AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Processo
nº159.064-0/7-00
Autor:
Partido Democrático Trabalhista (PDT)
Objeto:
arts.51 e 93 da Lei Orgânica do Município de Araçariguama; art.334 e art.359
VII do Regimento Interno da Câmara Municipal de Araçariguama.
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Ementa: 1)Ação direta de inconstitucionalidade. Lei
Municipal e Regimento Interno da Câmara. Definições de hipóteses de infrações
político-administrativas, e respectivo processo e julgamento, para Prefeito e
Vereadores. 2)Ilegitimidade de Diretório Municipal de Partido Político para
propositura de ações diretas. 3) Matéria afeta à competência privativa da
União (art.22, inciso I, e 85 parágrafo único, da CF/88). Regra da repartição
constitucional de competências associada diretamente ao princípio federativo
(art.1º e art.18 da CF/88). Princípios de observância obrigatória pelos
Estados e Municípios (art.1º e 144 da Constituição do Estado de São Paulo).
4)Inconstitucionalidade reconhecida. |
Colendo Órgão Especial
Excelentíssimo Senhor Desembargador
Relator
1)Relatório.
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade
movida pelo Partido Democrático Trabalhista (PDT) Diretório Municipal de
Araçariguama, tendo como alvo os arts.51 e 93 da Lei Orgânica do Município de
Araçariguama; art.334 e art.359 VII do Regimento Interno da Câmara Municipal de
Araçariguama, sob o fundamento de que: (a) houve quebra da repartição
constitucional de competências; (b) houve violação do princípio da separação de
poderes.
Negada a liminar (fls.301).
A Presidência da Câmara prestou
informações, afirmando: (a) a ilegitimidade do autor; (b) a constitucionalidade
dos dispositivos impugnados (fls.312/316).
A Municipalidade também prestou
informações (fls.320/321).
O Senhor Procurador-Geral do Estado,
citado, declinou de realizar a defesa dos dispositivos impugnados
(fls.330/332).
Este
é o breve relato do que consta dos autos.
2)Preliminar: ilegitimidade do autor.
A ação direta de inconstitucionalidade foi proposta
por representação municipal de partido político.
O entendimento que tem prevalecido é de
que o diretório local de partido político não tem legitimidade para dar início
ao processo objetivo.
Aliás,
tal conclusão decorre de posicionamento análogo do E. STF no sentido de que só
partidos com representação no Congresso Nacional estão habilitados à
propositura de ações diretas perante a Suprema Corte. Nesse sentido, confira-se
o seguinte julgado:
“Ilegitimidade ativa ad causam de Diretório Regional ou Executiva Regional. Firmou a jurisprudência desta Corte o entendimento de que o Partido Político, para ajuizar ação direta de inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal, deve estar representado por seu Diretório Nacional, ainda que o ato impugnado tenha sua amplitude normativa limitada ao Estado ou Município do qual se originou.” (ADI 1.528-QO, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 23-8-02).
Tal entendimento também vem sendo
adotado perante esse E. Tribunal de Justiça.
Como
anotou em caso concreto o i. Desembargador Mohamed Amaro:
“Por força do disposto na Constituição Federal, artigo 103, podem propor ação de inconstitucionalidade”(...); VIII- partido político com representação no Congresso Nacional. E, na esfera estadual, para propor ação de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estaduais ou municipais, contestados em face da Constituição do Estado, esta, em seu artigo 90, confere, e, assim, tem legitimidade, no âmbito de seu interesse: “(...) os partidos políticos com representação na Assembléia Legislativa, ou, em se tratando de lei ou ato normativo municipais, na respectiva Câmara.” E nos limites de sua atuação estadual, o partido político é representado pelo órgão regional. Portanto, somente o diretório regional é que detém legitimidade para impugnar leis ou atos normativos perante o Tribunal de Justiça. Segue-se, pois que somente o diretório local no Município é destituído de legitimidade para a referida impugnação. Na espécie dos autos, a presente ação foi proposta pelo citado partido político, “através de seu diretório local no Município de Jarinú”. Destarte, não detendo a representação regional do partido, o autor é parte ilegítima para a propositura da presente ação, cuja carência implica na extinção do processo sem exame de mérito, conforme já decidiu este Egrégio Tribunal de Justiça.”(ADI n.62.965-0/7).
