(Parecer do Ministério Público
Estadual)
Processo n.º 160.866-0/0-00
Requerente: Mesa Diretora da Câmara Municipal de Porangaba
Objeto de impugnação: Lei n.º 23, de 28 de dezembro de 2007, do Município de Porangaba.
Colendo Órgão Especial:
Cuida-se de ação proposta pela Mesa Diretora da Câmara
Municipal de Porangaba na qual se questiona a validade
jurídico-constitucional da Lei n.º 23, de 28 de dezembro de 2007, do Município
de Porangaba, em face do art. 28 e §§,
da Constituição do Estado de São Paulo. Notificado, o Prefeito Municipal de Porangaba
prestou informações nos termos regimentais (fls.45/53), requerendo a
improcedência da ação, sob o argumento de que a emenda parlamentar à Lei que
estima a receita e fixa a despesa para o
exercício de 2008 não poderia prosperar, na medida em que padece de vício de
processual, eis que não adotou os procedimentos insculpidos pelo art. 178 e seu
parágrafo único do Regimento Interno da Câmara Municipal de Porangaba, tendo em
vista que a mesma não foi votada como parte integrante da Lei Orçamentária.
Ademais, o mencionado projeto de lei foi remetido ao Poder Executivo sem
qualquer emenda que passou a integrar seu corpo, razão pela qual sua aprovação
se deu na forma em que o mesmo foi
recebido. Por fim sustenta que a emenda modificativa não era compatível com a Lei de Diretrizes Orçamentárias. Citado
para os fins do § 2.º, do art. 90, da Constituição Paulista, o Procurador Geral
do Estado asseverou não haver interesse concreto para a defesa do ato impugnado
(fls.120/122).
Em resumo, é o que consta nos autos.
A despeito do que foi
alegado na defesa do ato impugnado, bem assim considerados os aspectos fáticos,
jurídicos e demais circunstâncias trazidas aos autos, a presente ação deverá
ser julgada procedente.
Primeiramente é necessário relembrar o que dispõe a
Constituição Bandeirante sobre o tema central discutido nos autos, a saber:
“Art. 28 – Aprovado o projeto de lei, na
forma regimental, será ele enviado ao Governador que, aquiescendo, o sancionará
e promulgará.
§ 1º - Se o Governador
julgar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao
interesse público, vetá-lo-á, total ou parcialmente, dentro de quinze dias
úteis, contados da data do recebimento, comunicando, dentro de quarenta e oito
horas, ao Presidente da Assembléia Legislativa, o motivo do veto.
§
2º - O veto parcial deverá abranger, por inteiro, o artigo, o parágrafo, o
inciso, o item ou alínea.
§ 3º - Sendo negada a sanção, as razões do veto serão comunicadas
ao Presidente da Assembléia Legislativa e publicadas se em época de recesso
parlamentar.
§
4º - Decorrido o prazo, em silêncio, considerar-se-á sancionado o projeto,
sendo obrigatória a sua promulgação pelo Presidente da Assembléia Legislativa
no prazo de dez dias.
§
5º - A Assembléia Legislativa deliberará
sobre a matéria vetada, em único turno de votação e discussão, no prazo de
trinta dias de seu recebimento, considerando-se aprovada quando obtiver o voto
favorável da maioria absoluta de seus membros.
§ 6º - Esgotado, sem deliberação, o
prazo estabelecido no § 5º, o veto será incluído na ordem do dia da sessão
imediata, até sua votação final.
§
7º - Se o veto for rejeitado, será o projeto enviado para promulgação, ao
Governador.
§ 8º - Se, na hipótese do § 7º, a lei não for promulgada dentro de
quarenta e oito horas pelo Governador, o Presidente da Assembléia Legislativa
promulgará e, se este não o fizer, em igual prazo, caberá ao Primeiro
Vice-Presidente fazê-lo”.
O
dispositivo supra aduzido traz disposições cogentes aplicáveis ao processo legislativo na Assembléia
Legislativa e nas Câmaras Municipais do Estado de São Paulo, sem prejuízo das
disposições das respectivas leis orgânicas e regimentos internos.
