Parecer
Processo n. 0565313-02-2010 (990.10.565313-8)
Requerente: Partido do Movimento Democrático
Brasileiro
Objeto: inconstitucionalidade
do art. 19 da Lei Orgânica do Município de São Sebastião
Constitucional. Ação direta de inconstitucionalidade.Ajuizamento por diretório municipal de partido político. Ilegitimidade Ativa. Lei Orgânica do Município de São Sebastião (art. 19). Recondução dos membros da Mesa da Câmara. Admissibilidade. Improcedência da ação. 1. À luz do art. 90, II, da Constituição Paulista,o diretório municipal de partido político não detém legitimidade ativa, mesmo em se tratando de lei municipal, para o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade, que compete ao diretório regional, merecendo o processo extinção sem resolução do mérito.2. A norma local permissiva da recondução do mandato dos membros da Mesa Diretora da Edilidade não é inconstitucional porque a proibição de recondução constante das Constituições Federal (art. 57, § 4º) e Estadual (art. 11, § 2º) não é de observância obrigatória. 3. Essa proibição não se erige em princípio constitucional estabelecido, sendo legítima adoção de permissão da recondução pelos Estados e Municípios, em face de sua autonomia político-administrativa (arts. 29 e 30, Constituição Federal).4. Improcedência da ação.
Colendo Órgão Especial:
1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade
contestando o art. 19 da Lei Orgânica do Município de São Sebastião na redação
dada pela Emenda n. 03/05 por sua incompatibilidade com o art. 11, § 2º, da
Constituição Estadual (fls. 02/07). Denegada liminar (fl. 31), a Câmara
Municipal prestou informações defendendo sua constitucionalidade e lembrando
que a Emenda n. 03 já foi objeto de controle de constitucionalidade (fls.
36/46, 105/107). A douta Procuradoria-Geral do Estado foi citada (fls.
102/103).
2. É o relatório.
3. Discute-se
nesta ação direta de inconstitucionalidade, promovida por diretório municipal
de partido político, regra do ordenamento jurídico municipal permissiva de
recondução para os cargos da Mesa da Câmara.
4. Preliminarmente,
opino pela extinção do processo sem resolução do mérito por ilegitimidade
ativa.
5. Com
efeito, pacífico é o entendimento nesta colenda Corte que rechaça legitimidade
ativa a diretório municipal de partido político para a promoção de ação direta
de inconstitucionalidade de lei municipal contrastada em face da Constituição
Estadual:
“ADIN. Lei Municipal que dispõe sobre a criação e extinção de cargos de servidores municipais. Exegese do art. 90, II, da Constituição Paulista. Diretório Municipal de Partido Político que não detém legitimidade ativa, mesmo em se tratando de lei municipal, para o ajuizamento da ação. Representação que compete ao Diretório regional do Partido Político. Ilegitimidade ativa ad causam reconhecida. Processo extinto sem julgamento do mérito” (TJSP, ADI 135.781-0/3-00, Órgão Especial, Rel. Des. Carlos Stroppa, v.u., 19-09-2007).
“Ação direta de inconstitucionalidade - Lei Orgânica do Município de Sandovalina, que revoga integralmente a anterior – sustentada violação aos arts. 22, 111 e 144 da Constituição Estadual, porque ‘constata-se claramente que a Lei Orgânica do Município de Sandovalina, promulgada em 05 de Abril de 1990, somente poderia ser emendada, como ocorre na Carta da República e na Carta Paulista’, em obediência ao poder constituinte derivado. - Órgão Municipal de partido político, por seu Presidente representado, não detém legitimidade para pugnar, em ação direta, a inconstitucionalidade de lei municipal - processo julgado extinto, sem resolução do mérito” (TJSP, ADI 138.863-0/0-00, Órgão Especial, Rel. Des. Palma Bisson, v.u., 01-08-2007).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei nº 3.027/2007, de Santa Bárbara d’Oeste, que instituiu a Lei Orçamentária para o exercício de 2008 – Propositura por partidos políticos por meio de seus representantes municipais – Impossibilidade – Diretório municipal que não possui legitimidade ativa, ainda que em face de lei estadual – Representação que compete ao órgão estadual – Exegese do art. 90, inc. VI da Constituição Estadual, em consonância com o art. 103, inc. VIII da Constituição Federal – Processo extinto sem resolução do mérito” (TJSP, ADI 157.692-0/8-00, Órgão Especial, Rel. Des. Maurício Ferreira Leite, v.u., 11-06-2008).
