Parecer em Ação Direta de Inconstitucionalidade

Processo n. 0076335-46.2012.8.26.0000

Requerente: APAS – Associação Paulista de Supermercados

Requeridos: Prefeito e Presidente da Câmara Municipal de Guarulhos

Constitucional. Administrativo. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei n. 6.186, de 23 de outubro de 2006, do Município de Guarulhos. Obrigação aos supermercados, hipermercados, atacadistas e estabelecimentos varejistas congêneres de fornecimento de sacolas plásticas aos clientes e da prestação do serviço de acondicionamento de mercadorias comercializadas. Preliminar. Diligência alvitrada. Necessidade de citação do Procurador-Geral do Estado. Invasão da competência normativa federal. Procedência da ação. Inconstitucionalidade da obrigação prevista em lei municipal aos supermercados, hipermercados e estabelecimentos congêneres do atacado e do varejo de fornecimento de sacolas plásticas aos seus clientes e prestação dos serviços de acondicionamento de mercadorias comercializadas, matéria que é da competência normativa federal e estadual (arts. 22, I, e 24, V, CF/88) e exorbita a predominância do interesse local.

Colendo Órgão Especial:

1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade impugnando a Lei n. 6.186, de 23 de outubro de 2006, do Município de Guarulhos, que obriga supermercados, hipermercados, atacadistas e estabelecimentos varejistas congêneres ao fornecimento de sacolas plásticas aos clientes e à prestação dos serviços de acondicionamento de mercadorias comercializadas, sob alegação de violação à competência normativa estadual para disciplina das relações de consumo e à competência normativa federal para relações de trabalho (arts. 22, I, e 24, IV e V, Constituição Federal, e art. 19, Constituição Estadual) e ofensa ao princípio da igualdade previsto no art. 5º da Constituição Federal (fls. 02/18).

2. Indeferida a liminar (fl. 157/159), a requerente interpôs Agravo Regimental, cujo provimento foi negado (fls. 184/186). O Instituto Nacional de Defesa do Consumidor – IDECON requereu sua intervenção como amicus curiae postulando a improcedência da ação (fls. 193/207). O Prefeito e o Presidente da Câmara Municipal de Guarulhos prestaram informações (fls. 238/254 e 257/265). Citado, o Senhor Procurador-Geral do Estado declinou de oferecer defesa quanto ao ato normativo (fls. 233/234).

3. É o relatório.

4. A ação só merece conhecimento no tocante ao contraste da lei local com preceitos da Constituição Estadual (ou da Constituição Federal reproduzidos naquela), nos termos do art. 125, § 2º, da Constituição Federal, alijando da sindicância eventual incompatibilidade com normas infraconstitucionais ou com a lei orgânica municipal.

5. Contudo, é cabível o contraste da lei local com a Constituição Federal a partir da norma remissiva contida no art. 144 da Constituição Estadual - que reproduz o art. 29, caput, da Constituição Federal – que determina a observância na esfera municipal, além das regras da Constituição Estadual, dos princípios da Constituição Federal, sendo denominado “norma estadual de caráter remissivo, na medida em que, para a disciplina dos limites da autonomia municipal, remete para as disposições constantes da Constituição Federal”, como averbou o Supremo Tribunal Federal ao credenciar o controle concentrado de constitucionalidade de lei municipal por esse ângulo (STF, Rcl 10.406-GO, Rel. Min. Gilmar Mendes, 31-08-2010, DJe 06-09-2010; STF, Rcl 10.500-SP, Rel. Min. Celso de Mello, 18-10-2010, DJe 26-10-2010).

6. Daí decorre a possibilidade de contraste da lei local com o art. 144 da Constituição Estadual, por sua remissão à Constituição Federal e, em especial, a seus arts. 22, I, e 24, V e VI, que conferem atribuição normativa a outras esferas no esquema de repartição de competências entre os entes federados e que atende ao princípio federativo.

7. A norma local impugnada efetivamente extrapola os limites da autonomia municipal radicados nos incisos I e II do art. 30 da Constituição Federal e invade a competência legislativa alheia contida nos arts. 22, I, e 24, V e VI, da Constituição Federal.

