Parecer
Autos nº. 0074652-71.2012.8.26.0000
Requerente: Prefeito do Município de Caçapava
Objeto: parágrafo único do art. 18 da Lei nº 5.097, de 22 de dezembro de 2012, do município de Caçapava
Ementa: Ação direta de inconstitucionalidade, promovida pelo Prefeito, em face do parágrafo único do art. 18 da Lei nº 5.097, de 22 de dezembro de 2012, do município de Caçapava, o qual, por meio de emenda aditiva de autoria do legislativo, estendeu adicional de risco de 30% aos ocupantes de emprego público permanente de vigia. Matéria cuja iniciativa é privativa do Prefeito. Violação dos arts. 5º, 24, § 2º, 1, 47, II e XI e 144 da Constituição do Estado. Parecer pela procedência da ação direta de inconstitucionalidade.
Colendo Órgão Especial
Excelentíssimo Senhor Desembargador Presidente
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade movida pelo Prefeito do Município de Caçapava, tendo por objeto o parágrafo único do art. 18 da Lei nº 5.097, de 22 de dezembro de 2012, do município de Caçapava que por meio de emenda aditiva de autoria do legislativo, estendeu adicional de risco de 30 % aos ocupantes de emprego público permanente de vigia.
O promovente esclarece que o referido ato normativo em análise é oriundo de emenda aditiva de autoria parlamentar.
Sustenta ter havido afronta ao princípio da separação dos poderes, sendo inegável caber privativamente ao Chefe do Poder Executivo, a iniciativa para disciplinar a denominação dos cargos e a remuneração de seus servidores.
Afirma que o legislativo, por esta emenda aditiva, estendeu o benefício (adicional de risco) a outra categoria de servidores (vigias).
Aponta como violados os arts. 5º, 24, § 2º, 1, 128 e 144 da Constituição Estadual.
Liminar foi concedida para suspender a eficácia do parágrafo único do art. 18 da Lei nº 5097, de 22 de dezembro de 2012, do município de Caçapava.
A Procuradoria-Geral do Estado declinou da defesa do ato impugnado, observando que a matéria é de interesse exclusivamente local (fls. 131/132).
O Presidente da Câmara Municipal prestou informações (fls. 122/127).
Este é o breve resumo do que consta dos autos.
O dispositivo impugnado da Lei nº 5.097, de 22 de dezembro de 2012, do
município de Caçapava, apresenta a seguinte redação:
“(...)
Art. 18 Fica assegurado aos integrantes da Guarda Civil Municipal de Caçapava, quando no efetivo exercício de suas atribuições, a percepção de Adicional de Risco, em percentual de 30% (trinta por cento), calculado sobre o padrão base do servidor.
Parágrafo Único. O Adicional de Risco de que trata este artigo será também assegurado aos ocupantes do emprego público permanente de Vigia, quando do efetivo exercício de suas atribuições.
(....)”
Vê-se que o dispositivo em questão (parágrafo único) estendeu o adicional
de risco a outra categoria de servidores públicos.
Disciplinou, portanto, regime jurídico do funcionalismo público e, sendo derivada de projeto de Vereador, não se harmoniza com os artigos 5.º; 24, § 2º, 1; 25, caput; 47, II e XI, e 144, da Constituição do Estado de São Paulo, a seguir transcritos:
“Art. 5º - São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
(...)
Art. 24 - A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Procurador-Geral de Justiça e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição (...)
§ 2º - Compete, exclusivamente, ao Governador do Estado a iniciativa das leis que disponham sobre:
(...)
1 – criação e extinção de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva remuneração;
(...)
Art. 25 – Nenhum projeto de lei que implique a criação ou o aumento de despesa pública será sancionado sem que dele conste a indicação dos recursos disponíveis, próprios para tender novos encargos.
(...)
Art. 47 - Compete privativamente ao Governador, além de outras atribuições previstas nesta Constituição:
(...)
II - exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado, a direção superior da administração estadual;
(...)
XI - iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituição;
(...)
Art. 144 - Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto organizarão por Lei Orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.”
Com efeito, a disciplina normativa pertinente ao regime jurídico dos servidores públicos, incluindo a denominação de cargo, atribuição de função e remuneração, é matéria que, em razão de sua essência, insere-se na esfera de exclusiva iniciativa do Chefe do Poder Executivo.
