Parecer
Autos n. 0088094-07.2012.8.26.0000
Autor: Prefeita Municipal de Pindorama
Objeto de impugnação: Emendas 01, 02, 03, 04, 05, 06,
07, 08, 09, 10, 11, 12 e 13, incorporadas ao Anexo da Lei n. 001, de 13 de fevereiro
de 2012, do Município de Pindorama
Ementa: 1) Ação Direta de
Inconstitucionalidade proposta por Prefeita Municipal
em face das Emendas 01, 02, 03, 04, 05, 06, 07, 08, 09, 10, 11, 12 e 13,
incorporadas ao Anexo da Lei n. 001, de 03 de fevereiro de 2012, do Município
de Pindorama, que “estima a receita e fixa a despesa do Município de Pindorama,
para o exercício Financeiro de 2012 e dá outras providências”. 2) Alteração do projeto de lei relativo ao orçamento anual
fora dos parâmetros permitidos constitucionalmente; 3) Emendas que desfiguram
da proposta inicial e com ela não guardam pertinência temática.; 4) Violação aos arts. 5º e 175, § 2º, da
Constituição Estadual; 5) Parecer pela procedência da
ação.
Excelentíssimo
Senhor Desembargador Relator
Colendo
Órgão Especial
A Prefeita Municipal de Pindorama formulou a presente
ação direta objetivando a declaração de inconstitucionalidade das Emendas
01, 02, 03, 04, 05, 06, 07, 08, 09, 10, 11, 12 e 13, incorporadas ao Anexo da
Lei n. 001, de 13 de fevereiro de 2012, do Município de Pindorama, que “estima
a receita e fixa a despesa do Município de Pindorama, para o exercício
Financeiro de 2012 e dá outras providências”.
Sustenta a autora da ação que os dispositivos
impugnados violam o Princípio da Separação dos Poderes, na medida em que o
Poder Legislativo usurpou da competência do Chefe do Poder Executivo,
modificando todo o planejamento orçamentário anual inicialmente elaborado, o
que certamente causará prejuízos à Municipalidade.
Aponta como violados os arts. 5º e 144 da
Constituição Estadual e o art. 132, I, da Lei Orgânica do Município de
Pindorama.
Pelo r. Despacho de fls. 235/236, foi determinada liminarmente a suspensão da eficácia dos atos normativos questionados.
O Presidente da Câmara Municipal prestou informações em defesa das normas impugnadas (fls. 241/244).
O Procurador-Geral do Estado declinou da defesa da lei, anotando que o tema é de interesse exclusivamente local (fls. 437/438).
Este é o relato do que consta dos autos.
As Emendas Modificativas n. 01, 02, 03, 04, 05, 06, 07, 08, 09, 10, 12 e 13 e a Supressiva n. 11, foram incorporadas ao Anexo da Lei n. 001, de 13 de fevereiro de 2012, do Município de Pindorama, que “estima a receita e fixa a despesa do Município de Pindorama, para o exercício Financeiro de 2012 e dá outras providências”, apresentam a seguinte redação:
“Emenda Modificativa n. 01/2011-
Modifica os valores de dotações consignadas no Projeto de Lei, objetivando a
inclusão de nova dotação para repasse financeiro a entidade filantrópica AVCC
de Pindorama, no valor de R$ 60.000,00 (sessenta mil reais) reduzindo em igual
valor a verba destinada a Subvenções Sociais- Entidades Filantrópicas.
Emenda Modificativa n. 02/2011-
Modifica os valores de dotações consignadas no Projeto de Lei, objetivando a
inclusão de nova dotação para
a implantação de coleta seletiva de lixo no Município no valor de
R$ 80.000,00 (oitenta mil reais), reduzindo em igual valor a verba destinada
para manutenção das atividades culturais e bibliotecas.
