Parecer
Autos nº. 990.10.218989-9
Requerente: Prefeito do Município de Guarulhos
Objeto: incisos I, III, V e VII do art. 2º, e incisos III e IV do artigo 4º e o artigo 11, incorporados ao texto da Lei Municipal n. 6.637, de 17 de março de 2010
Ementa: Ação direta de inconstitucionalidade, movida pelo Prefeito Municipal de Guarulhos, dos incisos I, III, V e VII do art. 2º, dos incisos III e IV do artigo 4º e do artigo 11, incorporados ao texto da Lei Municipal n. 6.637, de 17 de março de 2010. Alterações impostas ao diploma normativo, pelos dispositivos mencionados, por força de emenda de iniciativa parlamentar. Matéria reservada ao Chefe do Poder Executivo, eis que estabelece ações concretas à Administração. Violação do princípio da separação dos poderes. Criação de despesa, sem indicação da receita. Ofensa aos artigos 5º; 25; 47, II e XIV; 144 e 176, I, da CE. Parecer pela procedência da ação.
Colendo Órgão Especial
Excelentíssimo Senhor Desembargador Presidente
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade movida pelo Prefeito Municipal de Guarulhos, tendo por objeto os incisos I, III, V e VII do art. 2º, os incisos III e IV do artigo 4º e o artigo 11, incorporados ao texto da Lei Municipal n. 6.637, de 17 de março de 2010, por força de iniciativa parlamentar.
O autor noticia que os dispositivos legais impugnados decorreram de projeto de iniciativa parlamentar e, por isso, foram devidamente vetados durante o processo legislativo. Todavia, o veto foi derrubado e a lei foi promulgada pela Câmara Municipal.
Sustenta que cabe exclusivamente ao Prefeito a iniciativa de leis que criem atribuições para os órgãos da administração pública, divisando ofensa ao princípio da separação dos poderes, previsto no art. 5º da Constituição do Estado.
Os dispositivos impugnados tiveram a vigência e a eficácia suspensas ex nunc, atendendo-se ao pedido liminar (fls. 54).
O Presidente da Câmara Municipal prestou informações sobre o processo legislativo (fls. 61/67).
A Procuradoria-Geral do Estado declinou da defesa do ato impugnado, observando que o tema é de interesse exclusivamente local (fls. 74/76).
Este é o breve resumo do que consta dos autos.
A Lei Municipal n. 6.637, de 17 de março de 2010, dispõe sobre a criação do Grupo de Trabalho Pró-Copa do Mundo de 2014 e Olimpíadas 2016 (GTCO), visando a preparar a cidade de Guarulhos para estes eventos.
Os dispositivos impugnados, porém, foram promulgados pela Câmara Municipal por força de derrubada do veto oposto pelo Chefe do Poder Executivo durante a tramitação do processo legislativo.
Ocorre, porém, que emenda parlamentar, sobre matéria cuja iniciativa é privativa do Poder Executivo, também se submete ao controle de constitucionalidade e também se sujeita à verificação da competência para deflagrar o processo legislativo.
Por isso, em que pesem os elevados propósitos que inspiraram os parlamentares, autores do projeto, os dispositivos impugnados são verticalmente incompatíveis com a Constituição do Estado de São Paulo, especialmente com os seus arts. 5.º, 47, II e XIV, e 144, os quais dispõem o seguinte:
“Art. 5.º - São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Art. 47 – Compete privativamente ao Governador, além de outras atribuições previstas nesta Constituição:
II – exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado, a direção superior da administração estadual;
XIV – praticar os demais atos de administração, nos limites da competência do Executivo;
Art. 144 – Os Municípios, com autonomia, política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.”
Nos entes políticos da Federação, dividem-se as funções de governo: o Executivo foi incumbido da tarefa de administrar, segundo a legislação vigente, por força do postulado da legalidade, enquanto que o Legislativo ficou responsável pela edição das normas genéricas e abstratas, as quais compõem a base normativa para as atividades de gestão.
Essa repartição de funções decorre da incorporação à Constituição brasileira do princípio da independência e harmonia entre os Poderes (art. 2.º), preconizado por Montesquieu, e que visa a impedir a concentração de poderes num único órgão ou agente, o que a experiência revelou conduzir ao absolutismo.
A tarefa de administrar o Município, a cargo do Executivo, engloba as atividades de planejamento, organização e direção dos serviços públicos, o que abrange, efetivamente, a regulamentação do planejamento, coordenação e gestão das iniciativas dos órgãos e entidades da Administração Municipal no âmbito do “Grupo de Trabalho Pró-Copa do Mundo de 2014 e Olimpíadas 2016 (GTCO)”.
Embora elogiável a preocupação do Legislativo local com o tema, a iniciativa não tem como prosperar na ordem constitucional vigente, uma vez que a norma disciplina atos que são próprios da função executiva.
