Parecer
Autos n. 179.216-0/8-00
Requerente: Prefeito do Município de Catanduva
Objeto: Lei Complementar n. 474, de 17 de março de 2009, do Município de Catanduva
Ementa: Fiscalização
abstrata de constitucionalidade. Lei Complementar n.474, de 17 de março de
2009, do Município de CATANDUVA, de iniciativa parlamentar, que altera o art.
263 da lei complementar n. 413, de 18 de dezembro de 2007, aumentando o prazo
de reclamação
Colendo Órgão Especial:
1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade impugnando a Lei Complementar n. 474, de 17 de março de 2009, do Município de Catanduva, alegando, em suma, sua inconstitucionalidade por violação ao princípio da separação dos poderes e à reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo, vulnerando os arts. 5º e 144 da Constituição do Estado e ao art. 67, VI, da Lei Orgânica Municipal (fls. 02/12). Concedida liminar suspendendo a eficácia da lei (fls. 27/28), a Câmara Municipal prestou informações defendendo a constitucionalidade do ato normativo (fls. 34/39) e a douta Procuradoria-Geral do Estado declinou da intervenção no processo a douta Procuradoria-Geral do Estado (fls. 73/75).
2. Preliminarmente,
a fiscalização jurisdicional abstrata de constitucionalidade de leis ou atos
normativos municipais tem como único parâmetro a Constituição Estadual conforme
estabelece o § 2º do art. 125 da Constituição Federal, de maneira que não a
empolga a alegada imperfeição do processo legislativo na medida em que o cotejo
foi promovido em face da Lei Orgânica do Município. Neste sentido foi proclamado por este egrégio Tribunal
que:
“as ações diretas de
inconstitucionalidade devem ater-se a contrastes com dispositivos
constitucionais, não com normas de direito comum, independente de sua
hierarquia. A violação de dispositivo de leis ordinárias, leis complementares e
mesmo de preceitos inseridos em lei orgânica do município, não pode ser
invocada em ação direta” (TJSP, ADI 46.911-0/4-00, Órgão Especial, Rel. Des.
Franciulli Netto, v.u., 08-09-1999).
3. Ingressando no mérito da questão, a Lei Complementar n. 474/09, de iniciativa parlamentar, assim dispôs:
“Art. 1º. O artigo 263, da Lei
Complementar n° 0413, de 18 de dezembro de 2.007, que dispõe sobre o Sistema
Tributário do Município, passa a vigorar com a seguinte redação:
‘Art. 263. Poderão os contribuintes
ou responsáveis oferecer reclamação contra lançamentos de tributos, dentro de
180 (cento e oitenta) dias, contados da notificação do lançamento ao sujeito
passivo, obedecidas a formas previstas no artigo
Art. 2º. Esta Lei Complementar
entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em
contrário”.
4. A alteração incidiu sobre o prazo de impugnação, na via administrativa, do lançamento tributário que, na redação original da Lei Complementar n. 413/07, era de 90 (noventa) dias.
5. Não
se empolga com a perspectiva de violação da cláusula de separação dos poderes,
preceito constante da Constituição Federal reproduzido na Estadual (art. 5º) e
aplicável aos Municípios por força de seu art. 144. Regra é a iniciativa
legislativa pertencente ao Poder Legislativo; exceção é a atribuição de reserva
a certa categoria de agentes, entidades e órgãos, e que, por isso, não se
presume. Corolário é a devida interpretação restritiva às hipóteses de
iniciativa legislativa reservada, perfilhando tradicional lição salientando
que:
“a distribuição das funções entre os órgãos do Estado
(poderes), isto é, a determinação das competências, constitui tarefa do Poder
Constituinte, através da Constituição. Donde se conclui que as exceções ao
princípio da separação, isto é, todas aquelas participações de cada poder, a
título secundário, em funções que teórica e normalmente competiriam a outro
poder, só serão admissíveis quando a Constituição as estabeleça, e nos termos
em que fizer. Não é lícito à lei ordinária, nem ao juiz, nem ao intérprete,
criarem novas exceções, novas participações secundárias, violadoras do
princípio geral de que a cada categoria de órgãos compete aquelas funções
correspondentes à sua natureza específica” (J. H. Meirelles Teixeira. Curso de Direito Constitucional, Rio de
Janeiro: Forense Universitária, 1991, pp. 581, 592-593).
6. Fixadas estas premissas, as
reservas de iniciativa legislativa a autoridades, agentes, entidades ou órgãos
públicos diversos do Poder Legislativo devem sempre ser interpretadas
restritivamente na medida em que, ao transferirem a ignição do processo
legislativo, operam reduções a funções típicas do Parlamento e de seus membros.
