gratificação aos
mesmos, apesar de ter sido vetada pelo Chefe do Executivo, foi
promulgada pela Câmara de Vereadores.
O dispositivo da Constituição Paulista
anteriormente citado repete o artigo 61, § 1º, II, “c”, da Constituição Federal,
que conferiu ao Presidente da República a iniciativa
privativa das leis que disponham sobre os servidores públicos federais e
seu regime jurídico. Trata-se de questão relativa ao processo legislativo,
cujos princípios são de observância obrigatória
pelos Municípios, em face do artigo 144, da Constituição do Estado.
Com
efeito, as regras de fixação de competência para a iniciativa do processo
legislativo têm como corolário o princípio
da separação dos poderes, que nada mais é do que o mecanismo jurídico que
serve à organização do Estado, definindo órgãos, estabelecendo competências e
marcando as relações recíprocas entre esses mesmos órgãos (cf. Manoel Gonçalves Ferreira Filho, em “Do
Processo Legislativo”, ed. Saraiva, pp. 111/112).
E
o processo legislativo estabelecido pela Constituição do
Estado (em norma repetida da Constituição Federal) prevê que, na criação
de leis que tratem de servidores públicos e seu regime
jurídico-remuneratório, a
iniciativa é privativa do chefe do Poder Executivo. Isso porque,
sendo a matéria referente aos servidores públicos de interesse preponderante
desse Poder, é importante que a ele se reserve a iniciativa de leis que tratem
dessa matéria. Para Manoel Gonçalves
Ferreira Filho “o aspecto fundamental da iniciativa reservada está em resguardar
a seu titular a decisão de propor direito novo em matérias confiadas à sua
especial atenção, ou de seu interesse preponderante” (ob. cit., p. 204).
Desatendida
essa exclusividade, como no caso em exame, fica patente a inconstitucionalidade, em face de vício de iniciativa. Sobre isso, ensinou Hely Lopes Meirelles que se “a Câmara, desatendendo à privatividade
do Executivo para esses projetos, votar e aprovar leis sobre tais matérias,
caberá ao Prefeito vetá-las, por inconstitucionais. Sancionadas e promulgadas
que sejam, nem por isso se nos afigura que convalesçam de vício inicial, porque
o Executivo não pode renunciar prerrogativas institucionais inerentes às suas
funções, como não pode delegá-las aquiescer em que o Legislativo as exerça” (em
“Direito Municipal Brasileiro”, 7º ed., 1990, págs. 544/545).
Ora,
somente é admissível a emenda que guarde pertinência com o
objeto da proposta. Tanto assim entendem a
jurisprudência (Cf. STF,
Pleno, ADIn 546-RS, rel. Min. Moreira Alves, j. em 11.3.99; ADInMC 1.835-DF,
rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. em 13.8.98; ADInMC 1.834-SC, rel. Min.
Maurício Corrêa, j. em 8.6.98) como a doutrina
(Cf., v.g., Caio Tácito, "Poder de iniciativa e poder de
emenda", RDA 28/51; José Afonso da Silva, Princípios do processo de
formação das leis no Direito Constitucional, São Paulo, Ed. Revista dos
Tribunais, 1964, n. 78, pág. 173), bem sintetizada pelo saudoso Hely Lopes
Meirelles: "A iniciativa reservada
ou privativa assegura o privilégio do projeto ao seu titular (...) e limita
qualitativa e quantitativamente o poder de emenda, para
que não se desfigure nem se amplie o projeto original; só o autor pode oferecer modificações substanciais, através de mensagem aditiva. No mais,
sujeita-se à tramitação regimental em situação idêntica à dos outros
projetos,advertindo-se, porém, que a usurpação de iniciativa conduz à
irremediável nulidade da lei, insanável mesmo pela sanção ou promulgação de
quem poderia oferecer o projeto[1].
