Parecer em Ação Direta de Inconstitucionalidade

Autos nº. 990.10.049788-0

Requerente: Prefeito Municipal de Mogi Guaçu

Objeto: Inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 4566, de 13 de outubro de 2009, de Mogi Guaçu.

Ementa:

1) Ação direta de inconstitucionalidade. Lei Municipal nº 4566, de 13 de outubro de 2009, de Mogi Guaçu, de iniciativa parlamentar, que “regulamenta a coleta de óleo vegetal (cozinha) e seus resíduos utilizados para determinar seu reaproveitamento e minimizar os impactos ambientais que seu despejo inadequado pode causar”.

2) Competência concorrente da União e dos Estados para legislar sobre proteção ao meio ambiente e controle da poluição (art. 24, VI da CR). Competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, para cuidar da saúde, proteger o meio ambiente e combater a poluição (art. 23, II, VI e VII). Incumbência do Poder Público, em todas as suas esferas, de controlar a produção, comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente (art. 225, § 1º, V da CR/88). Defesa do consumidor e do Meio ambiente como princípios constitucionais da atividade econômica (art. 170, V e VI da CR). Legislação municipal editada para atender ao interesse local, suplementando a legislação da União e do Estado relativa à proteção do meio ambiente (art. 30, I e II da CR).

3) Dispositivo específico que impõe obrigação específica para Secretaria Municipal (criação de modalidade de “certificação para habilitação de pessoas físicas e jurídicas”). Violação da regra da separação de poderes (art. 5º, e art. 47, II e XIV, aplicáveis por força do art. 144, todos da constituição do Estado).

4) Parecer no sentido da parcial procedência da ação, exclusivamente com relação ao art. 4º da Lei nº 4566, de 2009.

Colendo Órgão Especial

Excelentíssimo Senhor Desembargador Relator

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Senhor Prefeito Municipal de Mogi Guaçu, tendo como alvo a Lei Municipal nº 4566, de 13 de outubro de 2009, de Mogi Guaçu, de iniciativa parlamentar, que “regulamenta a coleta de óleo vegetal (cozinha) e seus resíduos utilizados para determinar seu reaproveitamento e minimizar os impactos ambientais que seu despejo inadequado pode causar”.

Sustenta a inconstitucionalidade da lei, afirmando que: (a) contraria o art. 193, II e XI, e art. 215, III da Constituição do Estado, aduzindo que cabe apenas ao Estado legislar sobre proteção ao meio ambiente; (b) contraria o art. 25 da Constituição do Estado, por gerar despesas sem indicar as fontes específicas de receita.

Foi deferida a liminar, determinando-se a suspensão do ato normativo impugnado (fls. 76/78).

Citado, o Senhor Procurador-Geral do Estado declinou de oferecer defesa do ato normativo (fls. 86/90).

A Câmara Municipal, notificada, não apresentou informações (fls. 83 e 91).

É o relato do essencial.

A Lei Municipal nº 4566, de 13 de outubro de 2009, de Mogi Guaçu, de iniciativa parlamentar, que “regulamenta a coleta de óleo vegetal (cozinha) e seus resíduos utilizados para determinar seu reaproveitamento e minimizar os impactos ambientais que seu despejo inadequado pode causar”, tem a seguinte redação:

“(...)

Art. 1º. Esta lei regulamenta a coleta do óleo vegetal (cozinha) e seus resíduos utilizados para determinar seu reaproveitamento com o fim de minimizar os impactos ambientais que seu despejo inadequado pode causar.

Art. 2º. Ficam as empresas que trabalham com refeições em geral, que manuseiem óleos vegetais de cozinha, diretamente obrigadas a implantar em sua estrutura funcional programa de coleta do referido material para destiná-lo ao reaproveitamento na produção de biodiesel e derivados.

Parágrafo único. Os profissionais que trabalham em feiras, mercados, hotéis, restaurantes, condomínios residenciais, também devem possuir métodos de coleta nos termos do ‘caput’ deste artigo.

Art. 3º. A coleta do material de óleos vegetais utilizados no processamento de produtos alimentícios será realizada pela iniciativa privada através de ONGS (Organizações Não Governamentais), associação de catadores, cooperativas dentre outras devidamente destinadas para este fim, alternando seu procedimento em razão do volume e do material coletado.

§ 1º. A capacitação para a coleta e o armazenamento do óleo vegetal utilizado, poderá ser efetuada através de parcerias entre instituições públicas e privadas, adequado aos ditames orientativos emanados as pessoas físicas, jurídicas e seus colaboradores. (sic)

§ 2º. Nos termos ‘caput’ deste artigo, as pequenas quantidades do material, compreendidas até 100 (cem) litros mensais, poderão ser coletadas em recipientes adequados a ser indicados pela autoridade sanitária municipal.