Ora, se não
há na Constituição Paulista em vigor dispositivo expresso que atribua exclusividade
de iniciativa de leis tributárias ao Poder Executivo, e sendo a iniciativa
reservada exceção à regra da iniciativa geral ou concorrente, consoante lição
básica de hermenêutica da lavra de Carlos Maximiliano ao sublinhar que
“interpretam-se estritamente os dispositivos que instituem exceções às regras
gerais firmadas pela Constituição” (Hermenêutica
e Aplicação do Direito, Rio de Janeiro: Forense, 16ª ed., p. 313). Neste
sentido, colhe-se da Suprema Corte:
“A Constituição de 1988 admite a iniciativa
parlamentar na instauração do processo legislativo em tema de direito
tributário. - A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito
estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em
que - por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo -
deve necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca. -
O ato de legislar sobre direito tributário, ainda que para conceder benefícios
jurídicos de ordem fiscal, não se equipara - especialmente para os fins de
instauração do respectivo processo legislativo - ao ato de legislar sobre o
orçamento do Estado” (STF, ADI-MC 724-RS, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de
Mello, DJ 27-04-2001, p. 56).
7. O
Supremo Tribunal Federal considera que o preceito da Constituição Federal
contido no art. 61, § 1º, II, b, não
é de observância obrigatória nem simetricamente extensível ao plano
constitucional estadual:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 553/2000, DO ESTADO DO
AMAPÁ. DESCONTO NO PAGAMENTO ANTECIPADO DO IPVA E PARCELAMENTO DO VALOR DEVIDO.
BENEFÍCIOS TRIBUTÁRIOS. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. AUSÊNCIA DE VÍCIO
FORMAL. 1. Não ofende o art. 61, § 1º, II, b da Constituição Federal lei
oriunda de projeto elaborado na Assembléia Legislativa estadual que trate sobre
matéria tributária, uma vez que a aplicação deste dispositivo está circunscrita
às iniciativas privativas do Chefe do Poder Executivo Federal na órbita
exclusiva dos territórios federais. Precedentes: ADI nº 2.724, rel. Min. Gilmar
Mendes, DJ 02.04.04, ADI nº 2.304, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 15.12.2000
e ADI nº 2.599-MC, rel. Min. Moreira Alves, DJ 13.12.02
“III. Processo legislativo: matéria tributária: inexistência de reserva de
iniciativa do Executivo, sendo impertinente a invocação do art. 61, § 1º, II,
b, da Constituição, que diz respeito exclusivamente aos Territórios Federais”
(STF, ADI 3.205-MS, Tribunal Pleno, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, 19-10-2006,
v.u., DJ 17-11-2006, p. 41).
8. No
rol do § 2º do art. 24 da Constituição Estadual, que inscreve iniciativa
legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, não se alinham disposições
em matéria tributária. E tampouco dos arts.
9. Imprestável
argumentar que a redução do valor da contraprestação devida pelo usuário do
serviço público terá reflexos orçamentários e está compreendida na lei
orçamentária e, por isso, a iniciativa legislativa seria reservada ao Chefe do
Poder Executivo. A resposta a esse entendimento – que derruba a argüição de
contrariedade aos arts. 174, I a III, e 176, I, da Constituição Estadual - foi
bem sintetizada na fundamentação de acórdão da lavra do eminente Ministro Eros
Grau:
“3. Afasto a alegação de vício formal. Isso porque a Lei n. 8.366 não
tem índole orçamentária. O texto normativo impugnado dispõe sobre matéria de
caráter tributário, isenções, matéria que, segundo entendimento dessa Corte, é
de iniciativa comum ou concorrente; não há, no caso, iniciativa parlamentar
reservada ao Chefe do Poder Executivo. Tem-se por superado, nesta Corte, o
debate a propósito de vício de iniciativa referente à matéria tributária. Nesse
sentido, ADI n. 3.205, Relator o Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE, DJ de 17/11/06;
ADI n. 2.659, Relator o Ministro NELSON JOBIM, DJ de 06/02/04, entre outros”
(STF, ADI 3.809-5-ES, Tribunal Pleno, Rel. Min. Eros Grau, 14-06-2007, v.u., DJ
14-09-2007, p. 30).
10. Portanto,
a reserva de iniciativa legislativa contida no art. 24, § 2º, da Constituição
Estadual, exige interpretação restritiva, e de nenhuma de suas hipóteses
taxativamente previstas, se inclui a matéria objeto da lei local impugnada sob
o prisma de matéria tributária.
