Parecer em Ação Direta de Inconstitucionalidade

 

Autos nº. 0105210-26.2012.8.26.0000

Requerente: Prefeito do Município de Marília

Objeto: art. 95 e parágrafo único da Lei Orgânica do Município de Marília

 

Ementa: Ação direta de inconstitucionalidade, movida por Prefeito, em face do art. 95 e parágrafo único da Lei Orgânica do Município de Marília, que garante ao servidor com mais de dez anos de efetivo exercício, ou inativo, que tenha exercido ou venha a exercer cargo em comissão, a incorporação de cinco por cento da respectiva remuneração total do cargo, por ano, até o limite de sessenta por cento. Remuneração na administração pública. Reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Executivo (art. 24, § 2º, n. 1 da Constituição Paulista). Violação do princípio da separação dos poderes. Inconstitucionalidade reconhecida. Parecer pela procedência da ação.

 

 

Colendo Órgão Especial

Excelentíssimo Senhor Desembargador Presidente

 

1.   Relatório.

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade movida pelo Prefeito do Município de Marília, tendo por objeto o art. 95 e parágrafo único da Lei Orgânica de referida municipalidade, que garante ao servidor com mais de dez anos de efetivo exercício, ou inativo, que tenha exercido ou venha a exercer cargo em comissão, a incorporação de cinco por cento da respectiva remuneração total do cargo, por ano, até o limite de sessenta por cento.

Sustenta que houve vício de iniciativa, com base no art. 24, §2º, “1”, da Constituição Paulista.

O pedido liminar não foi acolhido, por se tratar de situação já consolidada (fls. 42).

A Procuradoria-Geral do Estado declinou da defesa da norma impugnada, observando que o tema é de interesse exclusivamente local (fls. 51/53).

Registre-se, ainda, o decurso do prazo sem apresentação de manifestação pela Câmara Municipal (fls. 54).

É o relato do essencial.

2.   Fundamentação.

O art. 95 e parágrafo único da Lei Orgânica do Município de Marília tem a seguinte redação:

“Art. 95 O servidor com mais de dez anos de efetivo exercício, ou inativo, que tenha exercido ou venha a exercer cargo em comissão, incorporará cinco por cento da respectiva remuneração total do cargo, por ano, até o limite de sessenta por cento.

Parágrafo único. O adicional, que integra a remuneração para todos os efeitos, não será devido durante o tempo em que o funcionário ocupar o cargo ou função superior e optar pela remuneração desse cargo ou função”.

De fato, não há dúvida quanto à exclusiva legitimidade do Chefe do Executivo para a apresentação de projeto de lei nessa matéria (art. 24, § 2º, n. 1, da Constituição Paulista), uma vez que se trata de reserva de iniciativa relativamente à remuneração no âmbito da administração pública. Nesse sentido, já se posicionou o Col. STF, em precedentes que, mutatis mutandis são aplicáveis à espécie em exame. Confira-se:

 

“Ação direta de inconstitucionalidade. Reserva de iniciativa. Aumento de remuneração de servidores. Perdão por falta ao trabalho. Inconstitucionalidade. Lei 1.115/1988 do Estado de Santa Catarina. Projeto de lei de iniciativa do governador emendado pela Assembleia Legislativa. Fere o art. 61, § 1º, II, a, da CF de 1988 emenda parlamentar que disponha sobre aumento de remuneração de servidores públicos estaduais. Precedentes.” (ADI 13, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 17-9-2007, Plenário, DJ de 28-9-2007.)

 

 “A iniciativa de projetos de lei que disponham sobre vantagem pessoal concedida a servidores públicos cabe privativamente ao chefe do Poder Executivo. Precedentes. Inviabilidade de emendas que impliquem aumento de despesas a projetos de lei de iniciativa do chefe do Poder Executivo. (ADI 1.729, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 28-6-2006, Plenário, DJ de 2-2-2007.)

Em que pesem os elevados propósitos que a inspiraram a redação do art. 95 e parágrafo único da Lei Orgânica do Município de Marília, nota-se que a norma é, de fato, incompatível com os artigos 5º; 24, § 2º, nº 1 e 47, II, da Constituição do Estado, abaixo reproduzidos:

"Art. 5º - São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

Art. 24 - A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Assembléia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Procurador-Geral de Justiça e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

§2º - Compete, exclusivamente, ao Governador do Estado a iniciativa das leis que disponham sobre:

(...)

1 – criação e extinção de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autarquia, bem como a fixação da respectiva remuneração.

É que a Constituição do Estado, em simetria com o modelo Federal, não concede ao parlamentar a iniciativa de leis que disponham sobre o serviço público e seu regime jurídico, bem assim a respectiva remuneração.