8. Ora, a determinação da prestação dos serviços de acondicionamento de mercadorias comercializadas afeta o direito de trabalho enquanto a determinação do fornecimento de sacolas plásticas interfere na relação de direito civil e de consumo, pois, e em outras palavras, a lei local contém determinação da necessidade de o estabelecimento comercial estar aparelhado de recursos humanos suficientes para o correlato atendimento ao público e de fornecer ao consumidor insumos para transporte da mercadoria adquirida.

9. Leis similares já foram examinadas pelo Supremo Tribunal Federal com prognóstico desfavorável de sua constitucionalidade. Neste sentido:

“Arguição de inconstitucionalidade de norma estadual que obriga ‘as organizações de supermercados e congêneres a manterem pelo menos um funcionário, por cada máquina registradora, cuja atribuição seja o acondicionamento de compras ali efetuadas’ (Lei n. 1.914-91, do Rio de Janeiro). Relevância da fundamentação do pedido, deduzida perante os artigos 22, I e paragrafo único e 24, parágrafo 3., da Constituição Federal. Perigo da demora caracterizado pelo elevado montante da multa estipulada para o caso de descumprimento da obrigação” (RTJ 141/80).

“Vistos.

FEDERAÇÃO DO COMÉRCIO DE BENS E DE SERVIÇOS DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL interpõe recurso extraordinário (folhas 128 a 148) contra acórdão proferido pelo Pleno do Tribunal de Justiça daquele Estado, assim ementado:

‘AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 4428/2001, DE SANTA MARIA/RS. LEI QUE ESTABELECE A OBRIGATORIEDADE DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE ACONDICIONAMENTO OU EMBALAGEM DAS COMPRAS EM ESTABELECIMENTOS COMERCIAIS AUTODENOMINADOS DE SUPERMERCADOS E OU SIMILARES. PROCEDÊNCIA PARCIAL DA AÇÃO, NA QUAL SE ALEGA A INCONSTITUCIONALIDADE DA NORMA. INCONSTITUCIONALIDADE VERIDICADA NO QUE TANGE À OBRIGATORIEDADE DA CONTRATAÇÃO DE EMPREGADO PARA A REALIZAÇÃO DA TAREFA. AÇÃO PROCEDENTE, EM PARTE. VOTOS VENCIDOS NO SENTIDO DE PROCEDÊNCIA TOTAL E TAMBÉM DE IMPROCEDÊNCIA. VOTO VENCIDO JULGANDO EXTINTO O FEITO POR INCOMPETÊNCIA DO JUÍZO’ (fl. 87).

Insurge-se, no apelo extremo, fundado na alínea ‘a’ do permissivo constitucional, contra suposta violação dos artigos 22, inciso I, 30 e 170, da Constituição Federal, consubstanciada pela rejeição da alegada inconstitucionalidade da Lei nº 4.428/01, do Município de Santa Maria (RS), que dispõe sobre a obrigatoriedade de acondicionamento e embalagem das compras em estabelecimentos comerciais.

Processado sem contrarrazões, o recurso não foi admitido, na origem (folhas 164 a 170), o que ensejou a interposição de agravo de instrumento (apensado a estes), ao que o eminente Ministro Sepúlveda Pertence deu provimento, determinando a subida do recurso extraordinário.

Por fim, o parecer da douta Procuradoria-Geral da República é pela conversão do julgamento em diligência ou pelo improvimento do recurso (folhas 182 a 184).

Decido.

(...)

Quanto ao mérito, a irresignação merece prosperar.

A decisão recorrida considerou válida a referida legislação, à exceção da norma de seu artigo 2º, sob o fundamento de que as demais disposições constantes desse diploma legal não indicariam usurpação da competência legislativa privativa da União.

Sem razão, contudo.

A norma tida por inconstitucional, pelo acórdão recorrido, impunha que todo estabelecimento comercial incluído na obrigatoriedade por ela imposta, contasse com pelo menos um funcionário uniformizado e identificado para a prestação dos serviços de acondicionamento ou embalagem dos produtos adquiridos por seus clientes, para cada máquina registradora em operação.