11. Neste
sentido, reporto-me a recentes decisões do Supremo Tribunal Federal reformando
acórdãos deste egrégio Tribunal de Justiça:
“RECURSO
EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. CONCESSÃO
DE ANISTIA A ENTIDADES RELIGIOSAS E FILANTRÓPICAS. MATÉRIA DE DIREITO TRIBUTÁRIO. POSSIBILIDADE DE INICIATIVA PARLAMENTAR. BENEFÍCIO DE
ORDEM FISCAL TEM NATUREZA TRIBUTÁRIA
E NÃO ORÇAMENTÁRIA. RECURSO PROVIDO. Relatório 1. Recurso extraordinário
interposto com base no art. 102, inc. III, alínea a, da Constituição da
República, contra o seguinte julgado do Órgão Especial do Tribunal de Justiça
de São Paulo: ‘Ação direta de inconstitucionalidade de lei municipal originária
de projeto de iniciativa
parlamentar e que foi promulgada pelo Presidente da Câmara Municipal depois de
rejeitado o veto da Prefeita – Concessão de anistia a entidades religiosas e
filantrópicas – Caráter de generalidade e abstração que permite o controle
concentrado de constitucionalidade – Diploma legal que, com vício de iniciativa, restringe a receita
prevista na lei orçamentária preexistente – Afronta, outrossim, ao princípio da
separação dos poderes – Precedentes deste Egrégio Plenário no sentido de que
‘leis benéficas de natureza tributária
dependem de iniciativa do
Executivo’ – Preliminar de carência rejeitada – Ação julgada procedente’ (Ação
Direta de Inconstitucionalidade n. 79.182-0/2, fl. 236). 2. O Recorrente alega
que o Tribunal a quo teria afrontado os arts. 2º, 61, § 1º, 84, inc. XXIII,
125, § 2º, 129, inc. IV, e 165 da Constituição da República. Afirma
constituir-se o benefício outorgado pela lei em verdadeira ‘alteração de
orçamentos anuais preexistentes, reduzindo a receita do Município’ (fl. 246).
Sustenta a inconstitucionalidade da Lei municipal n. 5.800, de 18.8.2000, ‘quer
por vício de iniciativa, quer
por afronta ao princípio da separação dos poderes, consubstanciada em
intromissão da Câmara Municipal em assuntos do Executivo (art. 5º da
Constituição do Estado de São Paulo)’ (fl. 246). Argumenta que ‘a iniciativa da lei que disponha sobre matéria tributária compete,
concorrentemente, ao Executivo e ao Legislativo e sofre exceção quando se
tratar, como no caso, de lei que restringe a receita prevista na lei
orçamentária, dado que esta só pode ser originária de projeto do Executivo’
(fl. 246). Enfatiza a iniciativa
privativa das leis de natureza orçamentária ‘Consoante refere o art. 165,
incisos I a III, da Constituição Federal. Emendas a tais projetos são
perfeitamente possíveis, desde que observado o art. 166, §§ 2º e 3º, do mesmo
diploma legal’ (fl. 251). Requer o provimento do recurso ‘para o fim de julgar-se
improcedente o pedido de declaração de inconstitucionalidade da Lei n. 5.800,
de [18.8.2000], do Município de Araçatuba’ (fl. 251). 3. O Ministério Público
Federal manifestou-se pelo provimento do presente recurso. Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO. 4.
Quanto à preliminar, a Recorrente foi intimada do acórdão recorrido antes de
3.5.2007, o que dispensa a demonstração da repercussão geral da questão
constitucional em capítulo especial do recurso extraordinário, nos termos do
que decidido pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no Agravo de Instrumento
664.567-QO, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence. 5. Razão jurídica assiste ao
Recorrente. 6. É pacífica a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no
sentido de que não existe, no processo legislativo em matéria tributária, reserva de iniciativa em favor do Executivo. No julgamento da Ação Direta de
Inconstitucionalidade n. 3.205, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, ao
analisar o pedido de declaração de inconstitucionalidade de lei do Estado de
Mato Grosso do Sul que isentava os aposentados e pensionistas do antigo sistema
estadual de previdência da contribuição destinada ao custeio de plano de saúde
dos servidores do Estado, o Plenário do Supremo Tribunal Federal decidiu: ‘(...)III.
Processo legislativo: matéria
tributária: inexistência de reserva de iniciativa do Executivo, sendo impertinente a invocação do art.
61, § 1º, II, b, da Constituição, que diz respeito exclusivamente aos
Territórios Federais. IV. Seguridade social: norma que concede benefício:
necessidade de previsão legal de fonte de custeio, inexistente no caso (CF,
art. 195, § 5º): precedentes’ (DJ 17.11.2006). E: ‘EMENTA: CONSTITUCIONAL.
TRIBUTÁRIO. PROCESSO LEGISLATIVO. MATÉRIA
TRIBUTÁRIA: INICIATIVA LEGISLATIVA. I. - A C.F./88 admite a iniciativa parlamentar na instauração
do processo legislativo em tema de direito tributário. Impertinência da
invocação do art. 61, § 1º, II, b, da C.F., que diz respeito exclusivamente aos
Territórios Federais. II. - Precedentes do STF. III. - RE conhecido e provido.
