AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Processo nº 171.472-0/7-00
Autor: Sindicato das Empresas de Transportes de Passageiros do Estado de São Paulo
Objeto: Emenda à Lei Orgânica Municipal n. 38, de 25 de setembro de 2008, do Município de Caraguatatuba.
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Ementa: 1)Ação direta de inconstitucionalidade. Emenda à Lei
Orgânica Municipal n. 38, de 25 de setembro de 2008, do Município de
Caraguatatuba que cria obrigações para o Poder Público Municipal (concessão
de transporte público urbanos e semi-urbanos, com exceção nos serviços
seletivos e especiais gratuito para idosos, maiores de 60 anos). Lei de
iniciativa parlamentar. 2)Violação do princípio da separação de poderes e
aumento de despesa sem indicar fonte de receita (art.5º, 25, 37, 47 II e XIV,
e 144 da Constituição Estadual). 3)Parecer no sentido da declaração da
inconstitucionalidade do diploma legal impugnado. |
Colendo Órgão Especial
Excelentíssimo Senhor Desembargador Relator
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Sindicato das Empresas de Transportes de Passageiros do Estado de São Paulo, tendo como alvo a Emenda à Lei Orgânica Municipal n.38, de 25 de setembro de 2008, do Município de Caraguatatuba , que “altera o Artigo 206 da Lei Orgânica Municipal para garantir a gratuidade no transporte coletivo aos maiores de sessenta anos”..
Aduz o autor em síntese que: (a) a proposta decorreu de iniciativa parlamentar, e violou o princípio da separação de poderes; (b) o ato normativo não indicou os recursos necessários para fazer frente às novas despesas.
Foi concedida a liminar, determinando-se a suspensão do ato normativo (fls.372/374).
A Presidência da Câmara Municipal prestou informações (fls.388/395).
Citado o Senhor Procurador-Geral do Estado (fls. 384/386), declinou de realizar a defesa dos dispositivos impugnados .
Este é o breve relato do que consta destes autos.
1)Do ato impugnado.
A Emenda à Lei Orgânica Municipal n.38, de 25 de setembro de 2008, do Município de Caraguatatuba, possui a seguinte redação:
“Art. 1º - O
Artigo 206, Título VII, da Lei Orgânica Municipal passa a vigorar com a
seguinte redação;
“Art. 206 –
Aos maiores de sessenta anos de idade é garantida a gratuidade no transporte
coletivo urbano, mediante simples apresentação do documento de identidade ao
cobrador ou motorista de veículo.
Art.2º - Esta
emenda entra em vigor na data de sua
publicação, revogadas as disposições em contrário”.
Como visto, considerada a iniciativa parlamentar, torna-se patente a vertical incompatibilidade entre a emenda impugnada e a Constituição Paulista.
2)Violação do princípio da separação de poderes.
O ato
normativo impugnado nesta ação direta cria obrigações e fixa condutas para a
Administração Municipal, ao prever que o Poder Público Municipal “garantirá aos maiores de sessenta anos de
idade a gratuidade no transporte
coletivo urbano, mediante simples apresentação do documento de identidade ao
cobrador ou motorista de veículo.
Nesse sentido, considerada a iniciativa parlamentar que culminou na edição do ato normativo em epígrafe, é visível que o Poder Legislativo municipal invadiu a esfera de atribuições do Chefe do Poder Executivo.
Ao Legislativo cabe a função de editar atos normativos de caráter geral e abstrato. Ao Executivo cabe o exercício da função de gestão administrativa, que envolve atos de planejamento, direção, organização e execução.
Atos que, na prática, representam invasão da esfera executiva pelo legislador, devem ser invalidados em sede de controle concentrado de normas, na medida em que representam quebra do equilíbrio assentado nos art.5º, art.37 e art.47 incisos II e XIV, todos da Constituição do Estado de São Paulo, aplicáveis aos Municípios por força do art.144 da referida Carta.
Cumpre recordar aqui o ensinamento de Hely Lopes Meirelles, anotando que “a Prefeitura não pode legislar, como a Câmara não pode administrar. Cada um dos órgãos tem missão própria e privativa: a Câmara estabelece regra para a Administração; a Prefeitura a executa, convertendo o mandamento legal, genérico e abstrato, em atos administrativos, individuais e concretos. O Legislativo edita normas; o Executivo pratica atos segundo as normas. Nesta sinergia de funções é que residem a harmonia e independência dos Poderes, princípio constitucional (art.2º) extensivo ao governo local. Qualquer atividade, da Prefeitura ou Câmara, realizada com usurpação de funções é nula e inoperante”. Sintetiza, ademais, que “todo ato do Prefeito que infringir prerrogativa da Câmara – como também toda deliberação da Câmara que invadir ou retirar atribuição da Prefeitura ou do Prefeito – é nulo, por ofensivo ao princípio da separação de funções dos órgãos do governo local (CF, art.2º c/c o art.31), podendo ser invalidado pelo Poder Judiciário” (Direito municipal brasileiro, 15ªed., atualizada por Márcio Schneider Reis e Edgard Neves da Silva, São Paulo, Malheiros, 2006, p.708 e 712).
Deste modo, quando a pretexto de legislar, o Poder Legislativo administra, editando leis de efeitos concretos, ou que equivalem na prática a verdadeiros atos de administração, viola a harmonia e independência que deve existir entre os Poderes. Essa é exatamente a hipótese verificada nos autos.
Mutatis mutandis, já proclamou esse Egrégio Plenário que:
“Ao executivo
haverá de caber sempre o exercício de atos que impliquem no gerir as atividades
municipais. Terá, também, evidentemente, a iniciativa das leis que lhe
propiciem a boa execução dos trabalhos que lhe são atribuídos. Quando a Câmara
Municipal, o órgão meramente legislativo, pretende intervir na forma pela qual
se dará esse gerenciamento, está a usurpar funções que são de incumbência do
Prefeito” (Adin n. 53.583-0, rel. Des. FONSECA TAVARES).
Por último, oportuno observar que a implantação do transporte gratuito, nos termos previstos no dispositivo impugnado, certamente traria despesas para o erário.
Em casos similares esse E. Tribunal de Justiça tem reconhecido a inconstitucionalidade de leis por violação ao art.25 da Constituição Estadual, em razão da ausência de indicação de recursos disponíveis para fazer frente às despesas criadas (ADINs ns. 18.628-0, 13.796-0, 38.249-0, 36.805.0/2, 38.977.0/0).
3)Conclusão.
Diante
do exposto, nosso parecer é no sentido da procedência
da presente ação direta, declarando-se a inconstitucionalidade da Emenda à Lei Orgânica Municipal n. 38, de 25
de setembro de 2008, do Município de Caraguatatuba.
São Paulo, 27 de janeiro de 2009.
MAURÍCIO AUGUSTO GOMES
PROCURADOR DE JUSTIÇA
no exercício de função delegada
pelo Procurador-Geral de Justiça