Do
mesmo modo, destacou o i. Desembargador Viseu Júnior, na ADI nº96.068.0/7, que:
“...Não tem o Diretório Municipal de Partido Político legitimidade para ajuizar a ação em tela, mesmo em se tratando de lei municipal. A pertinência subjetiva para a instauração do controle abstrato, perante o Tribunal de Justiça, cabe somente no respectivo Diretório Regional. Processo extinto sem exame de mérito.”
No mesmo sentido: ADI 92.661-0/4,
92.903-0/0, 96.345-0/1, 113.408-0/1, 135.319-0/6-00, 135.781-0/3-00, 156.146-0/0.
Deste
modo, requer-se a extinção do feito sem exame do mérito, por ilegitimidade do
autor, nos termos do art.267 VI do CPC.
2)Mérito.
2.a)Dos dispositivos impugnados.
O
autor impugna os art.51 e 93 da Lei Orgânica de Araçariguama, que têm a
seguinte redação.
“Art.51. A Câmara Municipal de Vereadores poderá afastar o Vereador cuja denúncia, por infrações político-administrativas, for recebida por dois terços de seus membros.
(...)
Art.93. A Câmara de Vereadores poderá afastar o Prefeito denunciado, cuja denúncia por infração político-administrativa for recebida por dois terços de seus membros.”
Foram
impugnados, também, os art.334 e 359 VII do Regimento Interno da Câmara
Municipal, que ostentam a seguinte redação:
“Art.334. Recebida a denúncia, o Presidente da Câmara deverá afastar de suas funções o Vereador acusado, convocando o respectivo suplente até o final do julgamento.
(...)
Art.359. Nas hipóteses previstas no artigo anterior o processo de cassação obedecerá o seguinte rito:
(...)
VII – A Câmara Municipal poderá afastar o Prefeito denunciado, quando a denúncia for recebida nos termos deste artigo;”
Entretanto, tais dispositivos são verticalmente
incompatíveis com nossa ordem constitucional, como será demonstrado a seguir.
2.b)Vício material: quebra de princípio
estabelecido.
O autor pretende o reconhecimento da
inconstitucionalidade do dispositivo da Lei Orgânica Municipal, e do Regimento
Interno da Câmara, que regula o afastamento
cautelar do Prefeito Municipal e dos Vereadores, nos casos de denúncia por
infração político-administrativa.
Para
a solução do caso, é necessário ter em mente que tratar de crimes de
responsabilidade (infrações político-administrativas) é atividade que se
encontra inserida dentro da competência legislativa exclusiva do legislador
federal, por força do art.22 I da CR/88.
A questão, inclusive, foi pacificada
pelo E. STF, que editou a respeito a súmula nº722, do seguinte teor: “São da competência legislativa da União a
definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas
normas de processo e julgamento."
Vários foram os precedentes que justificaram a edição
da mencionada súmula,
Em cada um desses precedentes ficou claro o
posicionamento da Suprema Corte no sentido de que cabe ao legislador federal
tipificar as infrações político-administrativas, e traçar as normas para o
respectivo processo e julgamento.
É assente deste modo que normas federais anteriores à
Constituição de 1988 que tratam da matéria foram recepcionadas pela Carta Magna,
ao menos na parte em que não são com ela incompatíveis.
Deste modo, a legislação municipal que trata de tais
temas é inconstitucional, devendo seu vício ser reconhecido por esse E. Órgão
Especial, em sede de controle concentrado de normas.
Necessário recordar que, de conformidade com o art.144
da Constituição do Estado de São Paulo, “Os
Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se
auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição (g.n.)”.
Desse dispositivo se extrai que os princípios estabelecidos pela Constituição
Federal são de observância obrigatória pelos Estados e Municípios.
A mesma idéia pode ser extraída do art.29 caput da Constituição Federal, que
determina que “O Município reger-se-á por
lei orgânica, votada em dois turnos, com interstício mínimo de dez dias, e
aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará,
atendidos os princípios estabelecidos
nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado, e os seguintes
preceitos (g.n.).”
