Parecer
Autos nº. 990.10.285968-1
Requerente: Prefeito da Estância Balneária de Caraguatatuba
Objeto: Lei nº 1.669, de 11 de maio de 2009, do município da Estância Balneária de Caraguatatuba
Ementa: Ação direta de inconstitucionalidade, movida por Prefeito, da Lei nº 1.669, de 11 de maio de 2009, do município da Estância Balneária de Caraguatatuba, que “Autoriza o Poder Executivo a conceder desmembramento do lançamento tributário relativo ao IPTU - Imposto Sobre a Propriedade Territorial Urbana, e dá outras providências”. Alegação de que a norma, por criar obrigações e deveres para órgãos municipais, demanda a iniciativa do Prefeito. Constatação de que a lei cria ônus e despesas para a Administração, inviabilizando a iniciativa parlamentar (art. 47, II c.c. o art. 144, CE). Irrelevância do caráter “autorizativo” da lei impugnada. Parecer pela declaração de inconstitucionalidade.
Colendo Órgão Especial
Excelentíssimo Senhor Desembargador Presidente
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade movida pelo Prefeito Municipal da Estância Balneária de Caraguatatuba, tendo por objeto a Lei nº 1.669, de 11 de maio de 2009, daquele município, que prevê a possibilidade da concessão de desmembramento do lançamento de IPTU.
Sustenta o autor que a lei foi concebida por Vereador e que haveria ofensa ao princípio da tripartição dos poderes e vício de iniciativa, além violação ao disposto no art.25 da CE.
A liminar foi concedida pelo r. Despacho de fls. 39/44.
O Presidente da Câmara Municipal prestou informações sobre o processo legislativo (fls. 55/56).
A Procuradoria-Geral do Estado declinou da defesa do ato impugnado, observando que o tema é de interesse exclusivamente local (fls. 80/82).
Este é o breve resumo do que consta dos autos.
A lei impugnada originou-se de projeto do Vereador AGOSTINHO LOBO DE OLIVEIRA (fls. 22), para “autorizar” o Poder Executivo a “conceder desmembramento do lançamento tributário relativo ao IPTU – Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana – em tantas subunidades quantas forem constatadas no imóvel de propriedade” (art.1º).
No caso vertente, a lei projetada pelo vereador é
inconstitucional porque somente ao Chefe
do Poder Executivo assiste a iniciativa de leis que criem – como é o caso –
obrigações e deveres para órgãos municipais (art. 47, inc. II da Constituição
Estadual, de aplicação extensível aos municípios por força do art. 144 da mesma
Carta).
Note-se que a lei em análise impõe à Administração diversos ônus, como o de realizar vistoria técnica no local objeto do “desmembramento tributário”, a fim de constatar a situação fática, ou o de realizar atualização cadastral diante da constatação de construções (art. 2º, § 1º).
Essas providências administrativas aumentam as despesas da Prefeitura, sendo certo, também, que não se encontra na lei a fonte de tais recursos.
O Poder Legislativo invadiu claramente a seara da administração pública, da alçada exclusiva do Prefeito, violando-se a prerrogativa deste em analisar a conveniência e oportunidade das providências que a lei quis determinar. Bem por isso, a matéria somente poderia ser objeto de tramitação legislativa por proposta do próprio Chefe do Poder Executivo.
Ofendeu-se, igualmente, o princípio basilar da separação de poderes. Como já proclamou esse Sodalício:
“Ao Executivo haverá de caber sempre o exercício de atos que impliquem no gerir as atividades municipais. Terá, também, evidentemente, a iniciativa das leis que lhe propiciem a boa execução dos trabalhos que lhe são atribuídos. Quando a Câmara Municipal, o órgão meramente legislativo, pretende intervir na forma pela qual se dará esse gerenciamento, está a usurpar funções que são de incumbência do Prefeito” (Adin n. 53.583-0, rel. Des. FONSECA TAVARES).
Nem se alegue que, tratando-se de lei autorizativa (art. 1º), o vício estaria superado. Deve-se atentar para o fato de que o Executivo não necessita de autorização para administrar e, no caso em análise, não a solicitou.