Não há dúvida, portanto, que cabe ao Poder Executivo o início do processo legislativo que discipline a criação e o funcionamento de serviços públicos.
Como assinala Manoel Gonçalves Ferreira Filho “o aspecto fundamental da iniciativa reservada está em resguardar a seu titular a decisão de propor direito novo em matérias confiadas à sua especial atenção, ou de seu interesse preponderante” (Do Processo Legislativo, São Paulo, Saraiva, p. 204).
Por esse motivo, a Constituição Estadual, em dispositivo que repete o artigo 61, § 1º, II, e, da Constituição Federal, conferiu ao Governador do Estado a iniciativa privativa das leis que disponham sobre as atribuições da administração pública e, consequentemente, sobre os serviços públicos por ela prestados, direta ou indiretamente. Trata-se de questão relativa ao processo legislativo, cujos princípios são de observância obrigatória pelos Municípios, em face do artigo 144, da Constituição do Estado, tal como tem decidido o C. Supremo Tribunal Federal:
“O modelo
estruturador do processo legislativo, tal como delineado em seus aspectos
fundamentais pela Constituição da República - inclusive no que se refere às
hipóteses de iniciativa do processo de formação das leis - impõe-se, enquanto
padrão normativo de compulsório atendimento, à incondicional observância dos
Estados-Membros. Precedentes: RTJ 146/388 - RTJ 150/482” (ADIn nº 1434-0,
medida liminar, relator Ministro Celso de Mello, DJU nº 227, p. 45684).
Se a regra é impositiva para os Estados-membros, é induvidoso que também o é para os Municípios.
As normas de fixação de competência para a iniciativa do processo legislativo derivam do princípio da separação dos poderes, que nada mais é que o mecanismo jurídico que serve à organização do Estado, definindo órgãos, estabelecendo competências e marcando as relações recíprocas entre esses mesmos órgãos (Manoel Gonçalves Ferreira Filho, op. cit., pp. 111-112). Se essas normas não são atendidas, como no caso em exame, fica patente a inconstitucionalidade, em face de vício de iniciativa.
Sobre isso, ensinou Hely Lopes Meirelles que se “a Câmara, desatendendo à privatividade do Executivo para esses projetos, votar e aprovar leis sobre tais matérias, caberá ao Prefeito vetá-las, por inconstitucionais. Sancionadas e promulgadas que sejam, nem por isso se nos afigura que convalesçam de vício inicial, porque o Executivo não pode renunciar prerrogativas institucionais inerentes às suas funções, como não pode delegá-las aquiescer em que o Legislativo as exerça” (Direito Municipal Brasileiro, São Paulo, Malheiros, 7ª ed., pp. 544-545).
Em casos semelhantes, esse E. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo tem afastado a interferência do Poder Legislativo na definição de atividades e das ações concretas a cargo da Administração, destacando-se:
“Ao executivo
haverá de caber sempre o exercício de atos que impliquem no gerir as atividades
municipais. Terá, também, evidentemente, a iniciativa das leis que lhe
propiciem a boa execução dos trabalhos que lhe são atribuídos. Quando a Câmara
Municipal, o órgão meramente legislativo, pretende intervir na forma pela qual
se dará esse gerenciamento, está a usurpar funções que são de incumbência do
Prefeito” (Adin. n. 53.583-0, Rel. Dês. Fonseca Tavares; Adin n. 43.987, Rel.
Dês. Oetter Guedes; Adin n. 38.977, Rel. Dês. Franciulli Netto; Adin n. 41.091,
Rel. Dês. Paulo Shintate).
Nota-se, por fim, que a lei gera aumento de despesa sem indicação da fonte e, destarte, colide com as disposições dos artigos 25 e 176, inc. I, da Constituição Bandeirante.
Esse Sodalício, aliás, tem declarado a inconstitucionalidade de leis municipais que infrigem esses comandos:
LEI MUNICIPAL
QUE, DEMAIS IMPÕE INDEVIDO AUMENTO DE DESPESA PÚBLICA SEM A INDICAÇÃO DOS
RECURSOS DISPONÍVEIS, PRÓPRIOS PARA ATENDER AOS NOVOS ENCARGOS (CE, ART 25).
COMPROMETENDO A ATUAÇÃO DO EXECUTIVO NA EXECUÇÃO DO
Diante do exposto, opino pela procedência desta ação direta, declarando-se a inconstitucionalidade dos incisos I, III, V e VII do art. 2º, dos incisos III e IV do artigo 4º e do artigo 11, incorporados ao texto da Lei Municipal n. 6.637, de 17 de março de 2010.
São Paulo, 15 de fevereiro de 2011.
Subprocurador-Geral de Justiça
Jurídico
/md