Ora, a repartição constitucional de competências entre
União, Estados, Distrito Federal e Municípios, é um dos elementos que, de modo
concreto, delimita e caracteriza o princípio federativo, sendo certo que este é
um dos princípios fundamentais ou estabelecidos pela Constituição Federal,
ditando, pois, o exato perfil do Estado Brasileiro.
Traçando esse parâmetro, é viável afirmar que o
princípio federativo, por força do art.1º e 18º da CR/88, por remissão do
art.144 da Constituição do Estado, bem ainda por expressa previsão no art.1º da
própria Carta Bandeirante, é de observância obrigatória, permitindo o controle
abstrato de normas no âmbito do Tribunal de Justiça do Estado.
Atos normativos que violam a repartição constitucional
de competências desrespeitam não apenas regras relativas à divisão do poder de
editar normas infraconstitucionais, mas desautorizam diretamente uma das opções
fundamentais da República Federativa do Brasil, ou seja, o próprio princípio
federativo.
Recorde-se com Alexandre de Moraes, referindo-se aos
ilícitos político-administrativos, que há “(...)
necessidade de que a tipificação de tais infrações emane de lei federal, eis
que o Supremo Tribunal Federal tem entendido que a definição formal dos crimes
de responsabilidade se insere, por seu conteúdo penal, na competência exclusiva
da União” (Direito constitucional,
19ª ed., São Paulo, Atlas, 2006, p.443).
É a clássica lição de José Afonso da Silva, para quem
“o princípio geral que norteia a
repartição de competência entre as entidades componentes do Estado Federal é o
da predominância do interesse, segundo o qual à União caberão aquelas matérias
e questões de predominante interesse geral, nacional, ao passo que aos Estados
tocarão as matérias e assuntos de predominante interesse regional, e aos
Municípios concernem os assuntos de interesse local (...)” (Curso de direito constitucional positivo,
28ªed., São Paulo, Malheiros, 2007, p.478).
Relevante notar que em decisão recente, quando do
julgamento da ADI 130.227.0/0-00 em 21.08.07, rel. des. Renato Nalini, esse E.
Tribunal de Justiça acolheu a tese acima aventada (possibilidade de declaração
de inconstitucionalidade de lei municipal por violação do princípio da
repartição de competências estabelecido pela Constituição Federal), sendo
relevante trazer excerto de voto do i. Desembargador Walter de Almeida
Guilherme, imprescindível para a elucidação da questão:
“(...) Ora, um
dos princípios da Constituição Federal – e de capital importância – é o
princípio federativo, que se expressa, no Título I, denominado ‘Dos Princípios
Fundamentais’, logo no art.1º: ‘A República Federativa do Brasil, formada pela
união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se
Sendo a
organização federativa do Estado brasileiro um princípio fundamental da
República do Brasil, e constituindo elemento essencial dessa forma de estado a
distribuição de competência legislativa dos entes federados, inescapável a
conclusão de ser essa discriminação de competência um princípio estabelecido na
Constituição Federal.
Assim, quando
o referido art.144 ordena que os Municípios, ao se organizarem, devem atender
os princípios da Constituição Federal, fica claro que se estes editam lei
municipal fora dos parâmetros de sua competência legislativa, invadindo a
esfera de competência legislativa da união, não estão obedecendo ao princípio
federativo, e, pois, afrontando estão o art.144 da Constituição do Estado
(...)” (trecho do voto do i. des. Walter de Almeida Guilherme, no julgamento da
ADI 130.227.0/0-00).
Há leis federais que tratam de tais temas. A Lei
1079/50, recepcionada pela Constituição Federal, define quais são as infrações,
e disciplina o processo e julgamento, nos casos de crimes de responsabilidade (infrações
político-administrativas) cometidos pelo Presidente da República e Ministros de
Estado, Ministros do Supremo Tribunal Federal, Procurador-Geral da República,
Governadores e Secretários de Estado.
De outro lado, como já referido, é o Decreto-lei 201/67
que define e regula o processo atinente aos crimes de responsabilidade
cometidos por Prefeitos Municipais e por Vereadores.