Em realidade, à administração da cidade incumbe o que, modernamente, chama-se de “Governo”, e que tem na lei seu mais relevante instrumento, participando sempre o Poder Legislativo na função de aprovar-desaprovar os atos. Na hipótese de administração ordinária, cabe ao Legislativo o estabelecimento de normas gerais, diretrizes globais, jamais atos pontuais e específicos.  Sobre isso, ensinou Hely Lopes Meirelles que:

"A atribuição típica e predominante da Câmara é a normativa, isto é, a de regular a administração do Município e a conduta dos munícipes no que afeta aos interesses locais. A Câmara não administra o Município; estabelece, apenas, normas de administração. Não executa obras e serviços públicos; dispõe, unicamente, sobre sua execução. Não compõe nem dirige o funcionalismo da Prefeitura; edita, tão-somente, preceitos para sua organização e direção. Não arrecada nem aplica as rendas locais; apenas institui ou altera tributos ou autoriza sua arrecadação e aplicação. Não governa o Município; mas regula e controla a atuação governamental do Executivo, personalizado no prefeito. Eis aí a distinção marcante entre a missão normativa da Câmara e a função executiva do prefeito; o Legislativo delibera e atua com caráter regulatório genérico e abstrato; o Executivo consubstancia os mandamentos da norma legislativa em atos específicos e concretos de administração (...). A interferência de um Poder no outro é ilegítima, por atentatória da separação institucional de suas funções. Por idêntica razão constitucional, a Câmara não pode delegar funções ao prefeito, nem receber delegações do Executivo. Suas atribuições são incomunicáveis, estanques, intransferíveis (CF, art. 2º.). Assim como não cabe à Edilidade praticar atos do Executivo, não cabe a este substituí-la nas atividades que lhe são próprias. Em sua função normal e predominante sobre as demais, a Câmara elabora leis, isto é, normas abstratas, gerais e obrigatórias de conduta. Esta é sua função específica, bem diferenciada da do Executivo, que é a de praticar atos concretos de administração. Já dissemos - e convém se repita - que o Legislativo provê 'in genere', o Executivo 'in specie', a Câmara edita normas gerais, o prefeito as aplica aos casos particulares ocorrentes. Daí não ser permitido à Câmara intervir direta e concretamente nas atividades reservadas ao Executivo, que pedem provisões administrativas especiais manifestadas em ordens, proibições, concessões, permissões, nomeações, pagamentos, recebimentos, entendimentos verbais ou escritos com os interessados, contratos, realizações materiais da Administração e tudo o mais que se traduzir em atos ou medidas de execução governamental (...) Leis de iniciativa da Câmara ou, mais propriamente, de seus vereadores são todas as que a lei orgânica municipal não reserva, expressa privativamente, à iniciativa do prefeito. As leis orgânicas municipais devem reproduzir, dentre as matérias previstas nos arts. 61, § I, c/c 165 da CF, as que se inserem no âmbito da competência municipal. São, pois, de iniciativa exclusiva do prefeito, como chefe do Executivo local, os projetos de leis que disponham sobre a criação, estruturação e atribuição das secretarias, órgãos e entes da Administração Pública Municipal; matéria de organização administrativa e planejamento de execução de obras e serviços públicos; criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração direta, autárquica e fundacional do Município; o regime jurídico e previdenciário dos servidores municipais, fixação e aumento de sua remuneração; o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, o orçamento anual e os créditos suplementares e especiais. Os demais projetos competem concorrentemente ao prefeito e à Câmara, na forma regimental” (Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 12ª. ed., São Paulo: Malheiros, p. 576).

Em suma, a disciplina da remuneração dos servidores públicos é matéria que a Constituição reservou à iniciativa do Executivo, não podendo o Legislativo tomar a iniciativa a respeito.

Por isso, a solução deste processo é a declaração de inconstitucionalidade da legislação impugnada, pois “se a Câmara, desatendendo à privatividade do Executivo para esses projetos, votar e aprovar leis sobre tais matérias, caberá ao prefeito vetá-las, por inconstitucionais. Sancionadas e promulgadas que sejam, nem por isso se nos afigura que convalesçam do vício inicial, porque o Executivo não pode renunciar prerrogativas institucionais, inerentes às suas funções, como não pode delegá-las ou aquiescer que o Legislativo as exerça” (Hely Lopes Meirelles. Direito Municipal Brasileiro, 16ª. ed., São Paulo: Malheiros, 2008,  p. 748).

3. Conclusão.

Diante do exposto, nosso parecer é no sentido da integral procedência desta ação direta, declarando-se a inconstitucionalidade do art. 95 e parágrafo único da Lei Orgânica do Município de Marília, que garante ao servidor com mais de dez anos de efetivo exercício, ou inativo, que tenha exercido ou venha a exercer cargo em comissão, a incorporação de cinco por cento da respectiva remuneração total do cargo, por ano, até o limite de sessenta por cento.

São Paulo, 26 de setembro de 2012.

Sérgio Turra Sobrane

Subprocurador-Geral de Justiça

Jurídico

 

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