Já as normas reputadas constitucionais, a par de obrigarem os aludidos estabelecimentos a manter esse tipo de serviço à disposição de seus clientes, também lhes impunha a contratação de pessoas para desempenhá-lo.

Ora, essa norma legal, ainda mais que a anteriormente referida, implica em ingerência na organização interna de estabelecimentos comerciais, acarretando a obrigatoriedade da contratação de pessoas para desempenhar funções que especifica, numa clara invasão da competência legislativa exclusiva que a Constituição Federal reserva à União.

Inúmeros são os precedentes desta Corte, a fulminar iniciativas análogas, o que vem ocorrendo desde a convolação, pelo Pleno desta Corte, da medida cautelar deferida pelo então Presidente do Supremo Tribunal Federal, Ministro Octavio Gallotti, nos autos da ADI nº 669/RJ, decisão essa que restou assim ementada:

‘Argüição de inconstitucionalidade de norma estadual que obriga ‘as organizações de supermercados e congêneres a manterem pelo menos um funcionário, por cada maquina registradora, cuja atribuição seja o acondicionamento de compras ali efetuadas’ (Lei n. 1.914-91, do Rio de Janeiro). Relevância da fundamentação do pedido, deduzida perante os artigos 22, I e parágrafo único e 24, parágrafo 3., da Constituição Federal. Perigo da demora caracterizado pelo elevado montante da multa estipulada para o caso de descumprimento da obrigação’ (DJ de 29/05/92).

Quando do julgamento do RE nº 313.060/SP, afastou a Segunda Turma desta Corte a possibilidade de que legislação municipal invadisse a competência cominada à União, sobre o tema, de forma análoga à efetuada na hipótese ora em análise. Sua ementa assim dispõe:

‘LEIS 10.927/91 E 11.262 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. SEGURO OBRIGATÓRIO CONTRA FURTO E ROUBO DE AUTOMÓVEIS. SHOPPING CENTERS, LOJAS DE DEPARTAMENTO, SUPERMERCADOS E EMPRESAS COM ESTACIONAMENTO PARA MAIS DE CINQÜENTA VEÍCULOS. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. O Município de São Paulo, ao editar as Leis l0.927/91 e 11.362/93, que instituíram a obrigatoriedade, no âmbito daquele Município, de cobertura de seguro contra furto e roubo de automóveis, para as empresas que operam área ou local destinados a estacionamentos, com número de vagas superior a cinqüenta veículos, ou que deles disponham, invadiu a competência para legislar sobre seguros, que é privativa da União, como dispõe o art. 22, VII, da Constituição Federal. 2. A competência constitucional dos Municípios de legislar sobre interesse local não tem o alcance de estabelecer normas que a própria Constituição, na repartição das competências, atribui à União ou aos Estados. O legislador constituinte, em matéria de legislação sobre seguros, sequer conferiu competência comum ou concorrente aos Estados ou aos Municípios. 3. Recurso provido’ (Relatora a Ministra Ellen Gracie, DJ de 24/02/06).

Cite-se, em arremate, a existência de precedentes específicos sobre o tema, recentemente proferidos pelo ilustre Ministro Celso de Mello, em decisões monocráticas, que ora transcrevo:

‘O recurso extraordinário a que se refere o presente agravo de instrumento foi interposto contra decisão, que, proferida em sede de fiscalização abstrata de constitucionalidade (CF, art. 125, § 2º), pelo Pleno do E. Tribunal de Justiça, acha-se consubstanciada em acórdão assim ementado (fls. 240):

‘Ação Direta de Inconstitucionalidade - Lei Municipal nº 4.984/1995 – Lei que obriga à contratação de empacotadores para os estabelecimentos comerciais de gêneros alimentícios na Cidade do Salvador (e similares). Preliminares Rejeitadas. Matéria relevante, cujo impacto social atingirá os usuários dos ou congêneres, que desejam a comodidade, a presteza, a eficácia, o conforto e melhor atendimento na prestação do serviço. Competência do Município do Salvador legislar sobre assunto de interesse. Constitucionalidade da Lei em voga. Rejeitadas as Preliminares, e, no mérito a Improcedência da Ação de Inconstitucionalidade.’

