Parecer
Processo nº 165.854-0/1-00
Requerente: Sindicato dos Guardas Civis Metropolitanos
de São Paulo – SINDGUARDAS-SP
Objeto: Art. 6º. e Anexo I (parcial); art. 22; e art. 27,
inc. II e III, e seu § 5º; da Lei n. 13.768, de 26 de janeiro de 2004, do
Município de São Paulo, que “dispõe sobre a organização do Quadro da Guarda
Civil Metropolitana – QGC, da Prefeitura do Município de São Paulo, institui
novo plano de carreira e dá outras providências”
Ementa: 1) Ação direta de inconstitucionalidade, movida
pelo SINDGUARDAS-SP, de dispositivos da Lei n. 13.768, de 26 de janeiro de
2004, do Município de São Paulo, que “dispõe sobre a organização do Quadro da
Guarda Civil Metropolitana – QGC, da Prefeitura do Município de São Paulo,
institui novo plano de carreira e dá outras providências” (art. 6º. e Anexo I
(parcial); art. 22; e art. 27, inc. II e III, e seu § 5º). Alegação de afronta
aos princípios da isonomia, da impessoalidade, da razoabilidade e do direito
adquirido. Pedidos de natureza subjetiva incompatíveis com a natureza da
demanda. 2) Abstraídos os excessos da petição inicial e presentes os requisitos
do processo de controle concentrado de constitucionalidade, o Tribunal pode
julgar a lide sob o enfoque do legislador negativo. 3) O ingresso no serviço
público não assegura a definitividade do relacionamento funcional. É possível à
Administração alterar por lei o regime jurídico de seus servidores. Não é
inconstitucional a exigência de nível superior para o provimento derivado dos
cargos de maior hierarquia, com atribuições de direção e chefia. Os critérios
de integração aos novos cargos constituem-se em opção política do legislador e,
não sendo arbitrários ou inidôneos, atingem a finalidade constitucional, não
podendo ser substituídos pela vontade do Tribunal. Termo final para a apuração
de requisito temporal, que também se revela como opção legislativa legítima.
Cotejo com regras de mesma hierarquia não conduz à conclusão de
inconstitucionalidade por ofensa à isonomia, diante das peculiaridades das
carreiras e dos cargos examinados. Direito de opção pelo regime anterior, que
não assegura as mesmas possibilidades de ascensão e expectativas
remuneratórias. Fato que não invalida o dispositivo que regula o exercício desse
direito. Parecer pela improcedência da ação direta de inconstitucionalidade.
Colendo Órgão Especial
Excelentíssimo Senhor Desembargador Presidente
1) Relatório.
O Sindicato dos Guardas Civis Metropolitanos de São Paulo – SINDGUARDAS-SP ajuizou a presente ação direta de inconstitucionalidade, com pedido liminar, tendo por objeto o art. 6º. e Anexo I (parcial); art. 22; e art. 27, inc. II e III, e seu § 5º; da Lei n. 13.768, de 26 de janeiro de 2004, do Município de São Paulo, que “dispõe sobre a organização do Quadro da Guarda Civil Metropolitana – QGC, da Prefeitura do Município de São Paulo, institui novo plano de carreira e dá outras providências”.
Sustenta, em síntese, que: (I) a lei em questão criou e reenquadrou cargos e funções da Guarda Civil; (II) o art. 6º. instituiu a carreira única e definiu os cargos que a compõem, com remissão ao Anexo I da citada lei; a exigência de nível superior para os cargos superiores desatenderia à regra do art. 37, inc. II, da CF e aos princípios da razoabilidade, legalidade e isonomia; (III) as leis municipais que reestruturaram outras carreiras do funcionalismo levam em conta dois critérios para a acomodação (integração) dos servidores ocupantes de cargos efetivos: a) titularidade no cargo de provimento efetivo; e b) tempo de efetivo exercício no cargo, para fins de integração; a norma impugnada adotou critérios diferentes das demais nos incisos II e III do artigo 27 e, por isso, seria inconstitucional por ofensa aos princípios da isonomia, da razoabilidade e do direito adquirido, além de estar em desacordo com o Estatuto do Funcionalismo Público do Município (Lei Municipal nº 8.989/79); (IV) o art. 27, § 5º da lei questionada, determinando que a apuração de tempo no cargo tenha como termo final o dia 31 de julho de 2003 feriria direito adquirido, pois descarta 5 meses e 26 dias compreendidos entre esta data e a da promulgação; ademais, este critério não foi observado na regra de contagem de tempo do artigo 28, nem é adotado em outras carreiras do serviço público municipal; (V) embora o art. 22 da lei tenha concedido aos titulares dos cargos de provimento efetivo o prazo de 90 dias para optarem pela nova carreira, não houve, de fato, possibilidade de escolha, porque a lei em análise inviabilizou a possibilidade de ascensão na carreira pela supressão dos cargos superiores e limitou o valor da Gratificação pelo Regime Especial de Trabalho Policial – RETP; desatendendo os princípios da igualdade, do direito adquirido, da razoabilidade, da impessoalidade e da legalidade.