Emenda Modificativa n. 03/2011-
Modifica os valores de dotações orçamentárias no Projeto de Lei, objetivando a
inclusão de nova ação governamental para internação e tratamento de dependentes
químicos no valor de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), reduzindo em igual
valor a verba destinada para manutenção das atividades culturais e bibliotecas.
Emenda Modificativa n. 04/2011 -
Modifica os valores de dotações consignadas no Projeto de Lei, objetivando a
inclusão de nova dotação para implantação de escola técnica no Município, no valor de R$
100.000,00 (cem mil reais), reduzindo em igual valor a verba destinada para
manutenção das atividades culturais e bibliotecas.
Emenda Modificativa n. 05/2011-
Modifica os valores de dotações consignadas no Projeto de Lei, objetivando a
inclusão de nova dotação para concessão de subvenção a entidade “Lar São Paulo
Apóstolo”, no valor de R$ 48.000,00 (quarenta e oito mil reais), reduzindo em
igual valor a verba destinada para manutenção das atividades culturais e
bibliotecas.
Emenda Modificativa n. 06/11-
Modifica os valores de dotações consignadas no Projeto de Lei, objetivando a
inclusão para criação e manutenção de fanfarra municipal, no valor R$ 30.000,00
(trinta mil reais), reduzindo em igual valor a verba destinada para manutenção
das atividades culturais e bibliotecas.
Emenda Modificativa n. 07/11-
Modifica os valores de dotações consignadas no Projeto de Lei, objetivando a
inclusão de nova dotação de programa de prevenção ao uso de drogas, no valor de
R$ 12.000,00 (doze mil reais), reduzindo em igual valor a verba destinada para
manutenção das atividades culturais e bibliotecas.
Emenda Modificativa n. 08/11-
Modifica os valores de dotações orçamentárias consignadas
no Projeto de Lei, objetivando a inclusão de nova dotação para aquisição
de equipamento de ultrassonografia e eletroencefalograma, no valor de R$ 200.000,00
(duzentos mil reais), reduzindo em igual valor a verba destinada para manutenção
do setor de Finanças, Planejamento e Gestão.
Emenda Modificativa n. 09/11-
Modifica os valores de dotações orçamentárias consignadas, objetivando a
inclusão de nova dotação para aquisição de terreno para construção de casas
populares no distrito de Roberto, no valor de R$ 200.000,00 (duzentos mil
reais), reduzindo em igual valor a verba destinada para manutenção do setor de
Finanças, Planejamento e Gestão.
Emenda Modificativa n. 10/11-
Modifica os valores de dotações orçamentárias no Projeto, objetivando a
inclusão de nova dotação para criação e manutenção do “Projeto Educação Para o Pensar”, no valor de R$ 30.000,00 (trinta mil reais),
reduzindo em igual valor a verba destinada para manutenção do setor de
Finanças, Planejamento e Gestão.
Emenda Supressiva n. 11/2011 – Propõe
a supressão do inciso VI do art. 5º do Projeto de Lei.
Emenda Modificativa n. 12/2011-
Modifica os valores de dotações orçamentárias no Projeto de Lei, objetivando o
aumento da ação governamental para a construção de um novo prédio para a Câmara Municipal, no
valor de R$ 250.000,00 (duzentos e cinquenta mil reais), reduzindo em igual
valor dotações consignadas para construção reforma e ou ampliação de prédios
públicos e manutenção dos serviços municipais.
Emenda Modificativa n. 13/2011-
Modifica transferindo a redação original do art. 8º para o art. 9º, e do art.
9º para o art. 10, dando nova redação para o art. 8º, com o seguinte conteúdo:
‘Art. 8º - O Poder Executivo
procederá as adequações necessárias para efetivar as
seguintes alterações aos anexos desta lei, oriundas de emendas parlamentares de
nº 01 a 12’.”
A presente ação direta é procedente, pois as Emendas
impugnadas, de fato, extrapolaram os limites estabelecidos pela Constituição do
Estado de São Paulo.