§ 3º. As empresas instaladas nos Distritos Industriais de Mogi Guaçu, que ofereçam diretamente refeições aos seus colaboradores ou contratem terceiros (COZINHAS INDUSTRIAIS) para fazê-lo, deverão proceder à coleta da totalidade do material oleaginoso em um período que deverá ser determinado pelos órgãos competentes.

§ 4º. Ficam as empresas instaladas nos Distritos Industriais de Mogi Guaçi e demais empresas que produzem alimentos, responsáveis por exigir de seus fornecedores de alimentos contratados direta ou indiretamente a certificação obrigatória de destinação de resíduos gerados em suas cozinhas industriais.

Art. 4º. A Prefeitura Municipal de Mogi Guaçu, através da Secretaria de Agricultura, Abastecimento e Meio Ambiental, criará uma modalidade de Certificação para habilitação das pessoas físicas e jurídicas, desenvolverem suas atividades relacionadas à produção e comercialização de produtos alimentícios, adotando medidas para gerenciar os destinos da matéria-prima provenientes de resíduos de óleos vegetais que podem ser utilizados na produção de biodiesel.

Art. 5º. A fiscalização das empresas que obtiverem a Certificação de coleta de resíduos de óleos vegetais deverá basear-se nos Relatórios de Controle de Geração de Resíduos e da Declaração de Transporte de Resíduos de óleos utilizados, fornecendo indicadores de balanço de massa, os locais para onde foram destinados os resíduos e outras providências, com a finalidade de ser avaliado (sic) mensalmente as pessoas jurídicas e físicas que comercializam e produzem produtos alimentícios, deverão alcançar o conceito bom ou ótimo, de acordo com a Ficha de Avaliação, as empresas que não encaminharem o Relatório de Controle de Geração e Destinação de Resíduos Líquidos e Sólidos e ou n]ao cumprirem com as obrigações estabelecidas nesta lei, perderão o direito de utilizar a Certificação de Coleta.

(...)”

O argumento utilizado na inicial, em sua essência, é no sentido de que o Município não teria competência para legislar a respeito do tema relativo à proteção do meio ambiente.

Não há na lei impugnada, como um todo, ofensa ao art. 193, II e XI, e art. 215, III, ambos da Constituição Paulista. A razão é singela: não há, nessas disposições constitucionais estaduais, nenhuma vedação para que o Município legisle a respeito da proteção do meio ambiente.

Mas não é só.

Não há qualquer espaço para dúvida quanto ao fato de que o Município também tem competência administrativa e legislativa para fins de promover a defesa do meio ambiente, bem como zelar pela saúde dos munícipes.

Nesse sentido o que dispõe o art. 23, II, VI, VII, da CR/88, que atribui competência concorrente à União, aos Estados, ao Distrito Federal, e aos Municípios para, respectivamente: (a) cuidar da saúde; (b) proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; (c) preservar as florestas, a fauna e a flora.

Do mesmo modo, a competência dos Municípios, em temas relacionados ao meio ambiente, pode ser extraída da previsão contida no art. 30, I e II da CR, por força dos quais o legislador municipal pode regular temas de interesse local, e ainda suplementar a legislação federal no que couber.

Nesse mesmo sentido, o art. 225, § 1º da CR/88 impõe ao Poder Público de forma geral – ou seja, à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios – inúmeras diretrizes, todas destinadas à preservação do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Entre elas está, especialmente, nos termos do inciso V, a de “controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente”.

A importância da proteção ao meio ambiente, como é cediço, é tão intensa, que até mesmo no âmbito da atividade econômica a Constituição da República impõe como princípios gerais a serem obsequiados, a “defesa do consumidor”, bem como a “defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação” (art. 170, V e VI da CR/88).

Essa ideia foi assentada pelo Col. STF, em decisão relatada pelo Min. Celso de Mello, quando do julgamento da ADI 3540 MC/DF (j. 01/09/2005, Tribunal Pleno, DJ 03-02-2006), de cuja ementa se extrai o seguinte excerto:

“(...)