A parte agravante, ao deduzir o apelo extremo em questão, sustentou que o Tribunal ‘a quo’ teria transgredido os preceitos inscritos nos artigos 22, inciso I, 30, I, e 170, IV c/c o art. 1º, IV, todos da Constituição da República.

A análise dos autos evidencia que o acórdão mencionado diverge da diretriz jurisprudencial que esta Suprema Corte firmou na éria em referência.

Isso significa, portanto, que a pretensão recursal deduzida revela-se plenamente acolhível, considerada a diretriz jurisprudencial que o Supremo Tribunal Federal consagrou na apreciação do litígio em debate (RTJ 141/80, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI – RTJ 150/726-727, Rel. Min. ILMAR GALVÃO).

Cabe observar, finalmente, tratando-se da hipótese prevista no art. 125, § 2º, da Constituição da República, que o provimento e o improvimento de recursos extraordinários interpostos contra acórdãos proferidos por Tribunais de Justiça em sede de fiscalização normativa abstrata têm sido veiculados em decisões monocráticas emanadas dos Ministros Relatores da causa no Supremo Tribunal Federal, desde que, tal como sucede na espécie, o litígio constitucional já tenha sido definido pela jurisprudência prevalecente no âmbito deste Tribunal (RE 243.975/RS, Rel. Min. ELLEN GRACIE - RE 334.868-AgR/RJ, Rel. Min. CARLOS BRITTO – RE 336.267/SP, Rel. Min. CARLOS BRITTO – RE 353.350-AgR/ES, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – RE 369.425/RS, Rel. Min. MOREIRA ALVES – RE 371.887/SP, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – RE 396.541/RS, Rel. Min. CARLOS VELLOSO - RE 415.517/SP, Rel. Min. CEZAR PELUSO – RE 421.271-AgR/RJ, Rel. Min. GILMAR MENDES – RE 444.565/RS, Rel. Min. GILMAR MENDES - RE 461.217/SC, Rel. Min. EROS GRAU – RE 501.913/MG, Rel. Min. MENEZES DIREITO – RE 592.477/SP, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – RE 601.206/SP, Rel. Min. EROS GRAU, v.g.).

Sendo assim, e pelas razões expostas, conheço do presente agravo de instrumento, para, desde logo, conhecer e dar provimento ao recurso extraordinário (CPC, art. 544, § 4º).

Publique-se” (DJe de 12/02/10).

‘O presente recurso extraordinário foi interposto contra decisão, que, proferida em sede de fiscalização abstrata de constitucionalidade (CF, art. 125, § 2º), pelo Órgão Especial do E. Tribunal de Justiça, acha-se consubstanciada em acórdão assim ementado (fls. 126):

‘AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

É inconstitucional artigo de Lei Municipal que estabelece, aos, hipermercados ou similares, a obrigatoriedade de haver, para cada máquina registradora em operação, um funcionário encarregado da prestação de serviços de acondicionamento ou embalagem dos produtos adquiridos pelos clientes. Violação da competência privativa da União, para legislar sobre do trabalho, além de afronta aos princípios da livre iniciativa e de livre concorrência. Incidência dos arts. 22, I e 170, da Constituição Federal, em combinação com os arts. 8º e 157, V, da Constituição Estadual.

Ação Julgada procedente. Votos vencidos.

AÇÃO JULGADA PROCEDENTE, EM PARTE.’

A parte recorrente, ao deduzir o presente apelo extremo, sustentou que o Tribunal ‘a quo’ teria transgredido os preceitos inscritos nos artigos 22, inciso I, 30 e 170, IV e parágrafo único, todos da Constituição da República.

