Parecer
Autos nº. 175.941-0/7
Requerente: Prefeito do Município de Marília
Objeto: Lei Complementar Municipal n. 550, de 7 de janeiro de 2009, do Município de Marília
Ementa: Ação direta de inconstitucionalidade, movida por Prefeito, da Lei Complementar Municipal n. 550, de 7 de janeiro de 2009, do Município de Marília, que deu nova redação ao inciso I, do art. 151, da Lei Complementar n. 11/91 – Sistema Administrativo da Prefeitura – e aumentou o período de afastamento dos servidores públicos, por licença paternidade, de 5 para 30 dias. Projeto de autoria de vereador. Matéria, no entanto, que reclama a iniciativa do Prefeito, diante do que dispõe o artigo 24, § 2º, incisos 1 e 4, da Constituição do Estado, aplicável aos municípios em obediência ao princípio da simetria. Iniciativa, ademais, que cria despesa sem indicação dos recursos disponíveis para fazer frente ao novo encargo. Afronta aos artigos 5.º; 24, § 2º, incisos 1 e 4; 47, incisos IV, XI e XVII, e 144, da Constituição do Estado de São Paulo. Parecer pela procedência.
Colendo Órgão Especial
Excelentíssimo Senhor Desembargador Presidente
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade movida pelo Prefeito de Marília, tendo por objeto a Lei Complementar Municipal n. 550, de 7 de janeiro de 2009, do mesmo município, que deu nova redação ao inciso I, do art. 151, da Lei Complementar n. 11/91 – Sistema Administrativo da Prefeitura – e aumentou o período de afastamento por licença paternidade de 5 para 30 dias.
Sustenta o autor que a norma impugnada decorre de projeto que se originou na Câmara Municipal, com ofensa, portanto, aos incisos 1 e 4 do § 2º do art. 24 da Constituição do Estado de São Paulo, posto que são de iniciativa reservada ao Prefeito as leis que tratam de servidores públicos e seu regime jurídico.
A Lei teve a vigência e eficácia suspensas ex nunc, atendendo-se ao pedido liminar (fls. 41/43).
O Presidente da Câmara Municipal se manifestou a fls. 57/61, defendendo a lei impugnada à luz da Lei Orgânica do Município. Prestou informações sobre o processo legislativo.
A Procuradoria-Geral do Estado declinou da defesa do ato impugnado, observando que o tema é de interesse exclusivamente local (fls. 68/70).
Este é o breve resumo do que consta dos autos.
A Lei Complementar Municipal n. 550, de 7 de janeiro de 2009, do Município de Marília, deu nova redação ao inciso I, do art. 151, da Lei Complementar n. 11/91 – Sistema Administrativo da Prefeitura – aumentando o período de afastamento dos funcionários públicos, por licença paternidade, de 5 para 30 dias.
Cuida-se, como se vê, de lei que trata de regime jurídico de servidores da Prefeitura, derivada de projeto de vereador, com inequívoca afronta aos artigos 5.º; 24, § 2º, incisos 1 e 4; 47, incisos IV, XI e XVII, e 144, da Constituição do Estado de São Paulo, a seguir transcritos:
Art. 5º - São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Art. 24 - A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Assembléia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Procurador-Geral de Justiça e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição (...)
§ 2º - Compete, exclusivamente, ao Governador do Estado a iniciativa das leis que disponham sobre:
1 - criação e extinção de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva remuneração;
(...)
4 - servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, reforma e transferência de militares para a inatividade;
(...)
Art. 25 - Nenhum projeto de lei que implique a criação ou o aumento de despesa pública será sancionado sem que dele conste a indicação dos recursos disponíveis, próprios para atender aos novos encargos.
Art. 47 - Compete privativamente ao Governador, além de outras atribuições previstas nesta Constituição:
I - representar o Estado nas suas relações jurídicas, políticas e administrativas;
II - exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado, a direção superior da administração estadual;
(...)
IV - vetar projetos de lei, total ou parcialmente;
(...)
XI - iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituição;
(...)