“Constitucional - Ação direta deinconstitucionalidade - Lei Complementar Municipal 79/06,do Município de São Sebastião, que ‘cria a Taxa deBombeiros e dá outras providências’ - Propositura porcomissão provisória afeta a diretório municipal de partidopolítico - Ilegitimidade ativa presente – Controleconcentrado de constitucionalidade em face daConstituição Estadual que só pode ser instaurado medianteatuação de diretório regional - Princípio da simetria à luzde entendimento do STF - Precedentes desta Corte -Extinção do processo, sem resolução do mérito, cassada aliminar concedida” (TJSP, ADI 153.143-0/4-00, Órgão Especial, Rel. Des. Ivan Sartori, m.v., 14-01-2009).
6. O julgamento anterior em sede de controle de
constitucionalidade da Emenda n. 03, de 2005, à Lei Orgânica do Município de
São Sebastião, não se erige em obstáculo ao exame da demanda se, porventura,
desacolhida a preliminar de ilegitimidade ativa.
7. Naquela ação foi examinada a incompatibilidade aos
arts. 4º, 22, § 2º, 111 e 112, da Constituição do Estado de São Paulo, como se
constata da leitura do respectivo acórdão (fls. 80/84), enquanto nesta se
articula ofensa ao § 2º do art. 11 da Constituição Estadual.
8. O art. 14 da Emenda n. 03, de 14 de dezembro de 2005,
à Lei Orgânica do Município de São Sebastião, assim dispôs:
“Art. 14 – Fica alterada a redação do Art. 19 da Lei Orgânica, que passa a vigorar com a seguinte redação:
Art. 19 – Os membros da Mesa serão eleitos para um mandato de dois anos, permitida a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subsequente”.
9. Antes dessa modificação, a matéria era assim regulada:
Art. 19 – Os membros da Mesa serão eleitos para um mandato de dois anos.
(...)
Parágrafo 2º. – É vedada a recondução para o mesmo cargo na
eleição imediatamente subsequente”.
10. Embora não tenha havido revogação explícita desse § 2º
pela Emenda n. 03, é óbvio que ele não mais subsiste pela superveniência do
novo caput do art. 19, permissivo da
recondução, o que é robustecido pela cláusula ampla e genérica de revogação
contida no art. 71 da Emenda n. 03/05.
11. A Constituição do Estado de São
Paulo assim preceitua:
“Artigo 11 – Os membros da Mesa e seus substitutos serão eleitos para um mandato de dois anos.
(...)
§ 2º - É vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subsequente”.
12. Desde o regime constitucional anterior, o Supremo Tribunal Federal proclama que os Estados-membros não estão obrigados a seguir o modelo da Constituição Federal, no tópico em que esta proíbe a reeleição, para o período imediatamente posterior, dos integrantes das Mesas das casas legislativas do Congresso Nacional (RTJ 119/964). Sob a Constituição de 1988, esse entendimento foi manifestado várias vezes, assentando a Suprema Corte que a proibição não se erige em princípio constitucional estabelecido, razão pela qual é legítimo que o Estado-membro adote postura diversa:
“Ação direta de inconstitucionalidade. Ataque à expressão ‘permitida a reeleição’ contida no inciso II do artigo 99 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, no tocante aos membros da Mesa Diretora da Assembleia Legislativa. - A questão constitucional que se coloca na presente ação direta foi reexaminada recentemente, em face da atual Constituição, pelo Plenário desta Corte, ao julgar a ADIN 793, da qual foi relator o Sr. Ministro CARLOS VELLOSO. Nesse julgamento, decidiu-se, unanimemente, citando-se como precedente a Representação n 1.245, que ‘a norma do § 4º do art. 57 da C.F. que, cuidando da eleição das Mesas das Casas Legislativas federais, veda a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subsequente, não é de reprodução obrigatória nas Constituições dos Estados-membros, porque não se constitui num princípio constitucional estabelecido’. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente” (STF, ADI 792-RJ, Tribunal Pleno, Rel. Min. Moreira Alves, 26-05-1997, m.v., DJ 20-04-1997, p. 104).
“CONSTITUCIONAL. ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA ESTADUAL: MESA DIRETORA: RECONDUÇÃO PARA O MESMO CARGO. Constituição do Estado de Rondônia, art. 29, inc. I, alínea b, com a redação da Emenda Const. Estadual nº 3/92. C.F., art. 57, § 4º. TRIBUNAL DE CONTAS: CONSELHEIRO: NOMEAÇÃO: REQUISITO DE CONTAR MENOS DE SESSENTA E CINCO ANOS DE IDADE. Constituição do Estado de Rondônia, art. 48, § 1º, I, com a redação da Emenda Const. Estadual nº 3/92. C.F., art. 73, § 1º, I. I. - A norma do § 4º do art. 57 da C.F. que, cuidando da eleição das Mesas das Casas Legislativas federais, veda a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subsequente, não é de reprodução obrigatória nas Constituições dos Estados-membros, porque não se constitui num princípio constitucional estabelecido. II. - Precedente do STF: Rep 1.245-RN, Oscar Corrêa, RTJ 119/964 (...) - Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, em parte” (STF, ADI 793-RO, Tribunal Pleno, Rel. Min. Carlos Velloso, 03-04-1997, v.u., DJ 16-05-1997, p. 19.948).