Destarte, ostentam vício de inconstitucionalidade, por
violação ao princípio federativo – não observância das regras associadas à
repartição constitucional de competências - normas contidas na legislação
municipal que conceituam infrações político-administrativas, bem como aquelas
que regulam o respectivo processo e julgamento.
Apenas como reforço, cumpre colacionar recente julgado
do E. STF que, mutatis mutandis,
serve de parâmetro para o caso em exame:
"A
expressão ‘e julgar’, que consta do inciso XX do artigo 40, e o inciso II do §
1º do artigo 73 da Constituição catarinense consubstancia normas processuais a
serem observadas no julgamento da prática de crimes de responsabilidade.
Matéria cuja competência legislativa é da União. Precedentes. Lei federal n.
1.079/50, que disciplina o processamento dos crimes de responsabilidade.
Recebimento, pela Constituição vigente, do disposto no artigo 78, que atribui a
um Tribunal Especial a competência para julgar o Governador. Precedentes.
Inconstitucionalidade formal dos preceitos que dispõem sobre processo e
julgamento dos crimes de responsabilidade, matéria de competência legislativa da
União. A CB/88 elevou o prazo de inabilitação de 5 (cinco) para 8 (oito) anos
em relação às autoridades apontadas. Artigo 2º da Lei n. 1.079 revogado, no que
contraria a Constituição do Brasil. A Constituição não cuidou da matéria no que
respeita às autoridades estaduais. O disposto no artigo 78 da Lei n. 1.079
permanece hígido — o prazo de inabilitação das autoridades estaduais não foi
alterado. O Estado-Membro carece de competência legislativa para majorar o
prazo de cinco anos — artigos 22, inciso I, e parágrafo único do artigo 85 da
CB/88, que tratam de matéria cuja competência para legislar é da União. O
Regimento da Assembléia Legislativa catarinense foi integralmente revogado.
Prejuízo da ação no que se refere à impugnação do trecho ‘do qual fará chegar
uma via ao substituto constitucional do Governador para que assuma o poder, no
dia em que entre em vigor a decisão da Assembléia’, constante do § 4º do artigo
232." (ADI 1.628, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 10-8-06, DJ de
24-11-06)”.
Saliente-se
que a posição aqui sustentada encontra amparo em precedentes desse E. Tribunal
de Justiça. É o caso do julgado relatado pelo Exmo Des. Mohamed Amaro (ADIN
106.343-0/8-00, Ilha Solteira, Julgado em 23.06.2004), de cuja ementa pode-se
extrair o seguinte excerto:
“(...)
Os princípios
básicos que regem a responsabilização do Chefe do Executivo por crime de
responsabilidade consagram que somente a União – no exercício de sua
competência privativa para legislar sobre direito penal e processual – poderá
definir as figuras típicas correspondentes a crimes de responsabilidade, bem
como suas normas para o respectivo processo e julgamento, restando, pois,
afastada qualquer previsão da lei orgânica municipal, regimento interno, ou
resolução legislativa, diversa do estabelecido na legislação federal
pertinente.
Aos
municípios, apenas cabe observar as normas decorrentes do Decreto-lei 201/67 –
que foi recepcionado pela nova ordem constitucional, como, expressamente,
admitido pelo Supremo Tribunal Federal.
O ESTABELECIMENTO
DE NORMAS DE PROCESSO E JULGAMENTO DOS CRIMES DE RESPONSABILIDADE – PORTANTO,
SIGNIFICANDO INFRAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA - É DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA
UNIÃO, POR FORÇA DO QUE DIPÕEM OS ARTIGOS 85, PARÁGRAFO ÚNICO, E 22, INCISO I,
AMBOS DA CARTA MAGNA.
Precedentes
jurisprudenciais.
(...)”
Assim,
caso não seja acolhida a preliminar, será necessário o reconhecimento da
inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados.
2.c)Extensão da declaração de
inconstitucionalidade a outros dispositivos.
Há
outros dispositivos na Lei Orgânica de Araçariguama e no Regimento Interno da
respectiva Câmara Municipal que padecem do mesmo vício acima apontado, por (a)
definirem crimes de responsabilidade (infrações político-administrativas) do
Prefeito e Vereadores, e (b) por tratarem do respectivo processo e julgamento (impeachment), sendo, assim,
inconstitucionais.
