Parecer
Autos nº. 0158883-31.2012.8.26.0000
Requerente: Prefeito do Município de Tietê
Objeto: Lei nº 3.274, de 08 de fevereiro de 2012, do Município de Tietê
Ementa:
Ação direta de inconstitucionalidade, movida por Prefeito, em face da Lei nº 3.274, de 08 de fevereiro de 2012, do Município de Tietê, que proíbe o corte no fornecimento de energia elétrica, água, gás e telefone, nos horários e dias determinados. Projeto de autoria de Vereador. Matéria reservada ao Chefe do Poder Executivo, eis que estabelece ações concretas à Administração. Violação do princípio da separação dos poderes. Criação de despesa, sem indicação da receita. Ofensa aos artigos 5º; 47, II e XIV e 144, todos da CE. Parecer pela procedência da ação.
Colendo Órgão Especial
Excelentíssimo Senhor Desembargador Presidente
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade movida pelo Prefeito Municipal, tendo por objeto a Lei nº 3.274, de 08 de fevereiro de 2012, do Município de Tietê, que, conforme respectiva rubrica “Fica proibido o corte no fornecimento de energia elétrica, água, gás e telefone, nos horários e dias determinados e dá outras providências”.
Sustenta o autor caber exclusivamente ao Prefeito a iniciativa de leis que digam respeito a prestação de serviços públicos.
Aponta como violado o princípio da separação dos poderes.
O pedido de medida liminar foi indeferido (fls. 27).
A Procuradoria-Geral do Estado manifestou-se pela declaração da inconstitucionalidade da legislação impugnada (fls. 36/44).
O Presidente da Câmara Municipal prestou informações defendendo a constitucionalidade da norma atacada (fls. 47/48).
Este é o breve resumo do que consta dos autos.
A ação é procedente.
A Lei n. 3.274/11, do Município de Tietê, proíbe o corte no fornecimento de energia elétrica, água, gás e telefone, nos horários e dias determinados.
Em que pesem os elevados propósitos que inspiraram o Vereador, autor do projeto, a lei promulgada é verticalmente incompatível com a Constituição do Estado de São Paulo, especialmente com os seus arts. 5.º, 47, II e XIV, e 144, os quais dispõem o seguinte:
“Art. 5.º - São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Art. 47 – Compete privativamente ao Governador, além de outras atribuições previstas nesta Constituição:
II – exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado, a direção superior da administração estadual;
XIV – praticar os demais atos de administração, nos limites da competência do Executivo;
Art. 144 – Os Municípios, com autonomia, política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.”
Nos entes políticos da Federação, dividem-se as funções de governo: o Executivo foi incumbido da tarefa de administrar, segundo a legislação vigente, por força do postulado da legalidade, enquanto que o Legislativo ficou responsável pela edição das normas genéricas e abstratas, as quais compõem a base normativa para as atividades de gestão.
Essa repartição de funções decorre da incorporação à Constituição brasileira do princípio da independência e harmonia entre os Poderes (art. 2.º), preconizado por Montesquieu, e que visa a impedir a concentração de poderes num único órgão ou agente, o que a experiência revelou conduzir ao absolutismo.
A tarefa de administrar o Município, a cargo do Executivo, engloba as atividades de planejamento, organização e direção dos serviços públicos, o que abrange, efetivamente, o fornecimento de água, energia elétrica, gás e telefone.
Por intermédio da lei em análise, a Câmara Municipal ao fazer proibições, dispôs sobre a forma de execução de atividades de órgãos públicos municipais. Embora elogiável a preocupação do Legislativo local com o tema, a iniciativa não tem como prosperar na ordem constitucional vigente, uma vez que a norma disciplina atos que são próprios da função executiva.
Afinal, cabe ao Poder Executivo o início do processo legislativo relativo à conduta dos agentes públicos em relação à execução de serviços públicos municipais.
Com efeito, a iniciativa do processo legislativo em relação ao funcionamento de serviços públicos é privativa do Poder Executivo, pois, como assinala Manoel Gonçalves Ferreira Filho “o aspecto fundamental da iniciativa reservada está em resguardar a seu titular a decisão de propor direito novo em matérias confiadas à sua especial atenção, ou de seu interesse preponderante” (Do Processo Legislativo, São Paulo, Saraiva, p. 204).