13. Esse
entendimento se aplica aos Municípios, especialmente em face de sua autonomia
político-administrativa estatuída nos arts. 29 e 30 da Constituição Federal,
como registrado nos precedentes específicos do Supremo Tribunal:
“Trata-se de pedido de contracautela formulado pelaCâmara Municipal de Pacajús e pelo Município de Pacajús, que,invocando a norma inscrita no art. 4º da Lei nº 8.437/92, pretendemver suspensa a eficácia de medida cautelar concedida pelo E. TribunaldeJustiça do Estado do Ceará.
A decisão ora impugnada, proferida em sede de controlenormativo abstrato, suspendeu, cautelarmente, a execução eaplicabilidade da norma inscrita no § 1º do art. 33 da Lei Orgânicado Município de Pacajús (redação dada pela Emenda nº 01/98), quepermite a reeleição de qualquer dos membros da Mesa Diretora daCâmara Municipal, para um único período subsequente (fls. 25).
(...)
Não posso deixar de considerar, no entanto, na análisedeste pedido, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que, pormais de uma vez, já enfatizou a inaplicabilidade, aos Estados-membrose aos Municípios, da cláusula final inscrita no art. 57, § 4º, daConstituição da República (...)
Isso significa, portanto, que as Constituições estaduais eas Leis Orgânicas dos Municípios - tratando-se de eleição para asMesas Diretoras das respectivas Assembleias Legislativas e CâmarasMunicipais - podem autorizar, legitimamente, a recondução dosparlamentares locais ao mesmo cargo, ainda que para exercício em período imediatamente subsequente.
Esse entendimento jurisprudencial da Suprema Corte – queprivilegia a liberdade decisória das unidades federadas em matériade opção política e de exercício do respectivo poder normativo -encontra suporte na autonomia constitucional dos Estados-membros edos Municípios, a quem a Carta da República - em cláusula revestida deinquestionável coeficiente de federalidade (art. 25 e arts. 29/30) – atribuiua regência de temas que se incluem, tipicamente, na esfera deinteressespróprios das coletividades regionais e locais.
Na realidade, a jurisprudência constitucional do SupremoTribunal Federal, reiterando orientação firmada sob a égide da CartaPolítica de 1969 (RTJ 119/964), tem proclamado que a norma inscritano art. 57, § 4º, da Constituição Federal - no ponto em que estaveda a recondução, nas eleições imediatamente subsequentes, para omesmo cargo na Mesa Diretora das Casas do Congresso Nacional – nãoveicula princípio essencial a que devam obediência as demaisunidades da Federação, não se revelando, por isso mesmo, talcláusula, suscetível de reprodução obrigatória nos estatutosfundamentais dos Estados-membros e Municípios (ADI nº 793-RO, Rel.Min. CARLOS VELLOSO - ADI nº 1.528-AP, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI - Pet nº 1.653-MG, Rel. Min. CELSO DE MELLO) (...)
Torna-se evidente, pois, que a decisão ora impugnada,proferida pelo E. Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, divorcia-se,frontalmente, da orientação jurisprudencial firmada pelo SupremoTribunal Federal sobre o tema em análise.
Mais do que isso, a decisão em causa, ao paralisar aeficácia de preceito básico consubstanciado na legislação local,afeta, gravemente, a ordem institucional do Município e restringe-lheprerrogativa político-jurídica, que, fundada em sua autonomiaconstitucional, permite-lhe dispor sobre o modo de composição doórgão diretivo de sua Câmara de Vereadores, derivando, precisamentedesse ponto, o aspecto de potencialidade danosa que emerge, a meujuízo, do ato decisório em questão.
Assim sendo, tendo presentes as razões expostas – econsiderando que a cláusula inscrita no art. 57, § 4º, in fine, daCartaPolítica não configura padrão de compulsória observância por parte dosEstados-membros e Municípios -, defiro o pedido de contracautela, para,até o definitivo julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidadenº 98.08224-8, ora em curso perante o E. Tribunal de Justiça doEstado do Ceará, suspender a eficácia da medida cautelar concedida poressa Corte judiciária (fls. 25), restaurando, em consequência, aintegral aplicabilidade do art. 33, § 1º da Lei Orgânica doMunicípio de Pacajús/CE, na redação que lhe deu a Emenda nº 01/98” (STF, Pet. 1.682-CE, Rel. Min. Celso de Mello, 12-04-1999, DJ 22-04-1999, p. 28).