Postulado básico da organização do Estado é o
princípio da separação dos poderes, constante do art. 5º da Constituição do
Estado de São Paulo, norma de observância obrigatória nos Municípios conforme
estabelece o art. 144 da mesma Carta Estadual, e que assim dispõe:
“Artigo 5º. São Poderes do Estado,
independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.
Este dispositivo é tradicional pedra fundamental do
Estado de Direito assentado na idéia de que as funções estatais são divididas e
entregues a órgãos ou poderes que as exercem com independência e harmonia,
vedando interferências indevidas de um sobre o outro. Todavia, o exercício
dessas atribuições nem sempre é fragmentado e estanque, pois observa a doutrina
que “o princípio da separação dos poderes (ou divisão, ou distribuição,
conforme a terminologia adotada) significa, portanto, entrosamento,
coordenação, colaboração, desempenho harmônico e independente das respectivas
funções, e ainda que cada órgão (poder), ao lado de suas funções principais,
correspondentes à sua natureza, em caráter secundário colabora com os demais
órgãos de diferente natureza, ou pratica certos atos que, teoricamente, não
pertenceriam à sua esfera de competência” (J. H. Meirelles Teixeira. Curso de
Direito Constitucional, Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1991, p. 585).
Como consequência do princípio da separação dos
poderes, a Constituição Estadual, perfilhando as diretrizes da Constituição
Federal, comete a um Poder competências próprias, insuscetíveis de invasão por
outro. Assim, ao Poder Executivo são outorgadas atribuições típicas da função
administrativa, como, por exemplo, dispor sobre a sua organização e seu
funcionamento. Em essência, a separação ou divisão de poderes “consiste um
confiar cada uma das funções governamentais (legislativa, executiva e
jurisdicional) a órgãos diferentes (...) A divisão de
Poderes fundamenta-se, pois, em dois elementos: (a) especialização funcional,
significando que cada órgão é especializado no exercício de uma função (...);
(b) independência orgânica, significando que, além da especialização funcional,
é necessário que cada órgão seja efetivamente independente dos outros, o que
postula ausência de meios de subordinação” (José Afonso da Silva. Comentário
contextual à Constituição, São Paulo: Malheiros, 2006, 2ª ed., p. 44).
Também por decorrência
do citado princípio da separação de poderes, e à vista dos mecanismos de
controle recíprocos de um sobre o outro para evitar abusos e disfunções, a
Constituição Estadual cuidou de precisar a participação do Poder Executivo no
processo legislativo. Como observa a doutrina: “É a esse arranjo, mediante o
qual, pela distribuição de competências, pela participação parcial de certos
órgãos estatais controlam-se e limitam-se
reciprocamente, que os ingleses denominavam, já anteriormente a Montesquieu,
sistema de ‘freios recíprocos’, ‘controles recíprocos’, ‘reservas’, ‘freios e
contrapesos’ (checks and controls, checks
and balances), tudo isso visando um verdadeiro ‘equilíbrio dos poderes’ (equilibrium of powers). (...) A
distribuição das funções entre os órgãos do Estado (poderes), isto é, a
determinação das competências, constitui tarefa do Poder Constituinte, através
da Constituição. Donde se conclui que as exceções ao princípio da separação,
isto é, todas aquelas participações de cada poder, a título secundário, em
funções que teórica e normalmente competiriam a outro poder, só serão
admissíveis quando a Constituição as estabeleça, e nos termos em que fizer. Não
é lícito à lei ordinária, nem ao juiz, nem ao intérprete, criarem novas
exceções, novas participações secundárias, violadoras do princípio geral de que
a cada categoria de órgãos compete aquelas funções correspondentes à sua
natureza específica” (J. H. Meirelles Teixeira. Curso de Direito
Constitucional, Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1991, pp. 581, 592-593).
Assim, se, em
princípio, a competência normativa é do domínio do Poder Legislativo, certas
matérias, por tangenciarem assuntos de natureza eminentemente administrativa e,
concomitantemente, direitos de terceiros ou o próprio exercício dos poderes
estatais, são reservadas à iniciativa legislativa do Poder Executivo.