O pedido liminar foi indeferido pelo em. Desembargador Luiz Carlos Ribeiro dos Santos, relator (fls. 357/359).
A Procuradoria-Geral do Estado declinou da defesa do ato impugnado, observando que o tema é de interesse exclusivamente local (fls. 371/373).
O Presidente da Câmara Municipal de São Paulo se manifestou a fls. 375/453, em defesa da lei impugnada. Suscitou preliminares de inépcia da inicial e, no mérito, pugnou pela improcedência da presente ação direta de inconstitucionalidade.
Este é o breve resumo do que consta dos autos.
2) Preliminares.
O Presidente da Câmara Municipal argüiu preliminares e divisa a inépcia da inicial.
Insiste que a finalidade da ação direta de inconstitucionalidade é a de se obter a declaração de invalidade da norma impugnada e que os pedidos aduzidos pelo Sindicato são de natureza subjetiva e incompatíveis com o objetivo da demanda. Observa que o procedimento escolhido pelo autor não se vincula à causa, nem pode ser adaptado a ela. Afirma, por fim, que da narração dos fatos não decorre logicamente a conclusão. Cogita, então, da falta de interesse processual do autor e pugna pela extinção do processo, sem julgamento do mérito.
Essas considerações serão analisadas em conjunto.
Com efeito, o controle de constitucionalidade concentrado é um processo objetivo, instaurado para a verificação da compatibilidade da norma (abstratamente considerada) com a Constituição. Não se presta à controvérsia resultante de interesses individuais ou coletivos específicos[1], nem permite que o Tribunal substitua o legislador e disponha sobre como o tema deve ser regulado, pretensão, ao que parece, perseguida na presente lide.
A propósito, diz o Supremo Tribunal Federal:
“... a ação declaratória de inconstitucionalidade, quando ajuizada em face de um comportamento do Poder Público, não legitima, em face de sua natureza mesma, a adoção de quaisquer providências satisfativas tendentes a caracterizar o atendimento de injunções determinadas pelo Tribunal. Em uma palavra: a ação direta não pode ultrapassar, sob pena de descaracterizar-se como via de tutela abstrata do direito constitucional positivo, os seus próprios fins, que se traduzem na exclusão, do ordenamento estatal, dos atos incompatíveis com o texto da Constituição. O Supremo Tribunal Federal, ao exercer em abstrato a tutela jurisdicional do direito objetivo positivado na Constituição da República, atua, apenas, como legislador negativo” (ADI 732-RJ, Celso de Mello, RTJ 143/57).
Embora assista inteira razão ao nobre Edil, entendo que, abstraídos os excessos, a petição inicial pode ser aproveitada para a análise dos dispositivos impugnados. E só. Não será possível ao Órgão julgador, nos estreitos limites do controle concentrado de constitucionalidade, dispor sobre os pedidos contidos a partir de fls. 72 da petição inicial.
Enfim, o autor é parte legítima e o pedido de declaração de inconstitucionalidade é juridicamente possível, o que atende aos requisitos do processo objetivo.
A inicial aponta como violados os artigos 2º., 4º., 111, 115 e 124, § 1º, da Constituição do Estado (fls. 3) e, de sua leitura, se infere que o requerente propõe o contraste dos dispositivos legais impugnados com princípios da Constituição Federal de observância obrigatória (art. 144, CE).
Com tais considerações, somos pela rejeição das preliminares para a análise do mérito.
4) Mérito
O ingresso no serviço público não assegura a definitividade do relacionamento funcional. Perseguindo o interesse público, é sempre possível à Administração alterar o regime jurídico de seus funcionários, desde que o faça através de lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo[2] [3].
É a hipótese dos autos.
Pela ordem em que aparecem na lei em análise, cuidemos dos dispositivos impugnados.