São eles, da Lei Orgânica do Município:
art.48, 49, 50, 90, 91, 92. E do Regimento Interno da Câmara Municipal:
art.331, 332, 333, 335, 357, 358, 359, 360.
Não serão integralmente aqui
transcritos, por apego à brevidade, mas da sua leitura, nos autos, evidencia-se
que tratam exatamente da definição de hipóteses de infrações
político-administrativas, e regras para processo e julgamento de Prefeitos e
Vereadores que as tenham cometido.
Daí a necessidade de declaração de
inconstitucionalidade por arrastamento, das normas que, mesmo não tendo sido
impugnadas pelo autor, são igualmente inconstitucionais.
Tal
solução é possível, sempre que: (a) o reconhecimento da inconstitucionalidade
de determinado dispositivo legal torna despidos de eficácia e utilidade outros
preceitos do mesmo diploma que não tenham sido impugnados; (b) nos casos em que
o efeito repristinatório restabelece dispositivos já revogados pela lei viciada
que ostentem o mesmo vício; (c) quando há na lei dispositivos que não foram
impugnados, mas guardam direta relação com aqueles cuja inconstitucionalidade é
reconhecida, e padecem do mesmo vício.
Para tanto desnecessário se mostra pedido
expresso do autor. Nem há suposto limite relacionado à estabilização da demanda
(art.264 do CPC). Raciocínio contrário importaria trazer para o processo
objetivo regras procedimentais do processo individual, que àquele não se
aplicam, pela absoluta diversidade quanto à sua natureza e função.
Essa solução tem sido reconhecida
pacificamente pelo E. STF (v.g.: ADI 1144/RS, rel. Min. EROS GRAU,
j.16/08/2006, T. Pleno; DJ 08-09-2006 PP-00033, EMENT VOL-02246-01 PP-00057,
LEXSTF v. 28, n. 334, 2006, p. 20-26; ADI 3255/PA, rel.Min. SEPÚLVEDA PERTENCE,
j.22/06/2006, T. Pleno, DJe-157 DIVULG
06-12-2007, DJ 07-12-2007 PP-00018,
EMENT VOL-02302-01, PP-00127; ADI
3645/PR, rel. Min. ELLEN GRACIE, j.
31/05/2006, T. Pleno, DJ 01-09-2006 PP-00016, EMENT VOL-02245-02 PP-00371,
LEXSTF v. 28, n. 334, 2006, p. 75-91), não surgindo qualquer óbice em razão da
não impugnação, na inicial, dos dispositivos a serem declarados
inconstitucionais por arrastamento.
Note-se que a declaração da
inconstitucionalidade de preceitos não mencionados expressamente pelo autor é
viável em razão da natureza objetiva do processo de controle abstrato de normas,
em que não se identificam réus ou partes contrárias, mas exclusivamente o
interesse veiculado, pelo requerente, no sentido da preservação da segurança
jurídica (cf. ADI-ED 2982/CE, rel. Min. GILMAR MENDES, j.02/08/2006, T. Pleno,
DJ 22-09-2006 PP-00029, EMENT VOL-02248-01 PP-00171, LEXSTF v. 28, n. 335,
2006, p. 53-59).
3)Conclusão.
Diante do exposto, nosso parecer é no sentido da
extinção do feito por ilegitimidade do autor.
Alternativamente, a solução será a procedência da ação, declarando-se a
inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados (arts.51 e 93 da Lei Orgânica
do Município de Araçariguama; art.334 e art.359 VII do Regimento Interno da
Câmara Municipal de Araçariguama), bem como por arrastamento, dos demais, que
padecem dos mesmos vícios (Lei Orgânica do Município: art.48, 49, 50, 90, 91,
92; Regimento Interno da Câmara Municipal: art.331, 332, 333, 335, 357, 358, 359,
360).
São Paulo, 19 de junho de 2008.
Maurício Augusto Gomes
Procurador de Justiça
no exercício de função delegada
pelo Procurador-Geral de Justiça