Esse desenho normativo de status constitucional –
aplicável aos Municípios por obra do art. 144 da Constituição Estadual -
permite assentar as seguintes conclusões: a) a iniciativa legislativa não é
ampla nem livre, só podendo ser exercida por sujeito a quem a Constituição
entregou uma determinada competência; b) ao Chefe do Poder Executivo, a
Constituição prescreve iniciativa legislativa reservada em matérias inerentes à
Administração Pública; c) há matérias administrativas que, todavia, escapam à
dimensão do princípio da legalidade consistente na reserva de lei em virtude do
estabelecimento de reserva de norma do Poder Executivo. A propósito, frisa Hely
Lopes Meirelles a linha divisória da iniciativa legislativa:
“Leis de iniciativa da Câmara ou,
mais propriamente, de seus vereadores são todas as que a lei orgânica municipal
não reserva, expressa e privativamente à iniciativa do
prefeito. As leis orgânicas municipais devem reproduzir, dentre as matérias
previstas nos arts. 61, § 1º, e 165 da CF, as que se inserem no âmbito da
competência municipal” (Direito Municipal Brasileiro, São Paulo: Malheiros,
1997, 9ª ed., p. 431).
Perfilhando essa orientação centrada, como dito, no
princípio da separação dos poderes, a Constituição Estadual determina em
matéria orçamentária – igualmente aplicável no âmbito municipal (art. 144,
Constituição Estadual) – que:
“Art.
174. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão, com observância dos
preceitos correspondentes da Constituição Federal:
I
- o plano plurianual;
II
- as diretrizes orçamentárias;
III
- os orçamentos anuais.
§
1º. A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá as diretrizes,
objetivos e metas da administração pública estadual para as despesas de capital
e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada.
§
2º. A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da
administração pública estadual, incluindo as despesas de capital para o
exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária
anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a
política de aplicação das agências financeiras oficiais de momento.
(...)
§
5º. A matéria do projeto das leis a que se refere o ‘caput’ deste artigo será
organizada e compatibilizada em todos os seus aspectos setoriais e regionais
pelo órgão central de planejamento do Estado.
(...)
§
9º. Cabe à lei complementar, com observância da legislação federal:
1
- dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a
organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei
orçamentária anual;
2
- estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta
e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
Art.
175. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais, bem como suas
emendas, serão apreciados pela Assembléia Legislativa.
§
1º. As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o
modifiquem serão admitidas desde que:
1
- sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
orçamentárias;
2
- indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de
anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a)
dotações para pessoal e seus encargos;
b)
serviço da dívida;
c)
transferências tributárias constitucionais para Municípios;
3
- sejam relacionadas:
a)
com correção de erros ou omissões;
b)
com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§
2º. As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser
aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.
§
3º. O Governador poderá enviar mensagem ao Legislativo para propor modificações
nos projetos a que se refere este artigo, enquanto não iniciada, na Comissão
competente, a votação da parte cuja alteração é proposta.
§
4º. Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que
não contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo
legislativo”.
Portanto, irradia-se do princípio da separação de
poderes a própria técnica jurídica de freios e contrapesos com a previsão de
iniciativa legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo em matéria
administrativa e orçamentária. É o que consta, no plano federal, dos arts. 61,
§ 1º, II, “e”, e 165, da Constituição Federal, reproduzidos pelos arts. 24, §
2º, 2, e 174, da Constituição do Estado de São Paulo.
No aspecto orçamentário, não por coincidência, o art.
174 da Constituição Bandeirante reproduz o art. 165 da Constituição Brasileira,
e Hely Lopes Meirelles complementa sua opinião asseverando a privatividade da
iniciativa legislativa na matéria: “A iniciativa e elaboração do projeto de lei
orçamentária anual cabem privativamente ao Executivo, que deverá enviá-lo, no
prazo legal, ao Legislativo, com todos os requisitos indicados na Constituição
da República” (ob. cit., pp. 485-486).