Assim
decidiu o Colendo Supremo Tribunal Federal, 'verbis':
Por ofensa
ao art. 61, § 1º, II, a, da CF -
que atribui com exclusividade ao chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis
que disponham sobre aumento da remuneração de servidores públicos -, o Tribunal
julgou procedente o pedido formulado na inicial de ação direta ajuizada pelo
Governador do Distrito Federal para declarar a inconstitucionalidade da Lei
1.007/96, de iniciativa da Câmara Legislativa do DF, que previa a concessão de
reajuste aos servidores públicos locais observados, no mínimo, os percentuais
concedidos aos servidores federais. ADIn 1.438-DF, Rel. Min. Ilmar Galvão, j.
5.9.00. Informativo STF n.º 280.
Esta
Alta Corte de Justiça estadual também assim entende, vide ADin n.º 62.726-0/7, São José do Rio Pardo, Rel. Des. Paulo
Shintate, j. em 09.08.00:
“Lei
n. 2.291, de 22 de março de 1999, do Município de São José do Rio Pardo. Lei
decorrente de projeto de iniciativa do Legislativo, aprovado pela Câmara,
vetado integralmente pelo Prefeito, e mediante rejeição do veto, transformada
em lei e promulgada pela presidente da edilidade. Lei que regula a forma que
deve ser atendida nas promoções de servidores municipais. Matéria cuja
legislação está reservada à iniciativa privativa do Chefe do Executivo.
Violação do § 2º, do artigo 24, da Constituição do Estado, e do artigo 144, da
mesma Constituição. Procedência da ação.”
Segundo JOSÉ ADÉRCIO LEITE SAMPAIO (A
Constituição Reinventada pela Jurisdição
Constitucional, Del Rey, p. 490 e ss.) o Poder Legislativo: "...não deve
imiscuir-se na programação
financeira da Administração Pública, através da definição de política remuneratória do pessoal (Supremo
Tribunal Federal. Pleno. ADInMC n. l .381-AL. Rel. Min. Celso de Mello - ISTF 16), da obrigação de se proceder
à atualização de proventos (Supremo Tribunal Federal. Pleno. ADInMC n. l
.478-SC. Rel. Min. Sydney Sanches. DJ de 22/11/1996, p. 45.686), ou vencimentos dos servidores, elegendo
o índice a ser utilizado (Supremo Tribunal Federal. Pleno. ADTnMC n. 541-PB.
Rel. Min. Marco Aurélio. RTJ. 140,
t.1, p. 26; ADInMC n. 840-AM. Rel. Min. Paulo Brossard. RTJ\.
146, p. 487; ADInMCn.
I.475-DF. Rel. Min. Octavio Gallotti. RTJ v. 161, t. 2, p. 457), ou corrigindo tabelas existentes (Supremo Tribunal
Federal. Pleno. ADInMC n. 973-AP. Rel. Min. Celso de Mello. DJ de 1/2/1994, p. 395; ADInMC n. l
.304-SC. Rel. Min. Maurício Corrêa. RTJv.
158, t. 3, p. 795), definindo data-base (Não pode lei ordinária vincular a
iniciativa do Presidente da República, para proposição do reajuste, "pois,
neste caso, estaria contornando aquela prerrogativa que a Constituição Federal,
no art. 61, § l.°, II, a, outorgou exclusivamente ao Chefe do Poder
Executivo": Pleno. MS n. 22.689-CE. Rei. Min.
Octavio Gallotti. RTJv. 164, t.
2, p. 591-593. "A lei que instituiu a data-base
(Lei n. 7.706/88) e as outras que a repetem não são normas auto-aplicáveís no
sentido de que obriguem o Chefe do Poder Executivo Federal a expedir estendendo
aumento de uma categoria Rel. Min. Marco Aurelio. DJ de 14/8/1992, p. 12.224; permitindo a
contagem de tempo de serviço para efeito de aposentadoria, de modo a levar-se
em conta, proporcionalmente, o período em que o servidor prestou serviços sob o
regime de aposentadoria especial), a outras (BRASIL. Supremo Tribunal Federal.
Pleno. ADInMC n. l. 127-RN. Rel. Min. Francisco Rezek. RTJv. 155, t. 3, p. 771; ADInMC n. l. 196-RO. Rel. Min.