A emenda modificativa foi apresentadas dentro
do prazo regimental de 05 (cinco) dias, contados após a aprovação em primeira votação.
No entanto, o chefe do executivo preteriu o
caminho do veto da emenda parlamentar pura e simplesmente, seguido da sanção e promulgação
da lei, nos termos em que a mesma
inicialmente havia sido proposta. Ao tomar referida atitude, porém, o Prefeito
Municipal de Porangaba maculou indelevelmente todo o processo legislativo e a
própria Lei n. 23, de 28 de dezembro de
2007, uma vez que sancionou o projeto de lei, sem a alteração feita pela emenda n. 04/2007 e
sem vetá-la, como determinava as regras regimentais. Note-se que se o chefe do
Poder Executivo considerou a emenda modificativa ilegal ou inconstitucional,
deveria tê-la vetado e não procedido da forma como agiu. Com isso, o chefe do
Poder Executivo feriu tanto as regras do art.28, quanto dos arts. 5º, 111 e
144, todos da Constituição Estadual, ignorando a vontade e atuação do Poder
Legislativo na formação da norma.
De fato, se a
determinação constitucional obriga o chefe do executivo a devolver ao
legislativo a matéria em caso de veto, ou sancionar a lei com a alteração da
emenda modificativa, caberia ao
Prefeito Municipal fazê-lo, necessariamente,
porque o Poder Legislativo deliberou sobre o projeto com a emenda à ele incorporada. Não tendo ocorrido essa
etapa essencial, o Prefeito acabou sancionando um projeto e não uma lei acabada.
Esse vício efetivamente é insanável e corrigível pelo controle concentrado de
constitucionalidade objetivado pela requerente.
A propósito, o magistério de Manoel
Gonçalves Ferreira Filho (In: Do
Processo Legislativo. São Paulo. Editora Saraiva. 5ª edição, pág.225), ensina
que “ O veto, seja total, seja parcial,
deve ser manifestado pelo Presidente, de acordo com o art.66, §1º, da
Constituição, no prazo de quinze dias úteis contados da data do recebimento do
projeto. Esse prazo é fatal. Transcorrido o prazo, dispõe o § 3º, desse mesmo
artigo, ‘o silêncio do Presidente da República importará sanção’.
Os
motivos da recusa de sanção devem ser trazidos a público. Por isso, exige a
Constituição (art.66, § 1º) seja feita a comunicação do veto, com suas razões,
ao Presidente do Senado Federal – que preside o Congresso Nacional
(Constituição, art.57, §5º)”.
Mais
adiante o mesmo autor completa: “ O veto
tem a natureza de ato composto. Compreende a manifestação de vontade negativa
mais a comunicação fundamentada dessa discordância. A primeira, nos quinze dias úteis seguintes ao
recebimento do projeto aprovado, impede a sanção tácita. Entretanto, o veto não
se aperfeiçoa, caso não haja, no prazo de quarenta e oito horas, a comunicação
devida ao Presidente do Senado. O veto – já se disse – suscita a reapreciação
do projeto. A comunicação ao Presidente do Senado tem, assim, por efeito
provocar esse reexame por parte do Congresso Nacional”.
Constata-se, pois, a par da situação retratada pelos documentos
encartados nos autos, que ao deixar de vetar a emenda modificativa e sancionar
lei ignorando por completo essa última, que sequer foi vetada, o Prefeito
daquele município integrou uma lei inacabada e sem aptidão para receber o
aperfeiçoamento próprio do processo legislativo ordinário.
A
doutrina é unânime em reconhecer o processo legislativo ordinário como um ato
complexo. E sobre esse aspecto mais uma vez discorre Manoel Gonçalves Ferreira
Filho (pág.227, da obra citada) que “ A
lei resulta normalmente da concordância da vontade do Legislativo, esta, por
sua vez, ato complexo, já que fusão da vontade da Câmara com a do Senado,
manifestada cada uma destas por um ato continuado, com a do Presidente da
República. Nesse caso, parece ela típico ato complexo igual, porque a vontade
do Legislativo e a do Presidente aparecem com peso igual.
