Parecer
Autos nº. 173.370-0/6-00
Requerente: Prefeito Municipal de Jundiaí
Objeto: Lei nº 6.831, de 04 de junho de 2007, do Município de Jundiaí
Ementa: Ação direta de inconstitucionalidade, movida pelo Prefeito Municipal de Jundiaí, da Lei nº 6.831, de 04 de junho de 2007, daquele Município, que “Obriga a Agência local do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS a prestar atendimento ao público no período que especifica, impõe sanções administrativas por abuso e infrações aos direitos do consumidor, e dá providências correlatas”. Projeto nascido no Poder Legislativo, com usurpação das atribuições do Prefeito. Violação do princípio da separação dos poderes (art. 5º, CE). Criação de despesa, que decorre da necessidade de fiscalização imposta pela lei à Administração (art. 25, CE). Parecer pela declaração da inconstitucionalidade.
Colendo Órgão Especial
Excelentíssimo Senhor Desembargador Presidente
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade promovida pelo Prefeito Municipal de Jundiaí da Lei nº 6.831, de 04 de junho de 2007, daquele Município, que “Obriga a Agência local do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS a prestar atendimento ao público no período que especifica, impõe sanções administrativas por abuso e infrações aos direitos do consumidor, e dá providências correlatas”.
Sustenta o autor que a lei padece de inconstitucionalidade sob os aspectos formal e material. Foi projetada no âmbito do Poder Legislativo, com vício de iniciativa e ofensa ao princípio da separação dos poderes.
Aponta como violados os artigos 5º e 144 da Constituição Estadual, além da própria Lei Orgânica (art.46, incs. IV e V e 50) e 22, incs. I e XXIII da CF.
O pedido de liminar foi deferido (fls. 22 e vº).
Requisitaram-se informações à Câmara Municipal, que se manifestou a fls. 29/30 sobre o processo legislativo.
A Procuradoria-Geral do Estado declinou da defesa das normas questionadas, consignando que o tema é de interesse exclusivamente local (fls. 62/64).
É a síntese do necessário.
O pedido deve ser examinado pelo cotejo da lei em análise com os arts. 5º, 25, 37, 47, XI e 144 da Constituição Estadual.
A Lei Municipal nº 6.831, de 04 de junho de 2007, objeto desta ação direta, cria obrigações e fixa condutas para a Administração Municipal, ao obrigar a agência do INSS local a prestar atendimento ao público no período especificado e impor ao Poder Público o ônus de fiscalizar e aplicar penalidade aos responsáveis que desatenderem ao comando da lei.
Neste sentido, considerada a iniciativa parlamentar que culminou na edição do ato normativo em epígrafe (fls. 32), é visível que o Poder Legislativo municipal invadiu a esfera de atribuições do Chefe do Poder Executivo.
Ao Poder Legislativo cabe a função de editar atos normativos de caráter geral e abstrato. Ao Executivo cabe o exercício da função de gestão administrativa, que envolve atos de planejamento, direção, organização e execução.
Atos que, na prática, representam invasão da esfera executiva pelo legislador, devem ser invalidados em sede de controle concentrado de normas, na medida em que representam quebra do equilíbrio assentado nos arts. 5º, 37 e 47, II e XIV, da Constituição do Estado de São Paulo, aplicáveis aos Municípios por força de seu art. 144.
Cumpre recordar aqui o ensinamento de Hely Lopes Meirelles, anotando que:
“A Prefeitura não pode
legislar, como a Câmara não pode administrar. Cada um dos órgãos tem missão
própria e privativa: a Câmara estabelece regra para a Administração; a Prefeitura
a executa, convertendo o mandamento legal, genérico e abstrato, em atos
administrativos, individuais e concretos. O Legislativo edita normas; o
Executivo pratica atos segundo as normas. Nesta sinergia de funções é que
residem a harmonia e independência dos Poderes, princípio constitucional
(art.2º) extensivo ao governo local. Qualquer atividade, da Prefeitura ou
Câmara, realizada com usurpação de funções é nula e inoperante (...) todo ato
do Prefeito que infringir prerrogativa da Câmara – como também toda deliberação
da Câmara que invadir ou retirar atribuição da Prefeitura ou do Prefeito – é
nulo, por ofensivo ao princípio da separação de funções dos órgãos do governo
local (CF, art.2º c/c o art.31), podendo ser invalidado pelo Poder Judiciário”
(Direito Municipal Brasileiro, São Paulo: Malheiros, 2006, 15ª ed., pp. 708,
712, atualizada por Márcio Schneider Reis e Edgard Neves da Silva).