Esse entendimento tem o respaldo de maciça jurisprudência:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 6.065, DE 30 DE DEZEMBRO DE 1999, DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO, QUE DÁ NOVA REDAÇÃO À LEI 4.861, DE 31 DE DEZEMBRO DE 1993. ART. 4º E TABELA X QUE ALTERAM OS VALORES DOS VENCIMENTOS DE CARGOS DO QUADRO PERMANENTE DO PESSOAL DA POLÍCIA CIVIL. INADMISSIBILIDADE. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL RECONHECIDA. OFENSA AO ART. 61, § 1º, II, A e C, da CF. OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA SIMETRIA. ADI JULGADA PROCEDENTE. I - É da iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo lei de criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração, bem como que disponha sobre regime jurídico e provimento de cargos dos servidores públicos. II - Afronta, na espécie, ao disposto no art. 61, § 1º, II, a e c, da Constituição de 1988, o qual se aplica aos Estados-membros, em razão do princípio simetria. III - Ação julgada procedente” (STF, ADI 2.192-ES, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 04-06-2008, v.u.).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR N. 792, DO ESTADO DE SÃO PAULO. ATO NORMATIVO QUE ALTERA PRECEITO DO ESTATUTO DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS ESTADUAIS. OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS NO PROCESSO LEGISLATIVO ESTADUAL. PROJETO DE LEI VETADO PELO GOVERNADOR. DERRUBADA DE VETO. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AFRONTA AO DISPOSTO NO ARTIGO 61, § 1º, II, C, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 1. A Constituição do Brasil, ao conferir aos Estados-membros a capacidade de auto-organização e de autogoverno [artigo 25, caput], impõe a observância obrigatória de vários princípios, entre os quais o pertinente ao processo legislativo, de modo que o legislador estadual não pode validamente dispor sobre as matérias reservadas à iniciativa privativa do Chefe do Executivo. Precedentes. 2. O ato impugnado versa sobre matéria concernente a servidores públicos estaduais, modifica o Estatuto dos Servidores e fixa prazo máximo para a concessão de adicional por tempo de serviço. 3. A proposição legislativa converteu-se em lei não obstante o veto aposto pelo Governador. O acréscimo legislativo consubstancia alteração no regime jurídico dos servidores estaduais. 4. Vício formal insanável, eis que configurada manifesta usurpação da competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo [artigo 61, § 1º, inciso II, alínea ‘c’, da Constituição do Brasil]. Precedentes. 5. Ação direta julgada procedente para declarar inconstitucional a Lei Complementar n. 792, do Estado de São Paulo” (STF, ADI 3.167-SP, Tribunal Pleno, Rel. Min. Eros Grau, 18-06-2007, v.u., DJ 06-09-2007, p. 36).
Dessa orientação não destoa a doutrina:
“As referidas matérias cuja discussão legislativa depende da iniciativa privativa do Presidente da República (CF, art. 61, § 1º) são de observância obrigatória pelos Estados-membros que, ao disciplinar o processo legislativo no âmbito das respectivas Constituições estaduais, não poderão afastar-se da disciplina constitucional federal.
Assim, por exemplo, a iniciativa reservada das leis que versem o regime jurídico dos servidores públicos revela-se, enquanto prerrogativa conferida pela Carta Política ao Chefe do Poder Executivo, projeção específica do princípio da separação dos poderes, incidindo em inconstitucionalidade formal a norma inscrita em Constituição do Estado que, subtraindo a disciplina da matéria ao domínio normativo da lei, dispõe sobre provimento de cargos que integram a estrutura jurídico-administrativa do Poder Executivo local” (Alexandre de Moraes. Direito Constitucional. 23ª. ed. São Paulo: Atlas, 2008, p. 646).
Esse panorama conduz à ofensa ao princípio basilar da separação de poderes, pois, no dizer desse Sodalício:
“Ao Executivo haverá de caber sempre o exercício de atos que impliquem no gerir as atividades municipais. Terá, também, evidentemente, a iniciativa das leis que lhe propiciem a boa execução dos trabalhos que lhe são atribuídos. Quando a Câmara Municipal, o órgão meramente legislativo, pretende intervir na forma pela qual se dará esse gerenciamento, está a usurpar funções que são de incumbência do Prefeito” (Adin n. 53.583-0, rel. Des. FONSECA TAVARES).
Em suma, divisa-se como solução deste processo a declaração de inconstitucionalidade, pois “se a Câmara, desatendendo à privatividade do Executivo para esses projetos, votar e aprovar leis sobre tais matérias, caberá ao prefeito vetá-las, por inconstitucionais. Sancionadas e promulgadas que sejam, nem por isso se nos afigura que convalesçam do vício inicial, porque o Executivo não pode renunciar prerrogativas institucionais, inerentes às suas funções, como não pode delegá-las ou aquiescer que o Legislativo as exerça” (Hely Lopes Meirelles. Direito Municipal Brasileiro, 16ª. ed., São Paulo: Malheiros, 2008, p. 748).
Acrescente-se, por fim, que a concessão de adicional de risco a outra categoria de servidor (vigias) gera despesas sem indicação dos recursos disponíveis.
Diante do exposto, opino pela procedência da presente ação, a fim de que seja declarada a inconstitucionalidade do parágrafo único do art. 18 da Lei nº 5.097, de 22 de dezembro de 2012, do município de Caçapava, o qual, por meio de emenda aditiva de autoria do legislativo, estendeu adicional de risco de 30% aos ocupantes de emprego público permanente de vigia.
São Paulo, 22 de junho de 2012.
Sérgio Turra Sobrane
Subprocurador-Geral de Justiça
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