Sepúlveda Pertence. DJ de
24/3/1995, p. 6.804. Também na equiparação feita pelo Tribunal de Contas
estadual de seus auditores aos do Tribunal de Contas do Município: ADInMC n. l
.249-AM. RTJv. 155, t. 2, p.
477; e mérito: DJ de 20/2/1998, p. 13), reconhecendo isonomia (Pelo Tribunal de
Contas do Estado do Amazonas, que assegurara aos auditores assistentes do
referido Tribunal a isonomia de vencimentos com os ocupantes do
mesmo cargo no Tribunal de Contas dos
Municípios, por afronta ao art. 61, § l.°, II, a, da CF, que confere ao Presidente da República e, por força do
disposto no art. 25, caput, da
CF, também aos Governadores de Estado, a iniciativa privativa das leis que
disponham sobre "criação de cargos, funções ou empregos públicos na
administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração". ADIn n.
l .249-AM. Rel. Min. Maurício Corrêa. DJ
l de 20/2/1998, p. 13) e equiparação (Equiparando procurador do Estado e
procurador de autarquias: ADInMC n. l .434-SP. Rei. Min. Celso de Mello. DJ
22/11/1996, p. 45.684), garantindo
pagamento do valor de um vencimento integral aos ocupantes de cargos em
comissão, quando exonerados, se não forem titulares de outro cargo ou função
pública (Supremo Tribunal Federal. Pleno. ADInMC n. 182-RS. Rei. Min. Sydney
Sanches. DJ de 14/12/1990, p. 15.108; ADInMC n. 199-PE. Rel. Min. PauloBrossard.
DJ de 30/3/1990, p. 2.339; aqui também se suspendeu a eficácia de normas que
asseguravam conversão em dinheiro de parte das férias e licença-prêmio. Mérito:
DJ de 7/8/1998, p.19), ou a
incorporação de suas vantagens pecuniárias (Supremo Tribunal Federal. Pleno.
ADInMC n. 843-MS. Rel. Min. Ilmar Galvão.
DJ de 28/4/1993, p. 7.378), e sua definição como vantagem individual
(Supremo Tribunal Federal. Pleno. ADInMC n. l .353-RN. Rei. Min. Maurício Corrêa.
DJ de 22/8/1997, p. 38.759), fixando o salário
mínimo como piso de parcelas remuneratórias (Supremo Tribunal Federal. Pleno.
ADInMC n. 290-SC. Rel. Min. Celso de Mello. RTJv. 138, t. 2, p. 396; ADInMC n. 668-AL. Rel. Min. Celso de
Mello. RTJ v. 141,1.1,p. 77;
ADInMC n. l.064-MS. Rel. Min. Ilmar Galvão. RTJv. 156, t. 3, p. 788-791; e mérito; DJ de 26/9/1997, p.
47/475), embora não haja mácula alguma
na estipulação de que a percepção do vencimento básico do funcionalismo não seja inferior ao salário mínimo
(Supremo Tribunal Federal. Pleno. ADInMC n. 751 -GO. Rel. Min. Octavio
Gallotti. 142,1.1, p. 86).
Prossegue
o autor com a relação de incosntitucionalidades praticadas pelo Legislativo
quando açambarca a iniciativa do Executivo: "(...)
continua-se na série de
inconstitucionalidade, perpetrada pelo Legislativo, por desatender à iniciativa
reservada do Chefe do Executivo, a previsão de diversas gratificações, gerais
ou específicas pancertos cargos ou funções, de adicionais (Definindo
remuneração especial de trabalho que exceda 40 horas semanais e trabalho notumo
aos servidores da política civil e aos servidores militares do Estado: ADInMC
n. 766-RS. Rel. Min. Sepúlveda Pertence. RTJ
v. 157, t. 2, p. 460; mérito: DJ de
11/12/1998, p. l; adicional de produtividade de servidores do fisco, com
valores, forma e condições de percepção ficados pelo Governador através de
Decreto: ADInMC n. 1644-PI. Rel. Min. Sepúlveda Pertence. DJ
de 31/10/1997, p. 55.541; ainda: ADIn n. l.396-SC. Rei. Mun. Marco
Aurélio. RTJ v. 167, t. 2, p.