O art. 6º instituiu a carreira única da Guarda Civil Metropolitana e definiu os cargos que a compõem, com remissão ao Anexo I da citada lei. Aumentou o número de degraus da carreira e passou a exigir escolaridade de nível superior para os cargos de chefia, o que, de acordo com o autor, estaria em desacordo com o art. 37, inc. II, da CF e com os princípios da razoabilidade, legalidade e isonomia.
Não vemos dessa forma.
O aumento do número de níveis hierárquicos dos cargos de uma carreira é possível e depende, exclusivamente, da aferição de conveniência e oportunidade pelo legislador.
Também não há inconstitucionalidade na exigência de nível superior para ascender aos cargos mais elevados da carreira. A exigência, aliás, é compatível com as atribuições de chefia e direção que a esses cargos se relacionam[4].
Note-se que a exigência de aprovação em concurso público diz respeito à investidura inicial na carreira. A interpretação a contrário senso da Súmula 685 do STF[5], abre caminho para que a lei discipline os requisitos para a promoção do servidor na carreira, podendo ser adequado que o acesso aos cargos mais elevados esteja restrito aos funcionários que, cumprindo determinados requisitos, tenham passado pelos postos iniciais. É opção política do legislador vedar o provimento originário dos postos de maior hierarquia.
Nem se olvide que foi intenção do Constituinte profissionalizar a Administração (art. 39, § 2º, CF) e que é dever do ente político instituir regime jurídico e planos de carreira para seus servidores (art. 39 da CF, cf. ADI 2.135-4-DF). Desse modo, a solução legal é razoável e atende à isonomia, pois concede aos servidores mais bem qualificados a ascensão profissional, tratando desigualmente os desiguais. Atende-se, assim, ao princípio da isonomia[6] e da moralidade administrativa[7].
Nesse ponto há de se lembrar que a Emenda Constitucional 19/98 instituiu entre nós a possibilidade de se realizar avaliações periódicas do desempenho de servidores, com o que se demonstra que já não é mais desejável que, com o simples decorrer do tempo, o servidor acomodado ou negligente permaneça no serviço público ou ascenda aos cargos de maior hierarquia. Não há, em suma, direito adquirido dos servidores de nível médio que já integravam a carreira de galgar aos cargos que pelo novo regime exigem o nível superior.
Outro aspecto da lei contra o qual se insurge o Sindicato diz respeito aos critérios para a integração dos servidores nos novos cargos.
Diz o autor que as leis municipais que reestruturaram outras carreiras do funcionalismo adotaram dois critérios para a integração dos funcionários: a) titularidade no cargo de provimento efetivo; e b) tempo de efetivo exercício no cargo.
A norma impugnada, segundo o requerente, contém nos incisos II e III do artigo 27 requisitos destoantes daqueles encontráveis em outras leis municipais e seria inconstitucional por ofensa aos princípios da isonomia, da razoabilidade e do direito adquirido, além de estar em desacordo com o Estatuto do Funcionalismo Público do Município (Lei Municipal nº 8.989/79).
Nesse passo, cumpre lembrar que o parâmetro de constatação da incompatibilidade da norma impugnada encontra-se na Constituição do Estado. Não há como buscá-lo no Estatuto dos Funcionários Públicos do Município, nem nas leis que regem outras carreiras. Os requisitos para a acomodação dos cargos das carreiras citadas como paradigmas não se prestam a essa finalidade.
Nesse sentir, optou o legislador municipal pela integração no cargo de Guarda Civil Metropolitano - 3ª Classe, os titulares de cargos de Guarda Civil Metropolitano com até 3 (três) anos de efetivo exercício no cargo; no cargo de Guarda Civil Metropolitano - 2ª Classe, os titulares de cargos de Guarda Civil Metropolitano com mais de 3 (três) anos e até 10 (dez) anos de efetivo exercício no cargo; e no cargo de Guarda Civil Metropolitano - 1ª Classe, os titulares de cargos de Guarda Civil Metropolitano com mais de 10 (dez) anos de efetivo exercício no cargo.