Neste sentido, reverbera a jurisprudência:
“Ação direta de
inconstitucionalidade. 2. Inciso V, do § 3º, do art.
120, da Constituição do Estado de Santa Catarina, com redação dada pela Emenda
Constitucional nº 14. Alegação de afronta aos arts. 2º, 61, § 1º, II, alínea b;
165, § 2º; 166, § 3º, I e § 4º; e 167, IV, da Constituição Federal. 3.
Competência exclusiva do Poder Executivo iniciar o processo legislativo das
matérias pertinentes ao Plano Plurianual, às Diretrizes Orçamentárias e aos
Orçamentos Anuais. Precedentes: ADIN 103 e ADIN 550. 4. Relevantes os
fundamentos da inicial e conveniente a suspensão da vigência da norma
impugnada. 5. Medida liminar deferida, para suspender, até decisão final da
ação direta, a vigência do inciso V do § 3º do art. 120, da Constituição do
Estado de Santa Catarina, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 14, de
10.11.1997” (STF, ADI-MC 1.759-SC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Néri da Silveira,
12-03-1998, v.u. DJ 06-04-2001, p. 66).
Ora, no quadro constitucional vigente não há dúvida
que ao Chefe do Poder Executivo é conferida a iniciativa legislativa reservada
em matéria orçamentária, abrangendo, inclusive, a disciplina do processo
orçamentário em todas as suas fases.
Além disso, no caso em tela, também o poder de
emendar o projeto de lei do executivo é condicionado por parâmetros
constitucionais, de tal forma que, além de serem compatíveis com o plano
plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias, há necessidade de que indiquem
os recursos necessários. Esses, por sua vez, só são admitidos se provenientes
de anulação de despesa. Não é só. Mesmo que sejam provenientes de anulação de
despesa, não podem incidir sobre dotações para pessoal e seus encargos.
Não é possível admitir-se que, com a apresentação do
projeto de lei visando à estimativa e fixação de despesa anual para o Município,
a Câmara resolva apresentar várias emendas que desfiguram a proposta
inicialmente apresentada pelo Chefe do Poder Executivo, dispondo sobre matérias
totalmente alheias, sem guardar pertinência temática – sob o pretexto de
exercer o seu poder de emenda.
Se for reconhecida essa faculdade ao legislador, o
que se admite somente para argumentar, tornar-se-á forçoso aceitar, também, que
este terá liberdade de modificar integralmente as leis orçamentárias
anteriormente aprovadas, em desconsideração à reserva de iniciativa sobre a
matéria instituída em favor do Executivo, que nos projetos de lei apresentados
delimitou o âmbito de atuação do legislador exclusivamente às matérias neles
previstas.
Bem por isso, a Constituição em vigor prevê que as
emendas aos projetos de lei do orçamento, ou aos projetos que o modifiquem,
serão admitidas desde que sejam relacionadas com os dispositivos do texto do
projeto de lei (CE, art. 175, § 1.º, 3, b)
apresentado, que, no caso em análise, nenhuma relação de pertinência mantinham
com as alterações efetuadas pela Câmara.
Diante do exposto, aguardo o julgamento de procedência
da presente ação direta, a fim de que seja declarada a inconstitucionalidade das
Emendas 01, 02, 03, 04, 05, 06, 07, 08, 09, 10, 11, 12 e 13, incorporadas ao
Anexo da Lei n. 001, de 13 de fevereiro de 2012, do Município de Pindorama, que
“estima a receita e fixa a despesa do Município de Pindorama, para o exercício Financeiro
de 2012 e dá outras providências.”
São
Paulo, 30 de julho de 2012.
Sérgio Turra Sobrane
Subprocurador-Geral de Justiça
Jurídico
vlcb