Sobre
a natureza de ato complexo do processo legislativo ordinário, é ainda
pertinente enfrentar as suas variantes, ou seja, na situação em que ele é ato
complexo igual e ato complexo desigual.
Valendo-se dos ensinamentos do insigne autor supra citado, na mesma obra
já referida (pág.228), colhe-se: “ No
Direito brasileiro, porém, a estrutura do ato legislativo não é a de ato complexo
igual, nunca. É sempre de ato complexo desigual. ... Ora, no processo de
formação da lei ordinária, no Brasil, a vontade principal é a do Congresso, na
qual se integra, pela sanção, a vontade secundária do Presidente. Tanto é esta
secundária que pode ser dispensada, pela aprovação do projeto por maioria
qualificada. ... O ato legislativo,
portanto,é, no Direito pátrio, sempre ato complexo desigual, fruto da
integração em uma vontade principal de vontade ou vontades secundárias. Indo mais longe, em virtude de, por
disposição constitucional (art.64), os projetos de iniciativa do
Presidente terem sua discussão
necessariamente iniciada na Câmara dos Deputados e serem os mais importantes,
normalmente, tende a ser a lei um ato em que à vontade principal da Câmara se
soma a secundária do Senado e, quase sempre, a também secundária do Presidente”.
No
Brasil, como se sabe, o governo municipal é de funções divididas. As funções
administrativas foram conferidas ao Prefeito, enquanto que as funções
legislativas são de competência da Câmara. Administrar significa aplicar a lei
ao caso concreto. Assim, no exercício de suas funções, o Prefeito é obrigado a
observar as normas gerais e abstratas editadas pela Câmara, em atenção ao princípio
da legalidade, a que está pautada toda atuação administrativa, na forma do art.
111 da Carta Paulista.
Esse
mecanismo de repartição de funções, incorporado ao nosso ordenamento
constitucional, e que teve como principal idealizador o filósofo Montesquieu,
impede a concentração de poderes num único órgão ou agente, o que a experiência
revelou conduzir ao absolutismo[1].
Daí ser vedado à Câmara interferir na prática de atos que são de competência
privativa do Prefeito, assim como a recíproca é verdadeira.
Tamanho significado apresenta esse sistema de
separação das funções estatais, em nosso ordenamento jurídico, que a própria
Constituição, no seu art. 60, § 4.º, inciso III, cuidou de incorporá-lo ao seu
núcleo intangível, ao dispor expressamente que “não será objeto de
deliberação a proposta de emenda tendente a aboli-lo.”
Vistos
esses aspectos, tem-se no caso sob exame que o chefe do Executivo do Município
de Porangaba, sancionou texto de lei sem
vetar emenda modificativa. Essa atitude, porém, não reúne a mínima
condição de subsistir na ordem jurídica vigente, uma vez que, a pretexto de sancionar
a lei, o Prefeito acabou por interferir na esfera de competência do Legislativo,
acarretando, tal iniciativa, o desequilíbrio no delicado sistema de
relacionamento entre os poderes municipais.
Em
face do exposto, aguardo o julgamento de procedência desta ação
direta a fim de que seja declarada a inconstitucionalidade da Lei n.º 23, de
27 de dezembro de 2007, do Município de Porangaba, por afronta aos arts.
5.º, 28, §1º e 111, da Constituição Paulista, cuja observância é
obrigatória pelos Municípios, por força do art. 144 dessa mesma Carta Política.
São
Paulo, 06 de junho de 2008.
MAURÍCIO AUGUSTO GOMES
PROCURADOR DE JUSTIÇA
no exercício de função delegada
pelo Procurador-Geral de Justiça
[1] Em sua magistral obra “Esprit des lois”, Montesquieu formulou a seguinte advertência: “tudo estaria perdido se o mesmo homem ou o mesmo corpo exercesse esses três poderes: o de fazer as leis, o de executá-las e o de julgar.”