Agravo não provido’ (Agravo Regimental no Recurso Extraordinário n. 309.425,
Relator o Ministro Carlos Velloso, Segunda Turma, DJ 19.12.2002). Ainda: ‘AGRAVO
REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. MATÉRIA
TRIBUTÁRIA. INICIATIVA LEGISLATIVA.
“O Tribunal de
Justiça do Estado de São Paulo, ao julgar ação direta de inconstitucionalidade
ajuizada por prefeito em face da Câmara Municipal, prolatou o seguinte acórdão:
'INCONSTITUCIONALIDADE ' Lei Municipal de iniciativa de vereador, que concede isenção do pagamento do custo
da implantação de serviços públicos específicos, remunerados através de taxa '
Usurpação de atribuições do Prefeito ' Em matéria tributária, se a alteração do regime legal afetar o
orçamento, a iniciativa da lei é
reservada ao Executivo '
Idêntica seria a solução, se fosse o caso de serviço remunerado por tarifa '
Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente' [fl. 100]. 2. O
Ministério Público local interpôs recurso extraordinário contra o provimento
judicial por entender que houve violação do disposto nos artigos 2º e 61, § 1º,
da Constituição do Brasil. Afirma que o acórdão prolatado pelo Tribunal de
origem 'está equivocado. Isso porque de toda a exposição decorre a conclusão de
que, do ponto de vista do julgador, a Lei do Município de Bauru tem natureza de
uma lei tributária. E disso não
é possível discordar, já que o Legislativo Municipal impôs ao Poder Executivo
proibição de impor arrecadação compulsória em razão da prestação de determinados
serviços públicos. Entretanto, prosseguindo na análise ' e aqui, data vênia, é
que está o equívoco ' o relator passou a qualificar, a lei impugnada, de lei
orçamentária. Evidente, entretanto, a diferença entre lei orçamentária e lei tributária cujos efeitos possam
repercutir no orçamento ' diferença, aliás, apontado pelo próprio Relator'
[fls. 108-118]. 3. Assevera que 'a iniciativa do processo legislativo tendente à promulgação de leis tributárias, no sistema constitucional
inaugurado pela Constituição de 1988, é concorrente, ao contrário do afirmado
na R. Decisão ora combatida, que a atribuiu, exclusivamente, ao chefe do Poder
Executivo'. 4. Observa que 'é bem verdade que as normas tributárias, sejam as instituidoras de
tributos, sejam as que os extingam ou ainda as que excluam a obrigação ou o
crédito tributário, sempre terão reflexos orçamentários. Mas isto não significa
que sejam normas orçamentárias, pois estas são exclusivamente aquelas que
estabelecem o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos
anuais, conforme dispõe a Constituição. Ampliar o conceito para abranger norma
que diminua a receita mediante isenção autorizaria, também, incluir norma que
aumente a receita mediante a criação de um tributo. Ou seja, se verdadeira a
tese da inicial, acolhida pelo E. Tribunal de Justiça de São Paulo,
simplesmente estar-se-ia extinguindo a idéia de normas tributárias'. 5. É o relatório. 6. Assiste razão ao
recorrente. A propositura de projeto de lei concernente à matéria tributária não é reservada ao chefe do Poder Executivo,
eis que a Constituição do Brasil 'admite a iniciativa parlamentar na instauração do processo legislativo em
tema de direito tributário' [RE n. 309.425 ' AgR, Relator o Ministro Carlos
Velloso, DJ de 19.12.02]. No mesmo sentido, a ADI n. 2464, Relatora a Ministra
Ellen Gracie, DJ de 28.6.02; o AI n. 148.496-AgR, Relator o Ministro Ilmar
Galvão, DJ de 1º.12.95. 7. Esse entendimento foi corroborado pelo STF por
ocasião do julgamento da ADI n. 2.659, Relator o Ministro Nelson Jobim, DJ de
3.12.03: 'EMENTA: CONSTITUCIONAL. LEI DE ORIGEM PARLAMENTAR QUE FIXA MULTA AOS
ESTABELECIMENTOS QUE NÃO INSTALAREM OU NÃO UTILIZAREM EQUIPAMENTO EMISSOR DE
CUPOM FISCAL. PREVISÃO DE REDUÇÃO E ISENÇÃO DAS MULTAS
12. Opino pela improcedência da ação nos termos acima expostos.
São Paulo, 18 de agosto de 2009.
Maurício Augusto Gomes
Subprocurador-Geral de Justiça
- Assuntos Jurídicos -
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