Parecer em Ação Direta de Inconstitucionalidade

Autos nº. 173.684.0/9

Requerente: Prefeito Municipal de Rosana

Objeto: Lei Complementar nº 17, de 6 de setembro de 2006, do Município de Rosana

Ementa: Ação direta de inconstitucionalidade, movida pelo Prefeito, da Lei Complementar nº 17, de 6 de setembro de 2006, do Município de Rosana, que “estabelece o sistema de evolução funcional e o plano de carreira da Prefeitura Municipal”. Alegação de que a lei, que nasceu no Poder Executivo, não foi precedida de estudo do impacto orçamentário-financeiro, violando, portanto, os arts. 169, § 1º, da CF e 25 da CE. Precedentes do STF no sentido de que a comprovação do alegado demandaria análise casuística incompatível com o processo objetivo de controle de constitucionalidade. Parecer pela improcedência da ação.

Colendo Órgão Especial

Excelentíssimo Senhor Desembargador Presidente

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade movida pelo Prefeito Municipal de Rosana, tendo por objeto a Lei Complementar nº 17, de 6 de setembro de 2006, do Município de Rosana, que “estabelece o sistema de evolução funcional e o plano de carreira da Prefeitura Municipal de Rosana e dá outras providências”.

Sustenta o autor que a lei em análise afronta o art. 169, § 1º, da Constituição Federal e está em descompasso com dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal porque, embora nascido no Poder Executivo, o projeto não foi precedido da estimativa do impacto orçamentário-financeiro. Os benefícios instituídos não foram efetivamente implantados e o Município hoje sofre inúmeras ações trabalhistas para o seu adimplemento.

A Lei teve a vigência e eficácia suspensas ex nunc, atendendo-se ao pedido liminar. O eminente Desembargador ARTUR MARQUES, relator deste processo, anotou que “as razões expendidas indicam aparência forte de ausência de indicação dos recursos financeiros que custearão as despesas criadas pela lei, o que em princípio afrontaria o artigo 25 da Constituição Estadual” (fls. 82/84, g.n.).

O Presidente da Câmara Municipal prestou informações sobre o processo legislativo (fls. 90 e ss.).

A Procuradoria-Geral do Estado declinou da defesa do ato impugnado, observando que o tema é de interesse exclusivamente local (fls. 146/148).

Este é o breve resumo do que consta dos autos.

A lei questionada estabelece o sistema de evolução funcional e o respectivo plano de carreira dos servidores da Prefeitura Municipal de Rosana.

A evolução funcional se dá, nos termos normativos, pela progressão horizontal por tempo de serviço e pela progressão horizontal por aperfeiçoamento profissional (art. 1º., parágrafo único).

A progressão horizontal por tempo de serviço determina a “passagem do servidor para faixa subseqüente, dentro da respectiva referência” (art. 13), com acréscimos de 5% sobre o salário-base a cada 5 anos, a partir de 10 de interstício (art. 14).

A progressão horizontal por aperfeiçoamento profissional implementa acréscimos de 3 a 50% no salário-base do servidor, de acordo com o seu “enriquecimento curricular” (arts. 16 e 17). Outros acréscimos estão previstos para cada 100 horas de participação dos servidores em seminários, palestras e cursos ministrados por entidades credenciadas (art. 18).

A lei é pródiga e, de fato, merecia acurado estudo do impacto econômico-financeiro decorrente da implantação do plano de carreira, cuja concepção decorre de mandamento constitucional (art. 39, CF).

No entanto, cuidando-se de projeto nascido no Poder Executivo, a inexistência da dotação orçamentária não se presume, nem pode ser sindicada no curso da ação direta.

O Supremo Tribunal Federal consolidou entendimento de que não é possível analisar, em sede de controle concentrado de constitucionalidade, a transgressão do art. 169 da Constituição Federal.

É que a verificação da existência de recursos financeiros para fazer frente às despesas instituídas pelo ato inquinado depende de análise casuística, incompatível com o processo objetivo.

Se não bastasse – e sempre de acordo com pacífica jurisprudência da Corte Constitucional – a eventual inexistência dos recursos, ou melhor, da autorização de despesa na Lei de Diretrizes Orçamentárias acarretaria, apenas, a impossibilidade da realização da despesa no exercício de vigência da LDO, sem a invalidação da lei objurgada (RTJ 137/1067, rel. Min. CÉLIO BORJA).

Nesse sentido, confiram-se:

“Impossibilidade do confronto da norma em apreço com caput do art. 169 da Constituição, sem apreciação de matéria de fato, circunstância bastante para inviabilizar, neste ponto, a ação direta de inconstitucionalidade.

De outra parte, a ausência de autorização específica, na lei de diretrizes orçamentárias, de despesa alusiva a nova vantagem funcional, não acarreta a inconstitucionalidade da lei que a instituiu, face à norma do art. 169, parágrafo único, inc. II, da CF, impedindo tão-somente a sua aplicação” (ADIN 1.292-MT, Rel. Min. ILMAR GALVÃO, g.n.).

Ou ainda:

“Despesas de pessoal: limite de fixação delegada pela Constituição à lei complementar (CF, art. 169), o que reduz sua eventual superação à questão de ilegalidade e só mediata ou reflexamente de inconstitucionalidade, a cuja verificação não se presta a ação direta; existência, ademais, no ponto, de controvérsia de fato para cujo deslinde igualmente é inadequada a via do controle abstrato de constitucionalidade. II. Despesas de pessoal: aumento subordinado à existência de dotação orçamentária suficiente e de autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias (CF, art. 169, parág. único, I e II): além de a sua verificação em concreto depender da solução de controvérsia de fato sobre a suficiência da dotação orçamentária e da interpretação da LDO, inclina-se a jurisprudência do STF no sentido de que a inobservância por determinada lei das mencionadas restrições constitucionais não induz à sua inconstitucionalidade, impedindo apenas a sua execução no exercício financeiro respectivo: precedentes.” (ADI 1.585, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 03/04/98)

Idêntica solução se divisa na verificação de compatibilidade da lei municipal impugnada com o art. 25 da Constituição do Estado, que mutatis mutandis, reproduz o comando do art. 169, inc. I, da Carta Republicana.

Diante do exposto, opino pela improcedência desta ação direta de inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 17, de 6 de setembro de 2006, do Município de Rosana, que “estabelece o sistema de evolução funcional e o plano de carreira da Prefeitura Municipal de Rosana e dá outras providências”.

São Paulo, 14 de abril de 2009.

Maurício Augusto Gomes

Subprocurador-Geral de Justiça

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