Por esse motivo, a Constituição Estadual, em dispositivo que repete o artigo 61, § 1º, II, e, da Constituição Federal, conferiu ao Governador do Estado a iniciativa privativa das leis que disponham sobre as atribuições da administração pública e, consequentemente, sobre os serviços públicos por ela prestados, direta ou indiretamente. Trata-se de questão relativa ao processo legislativo, cujos princípios são de observância obrigatória pelos Municípios, em face do artigo 144, da Constituição do Estado, tal como tem decidido o C. Supremo Tribunal Federal:
“O modelo estruturador do processo legislativo, tal como delineado em seus aspectos fundamentais pela Constituição da República - inclusive no que se refere às hipóteses de iniciativa do processo de formação das leis - impõe-se, enquanto padrão normativo de compulsório atendimento, à incondicional observância dos Estados-Membros. Precedentes: RTJ 146/388 - RTJ 150/482” (ADIn nº 1434-0, medida liminar, relator Ministro Celso de Mello, DJU nº 227, p. 45684).
Se a regra é impositiva para os Estados-membros, é induvidoso que também o é para os Municípios.
As normas de fixação de competência para a iniciativa do processo legislativo derivam do princípio da separação dos poderes, que nada mais é que o mecanismo jurídico que serve à organização do Estado, definindo órgãos, estabelecendo competências e marcando as relações recíprocas entre esses mesmos órgãos (Manoel Gonçalves Ferreira Filho, op. cit., pp. 111-112). Se essas normas não são atendidas, como no caso em exame, fica patente a inconstitucionalidade, em face de vício de iniciativa.
Sobre isso, ensinou Hely Lopes Meirelles que se “a Câmara, desatendendo à privatividade do Executivo para esses projetos, votar e aprovar leis sobre tais matérias, caberá ao Prefeito vetá-las, por inconstitucionais. Sancionadas e promulgadas que sejam, nem por isso se nos afigura que convalesçam de vício inicial, porque o Executivo não pode renunciar prerrogativas institucionais inerentes às suas funções, como não pode delegá-las aquiescer em que o Legislativo as exerça” (Direito Municipal Brasileiro, São Paulo, Malheiros, 7ª ed., pp. 544-545).
Em casos semelhantes, esse E. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo tem afastado a interferência do Poder Legislativo na definição de atividades e das ações concretas a cargo da Administração, destacando-se:
“Ao executivo haverá de caber sempre o exercício de atos que impliquem no gerir as atividades municipais. Terá, também, evidentemente, a iniciativa das leis que lhe propiciem a boa execução dos trabalhos que lhe são atribuídos. Quando a Câmara Municipal, o órgão meramente legislativo, pretende intervir na forma pela qual se dará esse gerenciamento, está a usurpar funções que são de incumbência do Prefeito” (Adin. n. 53.583-0, Rel. Dês. Fonseca Tavares; Adin n. 43.987, Rel. Dês. Oetter Guedes; Adin n. 38.977, Rel. Dês. Franciulli Netto; Adin n. 41.091, Rel. Dês. Paulo Shintate).
Deste
modo, quando a pretexto de legislar, o Poder Legislativo administra, editando
leis que equivalem na prática a verdadeiros atos de administração, viola a
harmonia e independência que deve existir entre os poderes estatais.
Para um exemplo recente desse pacífico entendimento do Col. Órgão Especial confira-se a ementa da decisão proferida na ADI 0225250-71.2011.8.26.0000, rel. des. Corrêa Viana, j. 11 de abril de 2012:
“(...)
Ação direta de inconstitucionalidade. Lei n. 1.821/11, do Município de Itatinga. Proibição de corte do fornecimento de água e luz às sextas-feiras, sábados, domingos e feriados, determinando, ainda, a notificação do consumidor inadimplente 15 (quinze) dias antes da interrupção do serviço. Organização de serviço público de iniciativa legislativa exclusiva do Executivo. Ofensa ao princípio da separação e independência dos Poderes. Declaração de inconstitucionalidade do diploma normativo por ofensa aos artigos 5º, 47, II, e 144 da Carta Paulista. Pedido procedente.
(...)”
Diante do exposto, opino pela procedência desta ação direta, declarando-se a inconstitucionalidade da Lei nº 3.274, de 08 de fevereiro de 2012, do Município de Tietê, que, conforme respectiva rubrica “Fica proibido o corte no fornecimento de energia elétrica, água, gás e telefone, nos horários e dias determinados e dá outras providências”.
São Paulo, 5 de novembro de 2012.
Sérgio Turra Sobrane
Subprocurador-Geral de Justiça
Jurídico
vlcb