Deste modo, quando a pretexto de legislar, o Poder Legislativo administra, editando leis de efeitos concretos, ou que equivalem, na prática, a verdadeiros atos de administração, viola a harmonia e independência que deve existir entre os Poderes. Essa é exatamente a hipótese verificada nos autos.
Neste sentido, já proclamou esse Egrégio Tribunal que:
“Ao executivo haverá de
caber sempre o exercício de atos que impliquem no gerir as atividades
municipais. Terá, também, evidentemente, a iniciativa das leis que lhe
propiciem a boa execução dos trabalhos que lhe são atribuídos. Quando a Câmara
Municipal, o órgão meramente legislativo, pretende intervir na forma pela qual
se dará esse gerenciamento, está a usurpar funções que são de incumbência do
Prefeito” (ADI n. 53.583-0, Rel. Des.
Fonseca Tavares).
E nesta linha, verificando a inconstitucionalidade por ruptura do princípio da separação de poderes, este Egrégio Tribunal de Justiça vem declarando a inconstitucionalidade de leis similares (ADI 117.556-0/5-00, Rel. Des. Canguçu de Almeida, v.u., 02-02-2006; ADI 124.857-0/5-00, Rel. Des. Reis Kuntz, v.u., 19-04-2006; ADI 126.596-0/8-00, Rel. Des. Jarbas Mazzoni, v.u., 12-12-2007; ADI 127.526-0/7-00, Rel. Des. Renato Nalini, v.u., 01-08-2007; ADI 132.624-0/6-00, Rel. Des. Mohamed Amaro, m.v., 24-10-2007; ADI 142.130-0/0-00, Rel. Des. Ivan Sartori, 07-05-2008).
De outro giro, impõe-se observar que a imposição de fiscalização à Administração Municipal traz ônus ao Erário, em decorrência da necessidade de implantação de estrutura e meios para o cumprimento da obrigação legal.
Em casos similares esse egrégio Tribunal de Justiça tem reconhecido a inconstitucionalidade de leis por violação ao art. 25 da Constituição Estadual, em razão da ausência de indicação de recursos disponíveis para fazer frente às despesas criadas (ADI 18.628-0, ADI 13.796-0, ADI 38.249-0, ADI 36.805.0/2, ADI 38.977.0/0).
Quanto ao mais, não se constata a alegada inconstitucionalidade, no tocante à competência para legislar sobre a matéria (direito civil e seguridade social), que caberia tão somente à União (art.22, incs. I e XXIII da CF), porque a questão se refere tão somente ao tempo de espera na fila para atendimento, que diz respeito ao direito do cidadão e ao princípio da dignidade humana, que se sobrepõe a qualquer outro de ordem constitucional.
Sobre o assunto, pede-se vênia para transcrição dos seguintes Acórdãos que refletem o entendimento remansoso do E. Tribunal de Justiça Paulista, aplicável à espécie, mutatis mutandis:
“Ementa: MANDADO DE SEGURANÇA – Filas em banco – Legislação Municipal que regulamentou o tempo nas filhas de espera – Pretensão ao reconhecimento de ofensa ao direito líquido e certo da instituição bancária, por incompetência do Município, sendo matéria afeta à União – Inocorrência – Matéria de interesse local que não se enquadra na competência privativa da União – Recurso provido para julgar improcedente o pedido, denegando a segurança.” Apelação com Revisão 5719815400. Rel. Henrique Nelson Calandra. 2ª Cam. Direito Público. Julg. 17/06/2008
“Ementa: Mandado de Segurança – Isenção de Multa – Lei Municipal que obriga Agências Bancárias a efetiva atendimento em tempo razoável – Impossibilidade do reconhecimento da Inconstitucionalidade – Assunto de interesse local, regulado por Lei Municipal – Recurso provido.
Configura-se, portanto, tão somente a inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa.
Diante do exposto, o parecer é pela procedência da ação, reconhecendo-se a inconstitucionalidade da Lei nº 6.831, de 04 de junho de 2007, do Município de Jundiaí, que “Obriga a Agência local do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS a prestar atendimento ao público no período que especifica, impõe sanções administrativas por abuso e infrações aos direitos do consumidor, e dá providências correlatas”, por ofensa aos arts. 5º, 25, 37, 47, XI e 144 da Constituição Estadual, por vício de iniciativa.
São Paulo, 7 de julho de 2009.
Maurício Augusto Gomes
Subprocurador-Geral de Justiça
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