O requerente supõe que seria razoável estabelecer os
decursos de
Sobre o princípio da razoabilidade, ensina Carlos Roberto de Siqueira:
A moderna teoria constitucional tende a exigir que as diferenciações normativas sejam razoáveis e racionais. Isto quer dizer que a norma classificatória não deve ser arbitrária, implausível ou caprichosa, devendo, ao revés, operar como meio idôneo, hábil e necessário ao atingimento de finalidades constitucionalmente válidas. Para tanto, há de existir uma indispensável relação de congruência entre a classificação em si e o fim a que ela se destina. Se tal relação de identidade entre meio e fim - ‘means-end relationship’, segundo a nomenclatura norte-americana - da norma classificatória não se fizer presente, de modo que a distinção jurídica resulte leviana e injustificada, padecerá ela do vício da arbitrariedade, consistente na falta de ‘razoabilidade’ e de ‘racionalidade’, vez que nem mesmo ao legislador legítimo, como mandatário da soberania popular, é dado discriminar injustificadamente entre pessoas, bens e interesses na sociedade política. (O Devido processo legal e a razoabilidade das leis na nova constituição do Brasil, Forense, 1989, p. 157).
O critério da lei não se afigura arbitrário, implausível ou caprichoso. Não há, a olho desarmado, flagrante incoerência ou evidente descompasso entre a relação de meio e fim.
Cuida-se, outra vez, de uma opção do legislador que, ainda que não seja a melhor (o que se admite apenas para argumentar), é insubstituível, ou seja, intangível pelo Poder Judiciário, por decorrer do exercício estrito da competência legislativa.
Não há parâmetro constitucional que nos conduza à conclusão de que o interstício de três anos deve ser mantido para a integração nos cargos iniciais da nova carreira. Desse modo, embora a proposta do Sindicato possa ser justa, não pode substituir aquela que foi definida pelo legislador.
Outra regra da lei que está sendo questionada é a do art. 27, § 5º, que determina que a apuração de tempo no cargo tenha como termo final o dia 31 de julho de 2003. Para o Sindicato, esse comando fere direito adquirido, pois descarta 5 meses e 26 dias compreendidos entre esta data e a da promulgação. O requerente insiste que este critério não foi observado na regra de contagem de tempo do artigo 28, nem é adotado em outras carreiras do serviço público municipal.
Os argumentos da inicial não nos convencem.
O legislador era livre para estabelecer o termo final adotado para a apuração do tempo e, para a integração dos primeiros cargos da carreira, foi estabelecida uma data única. Não houve para os servidores públicos perda de dias trabalhados, mas a incidência de uma regra específica para a integração na nova carreira.
Não vejo como o artigo 28, que serve para o enquadramento do “Inspetor”, poderia servir como parâmetro de isonomia. As regras de provimento do cargo de “Inspetor” são particulares e prevêem, além do tempo de exercício do cargo, a aprovação em curso interno de aperfeiçoamento, o que se afigura razoável em decorrência da ascensão de nível da carreira.
Finalmente, o Sindicato impugna o art. 22 da Lei n. 13.768, pelo qual se concedeu o prazo de 90 dias aos titulares dos cargos de provimento efetivo para que optassem ou não pela nova carreira. O autor afirma que a norma desatenderia aos princípios da igualdade, do direito adquirido, da razoabilidade, da impessoalidade e da legalidade, porque, na prática, a permanência na carreira antiga se inviabilizou pela impossibilidade de promoções pela supressão dos cargos superiores e da limitação do valor da Gratificação pelo Regime Especial de Trabalho Policial – RETP.
Como já afirmado, o servidor público não possui direito subjetivo à imutabilidade do regime jurídico. O interesse público pode determinar a modificação do regime jurídico – por lei – para a adequação da carreira às novas demandas da Administração.
O dispositivo em análise concedeu prazo para que os servidores públicos optassem pela nova carreira. É o suficiente para a preservação de direitos adquiridos.
Não é exigível da Administração que fomente para os não optantes ascensão e remuneração equivalentes às da nova carreira. É curial que as modificações introduzidas, de que é exemplo a instituição de maior número de níveis hierárquicos, não permitem a simetria remuneratória, especialmente no que se refere às expectativas de aumento de uma específica parcela da remuneração, no caso a gratificação pelo Regime Especial de Trabalho Policial.
Aliás, “é comum, na prática, que a modificação que determina o enquadramento do servidor acarrete mudança no padrão de seus vencimentos, não obstante essa alteração não seja essencial no enquadramento, porquanto para que fique caracterizada a sua realização basta apenas que tenha ocorrido a alteração da base jurídica que dá amparo à carreira do servidor”[8]. Tem-se exigido, entretanto, em consonância com os princípios da isonomia e razoabilidade e com o disposto no artigo 39, § 1º, I, II e III, da CF e na Lei 8.852/94, que se estabeleça em lei o pagamento de parcela destinada a impedir distorções entre as remunerações de servidores optantes e não optantes exercentes das mesmas funções. Não se extrai da inicial a afirmação de que esse problema tenha ocorrido.