Sérgio Resende de Barros, analisando a natureza das intrigantes leis autorizativas, especialmente quando votadas contra a vontade de quem poderia solicitar a autorização, ensina:
"...insistente na pratica legislativa brasileira, a ‘lei’ autorizativa constitui um expediente, usado por parlamentares, para granjear o crédito político pela realização de obras ou serviços em campos materiais nos quais não têm iniciativa das leis, em geral matérias administrativas. Mediante esse tipo de ‘leis’, passam eles, de autores do projeto de lei, a co-autores da obra ou serviço autorizado. Os constituintes consideraram tais obras e serviços como estranhos aos legisladores e, por isso, os subtraíram da iniciativa parlamentar das leis. Para compensar essa perda, realmente exagerada, surgiu ‘lei’ autorizativa, praticada cada vez mais exageradamente autorizativa é a ‘lei’ que - por não poder determinar - limita-se a autorizar o Poder Executivo a executar atos que já lhe estão autorizados pela Constituição, pois estão dentro da competência constitucional desse Poder. O texto da ‘lei’ começa por uma expressão que se tornou padrão: ‘Fica o Poder Executivo autorizado a...’ O objeto da autorização - por já ser de competência constitucional do Executivo - não poderia ser ‘determinado’, mas é apenas ‘autorizado’ pelo Legislativo, tais ‘leis’, óbvio, são sempre de iniciativa parlamentar, pois jamais teria cabimento o Executivo se autorizar a si próprio, muito menos onde já o autoriza a própria Constituição. Elas constituem um vício patente" (Leis Autorizativas. Revista da Instituição Toledo de Ensino, agosto a novembro de 2000, Bauru, p. 262).
Bem por isso, não passou despercebido ao Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul que "a lei que autoriza o Executivo a agir em matérias de sua iniciativa privada implica, em verdade, uma determinação, sendo portanto inconstitucional" (ADIN n°593099377 – rel. Des. Maria Berenice Dias – j. 7/8/00).
Esse E. Sodalício também vem afirmando a inconstitucionalidade das leis autorizativas, forte no entendimento de que as tais “autorizações” são eufemismo de “determinações”, e, por isso, usurpam a competência material do Poder Executivo:
LEIS AUTORIZATIVAS – INCONSTITUCIONALIDADE - Se uma lei fixa o que é próprio da Constituição fixar, pretendendo determinar ou autorizar um Poder constituído no âmbito de sua competência constitucional, essa lei e inconstitucional. — não só inócua ou rebarbativa, — porque estatui o que só o Constituinte pode estatuir O poder de autorizar implica o de não autorizar, sendo, ambos, frente e verso da mesma competência - As leis autorizativas são inconstitucionais por vicio formal de iniciativa, por usurparem a competência material do Poder Executivo e por ferirem o principio constitucional da separação de poderes.
VÍCIO DE INICIATIVA QUE NÃO MAIS PODE SER CONSIDERADO SANADO PELA SANÇÃO DO PREFEITO - Cancelamento da Súmula 5, do Colendo Supremo Tribunal Federal.
LEI MUNICIPAL QUE, DEMAIS IMPÕE INDEVIDO AUMENTO DE DESPESA PÚBLICA SEM A INDICAÇÃO DOS RECURSOS DISPONÍVEIS, PRÓPRIOS PARA ATENDER AOS NOVOS ENCARGOS (CE, ART 25). COMPROMETENDO A ATUAÇÃO DO EXECUTIVO NA EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO - ARTIGO 176, INCISO I, DA REFERIDA CONSTITUIÇÃO, QUE VEDA O INÍCIO DE PROGRAMAS. PROJETOS E ATIVIDADES NÃO INCLUÍDOS NA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (ADIN 142.519-0/5-00, rel. Des. Mohamed Amaro, 15.8.2007).
Nesse panorama, divisa-se como solução deste processo a declaração de inconstitucionalidade, pois “se a Câmara, desatendendo à privatividade do Executivo para esses projetos, votar e aprovar leis sobre tais matérias, caberá ao prefeito vetá-las, por inconstitucionais. Sancionadas e promulgadas que sejam, nem por isso se nos afigura que convalesçam do vício inicial, porque o Executivo não pode renunciar prerrogativas institucionais, inerentes às suas funções, como não pode delegá-las ou aquiescer que o Legislativo as exerça” (Hely Lopes Meirelles. Direito Municipal Brasileiro, 16ª. ed., São Paulo: Malheiros, 2008, p. 748).
Diante do exposto, opino pela procedência desta ação direta, declarando-se a inconstitucionalidade da Lei nº 1.669, de 11 de maio de 2009, do município da Estância Balneária de Caraguatatuba.
São Paulo, 27 de outubro de 2010.
Sérgio Turra Sobrane
Subprocurador-Geral de Justiça
Jurídico
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