XVII - enviar à Assembléia Legislativa projetos de lei relativos ao plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, dívida pública e operações de crédito;
Art. 144 - Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por Lei Orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.
Com efeito, a disciplina normativa pertinente ao regime jurídico dos servidores públicos, incluindo a concessão (ou ampliação) de benefícios, é matéria que, em razão de sua essência, insere-se na esfera de exclusiva iniciativa do Chefe do Poder Executivo.
Esse entendimento tem o respaldo de maciça jurisprudência:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 6.065, DE 30 DE DEZEMBRO DE 1999, DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO, QUE DÁ NOVA REDAÇÃO À LEI 4.861, DE 31 DE DEZEMBRO DE 1993. ART. 4º E TABELA X QUE ALTERAM OS VALORES DOS VENCIMENTOS DE CARGOS DO QUADRO PERMANENTE DO PESSOAL DA POLÍCIA CIVIL. INADMISSIBILIDADE. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL RECONHECIDA. OFENSA AO ART. 61, § 1º, II, A e C, da CF. OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA SIMETRIA. ADI JULGADA PROCEDENTE. I - É da iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo lei de criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração, bem como que disponha sobre regime jurídico e provimento de cargos dos servidores públicos. II - Afronta, na espécie, ao disposto no art. 61, § 1º, II, a e c, da Constituição de 1988, o qual se aplica aos Estados-membros, em razão do princípio simetria. III - Ação julgada procedente” (STF, ADI 2.192-ES, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 04-06-2008, v.u.).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR N. 792,
DO ESTADO DE SÃO PAULO. ATO NORMATIVO QUE ALTERA PRECEITO DO ESTATUTO DOS
SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS ESTADUAIS. OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS
NO PROCESSO LEGISLATIVO ESTADUAL. PROJETO DE LEI VETADO PELO GOVERNADOR. DERRUBADA
DE VETO. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO.
AFRONTA AO DISPOSTO NO ARTIGO 61, § 1º, II, C, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL.
Dessa orientação não destoa a doutrina:
As referidas matérias cuja discussão legislativa depende da iniciativa privativa do Presidente da República (CF, art. 61, § 1º) são de observância obrigatória pelos Estados-membros que, ao disciplinar o processo legislativo no âmbito das respectivas Constituições estaduais, não poderão afastar-se da disciplina constitucional federal.
Assim, por exemplo, a iniciativa reservada das leis que versem o regime jurídico dos servidores públicos revela-se, enquanto prerrogativa conferida pela Carta Política ao Chefe do Poder Executivo, projeção específica do princípio da separação dos poderes, incidindo em inconstitucionalidade formal a norma inscrita em Constituição do Estado que, subtraindo a disciplina da matéria ao domínio normativo da lei, dispõe sobre provimento de cargos que integram a estrutura jurídico-administrativa do Poder Executivo local (Alexandre de Moraes. Direito Constitucional. 23ª. ed. São Paulo: Atlas, 2008, p. 646).
No caso dos autos, entretanto, existe outro fundamento, igualmente relevante, que, por si só, demandaria o reconhecimento da inconstitucionalidade. Trata-se da regra do art. 25 da Constituição do Estado, incidente por força do art. 144 da Carta Magna Bandeirante, fortemente influenciada pela noção de responsabilidade fiscal. Exige ela que projeto de lei que implique criação ou aumento de despesa pública contenha a previsão dos recursos disponíveis para o atendimento dos novos encargos.
Na hipótese em análise é intuitivo que o benefício criado, aumentando o período de afastamento do servidor público municipal na hipótese que especifica, gera despesas para a Administração. E a lei não contém nenhum elemento indicador de sua provisão, do que decorre sua incompatibilidade com o texto constitucional.
Diante do exposto, nosso parecer é no sentido da integral procedência desta ação direta, declarando-se a inconstitucionalidade da Lei Complementar Municipal n. 550, de 7 de janeiro de 2009, do Município de Marília.
São Paulo, 17 de julho de 2009.
Maurício Augusto Gomes
Subprocurador-Geral de Justiça
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