Também não se divisa ofensa a parâmetro constitucional ou princípio sensível na impossibilidade (não demonstrada) de ascensão de quem permaneceu na carreira antiga. Outra vez não se impõe à Administração que preserve no regime revogado cargos suficientes à promoção daqueles que rechaçaram a nova estrutura, pois é jurídico presumir que é esta que melhor consulta ao interesse público. Com a nova regulamentação do plano de carreiras surgem duas realidades jurídicas, uma concernente ao regime anterior e outra ao novo. Cumpre à lei estabelecer “uma ponte”[9] entre tais realidades e garantir a segurança jurídica e a continuidade do serviço. O dispositivo contestado, no nosso sentir, atende a tais finalidades.
5) Conclusão.
Diante do exposto, nosso parecer é no sentido de que, superada a preliminar, seja julgada improcedente a presente ação direta de inconstitucionalidade do art. 6º e Anexo I (parcial); art. 22; e art. 27, inc. II e III, e seu § 5º; da Lei n. 13.768, de 26 de janeiro de 2004, do Município de São Paulo, que “dispõe sobre a organização do Quadro da Guarda Civil Metropolitana – QGC, da Prefeitura do Município de São Paulo, institui novo plano de carreira e dá outras providências”.
São Paulo, 19 de novembro de 2008.
Maurício
Augusto Gomes
Procurador de
Justiça
no exercício de
função delegada
pelo Procurador-Geral
de Justiça
jesp
[1] Palu, Oswaldo Luiz. Controle de Constitucionalidade. 2ª. ed., rev., ampl. e atual. de acordo com as Leis 9.868 e 9882/99. São Paulo: RT, 2001, p. 192.
[2] Oliveira, Regis Fernandes. Servidores Públicos. 2ª. ed., São Paulo: Malheiros, 2008, p. 35.
[3] Diógenes Gasparini fala da existência de um princípio, o da “mutabilidade do regime jurídico da prestação”, incidente sobre a Administração Pública, que a autoriza a promover mudanças no regime de prestação do serviço público, visando à sua conformação com o interesse da coletividade. E afirma: “em razão disso, os usuários e os servidores não podem opor-se a ditas modificações” (Direito Administrativo. 13ª. ed., São Paulo: Saraiva, 2008, p. 299).
[4] Sobre a possibilidade de se estabelecer requisitos de qualificação pessoal mais rigorosos nas hipóteses de enquadramento, cf. Oliveira, Antônio Flávio de. Servidor público: remoção, cessão, enquadramento e redistribuição. 2ª. ed., rev. e ampl., Belo Horizonte: Fórum, 2005, p. 171 e ss. O autor observa que é recomendável se estabelecer em lei prazo razoável para que o servidor efetivo se qualifique, sob pena de inconstitucionalidade da norma por violação ao princípio da impessoalidade.
[5] Súmula 685 do STF: “É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integre a carreira na qual anteriormente investido”.
[6] Na lição de Celso Antônio Bandeira de Mello, “o princípio da isonomia preceitua que sejam tratadas igualmente as situações iguais e desigualmente as desiguais” (O Conteúdo Jurídico do Princípio da Igualdade, 3ª ed., São Paulo: Malheiros, 1999, p. 35).
[7] No regime da Constituição revogada, “uma vez aberta a porta do serviço público a uma determinada pessoa, ela não mais se fechava, não importando que as atribuições do cargo para o qual se habilitou inicialmente fossem diametralmente diversas daquelas do cargo para onde se transferia (...). Assim, para chegar-se a cargo de nível superior, muitas vezes o interessado submetia-se a concurso destinado a cargos subalternos, para, após o interregno exigido por lei, valer-se de influências políticas que o conduzissem a cargo mais elevado através de transferência, acesso, ascensão ou tantos outros artifícios espúrios” (Oliveira, Antônio Flávio de. Servidor público: remoção, cessão, enquadramento e redistribuição. 2ª. ed., rev. e ampl., Belo Horizonte: Fórum, 2005, p. 23).
[8] Oliveira, Antônio Flávio de. Servidor público: remoção, cessão, enquadramento e redistribuição. 2ª. ed., rev. e ampl., Belo Horizonte: Fórum, 2005, p. 42.
[9] Idem, Ibidem, p. 42.