A ATIVIDADE ECONÔMICA NÃO PODE SER EXERCIDA EM DESARMONIA COM OS PRINCÍPIOS DESTINADOS A TORNAR EFETIVA A PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE. - A incolumidade do meio ambiente não pode ser comprometida por interesses empresariais nem ficar dependente de motivações de índole meramente econômica, ainda mais se se tiver presente que a atividade econômica, considerada a disciplina constitucional que a rege, está subordinada, dentre outros princípios gerais, àquele que privilegia a ‘defesa do meio ambiente’ (CF, art. 170, VI), que traduz conceito amplo e abrangente das noções de meio ambiente natural, de meio ambiente cultural, de meio ambiente artificial (espaço urbano) e de meio ambiente laboral. Doutrina. Os instrumentos jurídicos de caráter legal e de natureza constitucional objetivam viabilizar a tutela efetiva do meio ambiente, para que não se alterem as propriedades e os atributos que lhe são inerentes, o que provocaria inaceitável comprometimento da saúde, segurança, cultura, trabalho e bem-estar da população, além de causar graves danos ecológicos ao patrimônio ambiental, considerado este em seu aspecto físico ou natural. A QUESTÃO DO DESENVOLVIMENTO NACIONAL (CF, ART. 3º, II) E A NECESSIDADE DE PRESERVAÇÃO DA INTEGRIDADE DO MEIO AMBIENTE (CF, ART. 225): O PRINCÍPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL COMO FATOR DE OBTENÇÃO DO JUSTO EQUILÍBRIO ENTRE AS EXIGÊNCIAS DA ECONOMIA E AS DA ECOLOGIA. - O princípio do desenvolvimento sustentável, além de impregnado de caráter eminentemente constitucional, encontra suporte legitimador em compromissos internacionais assumidos pelo Estado brasileiro e representa fator de obtenção do justo equilíbrio entre as exigências da economia e as da ecologia, subordinada, no entanto, a invocação desse postulado, quando ocorrente situação de conflito entre valores constitucionais relevantes, a uma condição inafastável, cuja observância não comprometa nem esvazie o conteúdo essencial de um dos mais significativos direitos fundamentais: o direito à preservação do meio ambiente, que traduz bem de uso comum da generalidade das pessoas, a ser resguardado em favor das presentes e futuras gerações.

(...)“

Acrescente-se que a competência do Município para legislar sobre o meio ambiente já foi reconhecida por esse Col. Órgão Especial, como se infere dos precedentes indicados a seguir:

“(...)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Lei n. 4.253, de 06.03.2008, do Município de Valinhos – ‘Instituição de compensação às emissões de Gases de Efeitos Estufa (GEE) e o manejo adequado dos resíduos gerados por empresas que vierem a se instalar no Município’ - Atendimento a peculiar interesse do Município no controle, preservação e recuperação do meio-ambiente - Permissibilidade do art. 191 da Constituição do Estado de São Paulo - Descabimento de se cogitar infringência à norma da Constituição Federal ou Lei Orgânica do Município na esfera da presente ação direta de inconstitucionalidade improcedente. (ADIN 164.487-0/9-00, rel. des. Oscarlino Moeller, j. 04.02.2009).

(...)”

No mesmo sentido, a título de exemplificação, a decisão proferida na ADI 129.132.0/3, rel. des. Jacobina Rabello, j. 21.03.2007, entre outros julgados.

Isso mostra que não é inconstitucional, nesse aspecto, a Lei Municipal nº 4566, de 2009, de Mogi Guaçu, de iniciativa parlamentar, que tratou da proteção ao meio ambiente com relação a assuntos que se inserem na perspectiva do interesse local.

Há apenas um aspecto – e, precisamente, um dispositivo – da Lei nº 4566, de 2009, que merecerá a glosa desse Col. Órgão Especial, para fins de reconhecimento de sua inconstitucionalidade.

Trata-se do art. 4º da referida lei, que impõe à Secretaria de Agricultura, Abastecimento e Meio Ambiente de Mogi Guaçu a obrigação de criar modalidade de Certificação para pessoas físicas e jurídicas, relativamente à matéria tratada no diploma, no âmbito do Município.

Nesse aspecto o legislador se excedeu, invadindo a esfera da gestão administrativa, inerente à atividade típica do Poder Executivo, configurando-se apenas em relação ao art. 4º da Lei nº 4566, de Mogi Guaçu, a violação do princípio da separação de poderes.

Criar cadastros, serviços, ou modalidades de certificação a serem realizadas pela administração pública é matéria que cabe exclusivamente ao Chefe do Executivo tanto decidir como colocar em prática.

A inconstitucionalidade, portanto, decorre da violação da regra da separação de poderes, prevista na Constituição Paulista e aplicável aos Municípios (art. 5º, art. 47, II e XIV, e art. 144), pois caberia apenas à própria administração local decidir pela criação do referido sistema de certificação.