397), de verbas como auxílio-moradia,
auxílio-alimentação (Supremo Tribunal Federal. Pleno. ADhiMCn. 1.701-SC. Rel.
Min. Carlos Veloso. DJ
de 12/12/1997, p. 65.564), vale-transporte (Supremo Tribunal Federal. Pleno.
ADInMC n. l .809-SC. Rel. Min. Carlos Veloso.
D/22/5/1998, p. 2; também: ADInMC n. 844-MS. Rel. Min. Marco Aurélio. DJ l de 2/4/1993, p. 5.617; ADInMC n.
856-RS. Rel. Min. Celso de Mello. DJ de 22/4/1993, p. 6.829; ADInMC n. 858-RJ.
Rel. Min. Marco Aurélio. DJ de 8/6/1993, p. 12.110; ADInMC n. 872-RS. Rel.
Min. Sepúlveda Pertence. RTJ.
151, t. 2, p. 425-428; ADInMC n. 919-PR. Rel. Min. limar Galvão. RTJ v. 150, t. 3, p. 732; ADInMC n.
l.201-RO. Rel. Min. Moreira Alves,
9/6/1995, p. 17.227; ADInMC n. l .448-RJ. Rel. Min. Maurício Corrêa. RTJ v. 162, t. 3, p. 875-877), a
determinação do pagamento em dobro de férias acumuladas e não gozadas (Supremo
Tribunal Federal. Pleno. ADInMC n. 380-RO. Rel. Min. Carlos Veloso. DJ
de 27/5/1991, p. 6.905; ADInMC n. 376-RO. Rel. Min. Néri da Silveira. RTJ v. 134, p. 1.039; licença-prêmio
não gozada: ADInMC n. l. 197-RO. Rel.
Min. Carlos Veloso. DJ de
31/3/1995, p.7.773), a fixação do
"abono de férias" dos servidores em 50% (BRASIL. Supremo Tribunal
Federal. Pleno. ADInMC n. 757-MS. Rel. Min. limar Galvão. RTJ v. 145, t. 2, p. 498), ou a concessão de um abono mensal no valor
de um salário mínimo por quinquénio de efetivo exercício, para servidores
públicos estaduais aposentados por invalidez permanente (Supremo Tribunal
Federal. Pleno. ADInMC n. 711 - AM. Rel. Min. Néri da Silveira. DJ
de 7/5/1993, p. 8.327; ADInMC n. l .955-RO. Rd. Min. Néri da Silveira. DJ
de 6/4/1999, p. 2), também a
obrigação do ressarcimento de diferenças pecuniárias resultantes do não
cumprimento da legislação trabalhista, ocorridas a partir de fevereiro de 1987, aos servidores e empregados públicos
da administração indireta (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pleno. ADInMC n.
270-MG. Rei. Min. Paulo Brossard. RTJ
v. 139, t. 2, p. 415), e a previsão de conversão em pecúnia de licença
especial."
Os
dispositivos legais tratados pela legislação impugnada, igualmente, implicam em
despesas sem qualquer indicação de fonte
de custeio ou dotação orçamentária.
Diante
do exposto, manifesto-me pela procedência desta
ação para que seja declarada a
inconstitucionalidade da Lei n.º 2.817,
de 26 de novembro de 2007, por ofensa ao
disposto nos artigos 5.º, 24 e §§ e 144,
da Constituição do Estado de São Paulo.
São Paulo, 02 de junho
de 2008.
MAURÍCIO AUGUSTO GOMES
PROCURADOR DE JUSTIÇA
no exercício de função delegada
pelo Procurador-Geral de Justiça
[1]
Direito Municipal Brasileiro, 9ª ed., atualizada por Izabel Camargo Lopes
Monteiro e Célia Marisa Prendes, São Paulo, Malheiros, 1997, pág. 472.