O Ministério Público Federal, em parecer da lavra da ilustre Subprocuradora-Geral da República, Dra. SANDRA CUREAU, ao opinar pelo conhecimento e provimento do recurso extraordinário em questão (fls. 196/200), formulou parecer assim ementado (fls. 196):

‘RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI MUNICIPAL. COMPETÊNCIA. I. LEI QUE DISPÕE ACERCA DA OBRIGATORIEDADE DE E CONGÊNERES PRESTAREM SERVIÇOS DE ACONDICIONAMENTO E EMPACOTAMENTO DE PRODUTOS, COMERCIALIZADOS NOS MESMOS, BEM COMO PREVÊ A CONTRATAÇÃO DE PESSOAS PARA REALIZAREM SOBREDITO SERVIÇO. II. VIOLAÇÃO AO ART. 22, I, DA CF, QUE DETERMINA COMPETIR PRIVATIVAMENTE À UNIÃO LEGISLAR SOBRE COMERCIAL E DO TRABALHO. III. OFENSA AO PRINCÍPIO DA LIVRE INICIATIVA. IV. PRECEDENTES. V. PARECER PELO CONHECIMENTO E PROVIMENTO DO RECURSO.’

Entendo assistir plena razão à douta Procuradoria Geral da República, cujo parecer evidencia que o acórdão ora questionado dissente do entendimento que o Supremo Tribunal Federal firmou no exame de controvérsia idêntica à debatida nesta sede recursal.

Isso significa, portanto, que a pretensão recursal ora deduzida revela-se plenamente acolhível, considerada a diretriz jurisprudencial que o Supremo Tribunal Federal consagrou na apreciação do litígio em debate (RTJ 141/80, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI – RTJ 150/726-727, Rel. Min. ILMAR GALVÃO).

Cabe observar, finalmente, tratando-se da hipótese prevista no art. 125, § 2º, da Constituição da República, que o provimento e o improvimento de recursos extraordinários interpostos contra acórdãos proferidos por Tribunais de Justiça em sede de fiscalização normativa abstrata têm sido veiculados em decisões monocráticas emanadas dos Ministros Relatores da causa no Supremo Tribunal Federal, desde que, tal como sucede na espécie, o litígio constitucional já tenha sido definido pela jurisprudência prevalecente no âmbito deste Tribunal (RE 243.975/RS, Rel. Min. ELLEN GRACIE - RE 334.868-AgR/RJ, Rel. Min. CARLOS BRITTO – RE 336.267/SP, Rel. Min. CARLOS BRITTO – RE 353.350-AgR/ES, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – RE 369.425/RS, Rel. Min. MOREIRA ALVES – RE 371.887/SP, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – RE 396.541/RS, Rel. Min. CARLOS VELLOSO - RE 415.517/SP, Rel. Min. CEZAR PELUSO – RE 421.271-AgR/RJ, Rel. Min. GILMAR MENDES – RE 444.565/RS, Rel. Min. GILMAR MENDES - RE 461.217/SC, Rel. Min. EROS GRAU – RE 501.913/MG, Rel. Min. MENEZES – RE 592.477/SP, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – RE 601.206/SP, Rel. Min. EROS GRAU, v.g.).

Sendo assim, e pelas razões expostas, conheço e dou provimento ao presente recurso extraordinário (CPC, art. 557, § 1º-A).

Publique-se’ (DJe de 04/02/10).

Ante o exposto, nos termos do artigo 557, § 1º - A, do Código de Processo Civil, conheço do recurso e lhe dou provimento, para julgar a ação procedente, declarando a inconstitucionalidade da Lei nº 4.428/01, do Município de Santa Maria (RS)” (STF, RE 470.933-RS, Rel. Min. Dias Toffoli, 17-06-2010, DJe 04-08-2010).

10. Se o Município tem autonomia para disciplina da polícia do comércio, não pode exercitá-la para além dos limites daquilo que consubstancie a predominância do interesse local.

11. Neste sentido já se decidiu que:

“(...) 2. A competência constitucional dos Municípios de legislar sobre interesse local não tem o alcance de estabelecer normas que a própria Constituição, na repartição das competências, atribui à União ou aos Estados. (...)” (RT 851/128).

12. Opino, pela procedência da ação.

São Paulo, 17 de outubro de 2012.

Sérgio Turra Sobrane

Subprocurador-Geral de Justiça

Jurídico

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