É ponto pacífico na doutrina, bem como na jurisprudência, que ao Poder Executivo cabe primordialmente a função de administrar, que se revela em atos de planejamento, organização, direção e execução de atividades inerentes ao Poder Público. De outra banda, ao Poder Legislativo, de forma primacial, cabe a função de editar leis, ou seja, atos normativos revestidos de generalidade e abstração.

O diploma impugnado, na prática ao prever a criação do sistema de certificação, invadiu a esfera da gestão administrativa, que cabe ao Poder Executivo, e envolve o planejamento, a direção, a organização e a execução de atos de governo. Isso equivale à prática de ato de administração, de sorte a malferir a separação dos poderes.

Cumpre recordar aqui o ensinamento de Hely Lopes Meirelles, anotando que “a Prefeitura não pode legislar, como a Câmara não pode administrar. Cada um dos órgãos tem missão própria e privativa: a Câmara estabelece regra para a Administração; a Prefeitura a executa, convertendo o mandamento legal, genérico e abstrato, em atos administrativos, individuais e concretos. O Legislativo edita normas; o Executivo pratica atos segundo as normas. Nesta sinergia de funções é que residem a harmonia e independência dos Poderes, princípio constitucional (art.2º) extensivo ao governo local. Qualquer atividade, da Prefeitura ou Câmara, realizada com usurpação de funções é nula e inoperante”. Sintetiza, ademais, que “todo ato do Prefeito que infringir prerrogativa da Câmara – como também toda deliberação da Câmara que invadir ou retirar atribuição da Prefeitura ou do Prefeito – é nulo, por ofensivo ao princípio da separação de funções dos órgãos do governo local (CF, art. 2º c/c o art. 31), podendo ser invalidado pelo Poder Judiciário” (Direito municipal brasileiro, 15. ed., atualizada por Márcio Schneider Reis e Edgard Neves da Silva, São Paulo, Malheiros, 2006, p. 708 e 712).

Deste modo, quando a pretexto de legislar, o Poder Legislativo administra, editando leis que equivalem na prática a verdadeiros atos de administração, viola a harmonia e independência que deve existir entre os poderes estatais.

Esse E. Tribunal de Justiça tem declarado a inconstitucionalidade de leis municipais de iniciativa parlamentar que interferem na gestão administrativa, com amparo na violação da regra da separação de poderes, conforme julgados a seguir exemplificativamente indicados: ADI 149.044-0/8-00, rel. des. Armando Toledo, j. 20.02.2008; ADI 134.410-0/4, rel. des. Viana Santos, j. 05.03.2008; ADI 12.345-0 - São Paulo - 15.05.91, rel. des. Carlos Ortiz; ADI n. 096.538-0, rel. Viseu Júnior - 12.02.03; ADI n. 123.145-0/9-00, rel. des. Aloísio de Toledo César – 19.04.06; ADI n. 128.082-0/7-00, rel. des. Denser de Sá – 19.07.06; ADI n. 163.546-0/1-00, rel. des. Ivan Sartori, j. 30.7.2008.

Ademais, a própria sistemática constitucional, em prestígio ao sistema de “freios e contrapesos”, estabelece exceções à separação de poderes. Tais ressalvas acabam por integrar-se, frise-se, às opções fundamentais do constituinte, conferindo o exato perfil institucional do Estado Brasileiro, no particular quanto à intensidade e aos limites da adoção da regra da separação.

Essas exceções devem ser interpretadas restritivamente, não admitindo interpretações que signifiquem, na prática, interferência de um poder na esfera de atuação ontologicamente relacionada ao outro.

Não bastasse isso, a imposição da obrigação de criação de sistema de certificação provocará, evidentemente, realização de despesas por parte da Municipalidade, sem que tenha havido a indicação das fontes de receita para tanto.

Isso implica contrariedade ao disposto no art. 25 da Constituição do Estado de São Paulo.

Nesse sentido, apenas a título de exemplificação, confiram-se os julgados a seguir indicados: ADI 134.844-0/4-00, rel. des. Jarbas Mazzoni, j. 19.09.2007, v.u.; ADI 135.527-0/5-00, rel. des. Carlos Stroppa, j.03.10.2007, v.u.; ADI 135.498-0/1-00, rel. des. Carlos Stroppa, j.03.10.2007, v.u..

Diante de todo o exposto, nosso parecer é no sentido da parcial procedência da ação direta, com o reconhecimento inconstitucionalidade, exclusivamente, do art. 4º da Lei nº 4566, de 2009, de Mogi Guaçu.

São Paulo, 08 de novembro de 2010.

Sérgio Turra Sobrane

Subprocurador-Geral de Justiça

Jurídico

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