“Trata-se de recurso extraordinário (art. 102, III, a e c, da Constituição) que tem como violado o arts. 29 e 57, § 4º, da Constituição federal.
O Tribunal a quo julgou procedente a ação direta de inconstitucionalidade que impugnava dispositivo da Lei Orgânica do Município de Jaboticabal/SP, que limitou o mandato da Mesa da Câmara de Vereadores a um ano.
Sustenta-se no recurso extraordinário que o mandato de dois anos para os membros das respectivas Mesas do Congresso Nacional não é princípio de observância obrigatória pelos entes da federação e que entendimento contrario sensu afronta a autonomiamunicipal.
O Ministério Público Federal opinou pelo provimento do recurso.
É o breve relatório. Decido.
O parágrafo 4º do artigo 57 da Constituição Federal está assim redigido:
Art. 57. (...)
§ 4º Cada uma das Casas reunir-se-á em sessões preparatórias, a partir de 1º de fevereiro, no primeiro ano da legislatura, para a posse de seus membros e eleição das respectivas Mesas, para mandato de 2(dois) anos, vedada a recondução para o mesmocargo na eleição imediatamente subsequente. (EC nº 50/06)
Esta Corte, ao analisar processos em que se discutia a possibilidade de recondução ao cargo e a data para a eleição da Mesa legislativa, firmou entendimento no sentido de que o art. 57, § 4º, da Constituição Federal não é norma constitucional dereprodução obrigatória. Confira-se, por exemplo: ADI 793 (rel. min. Carlos Velloso, DJ de 16.05.1997), ADI 2.371-MC (rel. min. Moreira Alves, DJ de 07.02.2003) e ADI 2.292-MC (rel. min. Nelson Jobim, DJe de 14.11.2008).
Ao apreciar caso análogo ao presente, a ministra Cármen Lúcia assim decidiu: ‘se as disposições contidas no art. 57, § 4º, da Constituição, relativas à vedação à reeleição e à data para eleição da Mesa legislativa não são de reprodução obrigatória pelosEstados-membros, tampouco o prazo de duração do mandato dos membros da referida Mesa deverá sê-lo’ (AI 654.359, DJe de 06.04.2009).
No mesmo sentido: RE 261.710 (rel. min. Eros Grau, DJe de 12.06.2008).
Dessa orientação divergiu o acórdão recorrido.
Do exposto, dou provimento ao recurso” (STF, RE 243.036-SP, Rel. Min. Joaquim Barbosa, 16-04-2010, DJe 29-04-2010).
“
“O acórdão recorrido, por maioria, julgou improcedentepedido em ação direta de inconstitucionalidade que objetivava a declaração de inconstitucionalidade doartigo 56 da Lei OrgânicaMunicipal de Galiléia-MG, que permite a reeleição dos membros da Mesa Diretora, ao entendimento de que este dispositivo contraria oartigo 53, § 3º, II, da Constituição Estadual.
Daí o RE, fundado no artigo 102, III, a, da Constituição,em que se alega violação aos artigos 29 e 57, § 4º, da mesma Carta.
O eminente Vice-Presidente do Tribunal de Justiça doEstado de Minas Gerais, para o fim de inadmitir o RE, assim se pronunciou:
‘(...) Quero crer, no entanto, que o recurso não estáa merecer ter seguimento.
E isto porque a tese sufragada pela Corte de origem encontra ressonância na jurisprudência do PretórioExcelso, o que lhe confere razoabilidade suficiente paraafastar o cabimento do apelo.
Com efeito, em várias oportunidades, tem oTribunal de destino se manifestado favoravelmente à tesemajoritária adotada pela decisão recorrida, como se inferedos seguintes julgados colacionados em meu voto, quando dojulgamento da ADIN (...)’. (fls. 48/50)
A decisão é de ser mantida, por seus fundamentos.
Nego seguimento ao agravo” (STF, AI 331.288-MG, Rel. Min. Carlos Velloso, 05-09-2001, DJ 18-12-2001, p. 37).
14. Face ao
exposto, opino, preliminarmente, pela extinção do processo sem resolução do
mérito por ilegitimidade ativa e, no mérito, pela
improcedência da ação.
São Paulo, 18 de maio de 2011.
Sérgio Turra Sobrane
Subprocurador-Geral de Justiça
Jurídico
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