Parecer
Autos nº. 0303072-39.2011.8.26.0000
Requerente: Prefeito do Município de Franca
Objeto: incisos I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, XI, XVI, XVII e XVIII, do parágrafo 3º, do art. 47, da Lei Orgânica do Município de Franca
Ementa: Ação Direta de Inconstitucionalidade, ajuizada por Prefeito, dos incisos I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, XI, XVI, XVII e XVIII, do parágrafo 3º, do art. 47, da Lei Orgânica do Município de Franca, que condicionam à aprovação dos projetos de lei neles elencados o voto de 2/3 dos membros da Câmara Municipal. Previsão que confere indevida proeminência ao Poder Legislativo, que pode, eventualmente, inviabilizar a prática de atos de gestão, ainda que extraordinários. Regra que destoa do modelo constitucional (Constituição do Estado: art. 10, § 1º, aplicável aos Municípios por força do art. 144). Ofensa ao princípio da separação dos poderes (art. 5º, CE). Parecer pela procedência do pedido.
Colendo Órgão Especial
Excelentíssimo Senhor Desembargador Presidente
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade movida pelo Prefeito Municipal de Franca, tendo por objeto os incisos I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, XI, XVI, XVII e XVIII, do parágrafo 3º, do art. 47, da Lei Orgânica do Município de Franca.
Referidos dispositivos condicionam à aprovação dos projetos de lei neles elencados o voto de 2/3 dos membros da Câmara Municipal.
O autor sustenta que a regra destoa do modelo estadual, de observância obrigatória pelos Municípios, segundo o qual a Assembléia Legislativa delibera sobre esses temas por maioria de votos.
Apontam-se como violados os arts. 5º caput e seus parágrafos 1º e 2º; 10 e seu § 1º; 23; e 144 da Constituição Paulista.
A Lei teve a vigência e eficácia suspensas ex nunc, atendendo-se ao pedido liminar (fls. 154/155), cuja decisão foi alvo de Agravo Regimental (fls. 162/167).
O Presidente da Câmara Municipal prestou informações, em defesa das normas impugnadas (fls. 182/185).
A Procuradoria-Geral do Estado declinou da defesa do ato impugnado, observando que o tema é de interesse exclusivamente local (fls. 174/176).
Este é o breve resumo do que consta dos autos.
Como se sabe, o exercício do governo municipal, no Brasil, é repartido entre a Câmara e o Prefeito, correspondendo àquela as funções legislativas e a este as executivas.
Entre ambos não há subordinação: a relação é de entrosamento de funções e de atividades político-administrativas, para que se estabeleça a harmonia e a independência dos Poderes, princípio constitucional extensivo ao governo local (cf. Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, São Paulo, Malheiros, 1996, p. 427 e 508).
Em sua função normal e predominante, a Câmara Municipal elabora leis, isto é, normas abstratas, gerais e obrigatórias de conduta. Esta é sua destinação específica, bem diferente da do Executivo, a quem cabe a prática dos atos concretos de administração (ob. cit., p. 429).
O tema trazido a lume diz respeito à arrecadação tributária, gestão do funcionalismo público, criação de cargos, concessão dos serviços públicos, patrimônio público e outros assuntos, que pertence exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo.
O Prefeito de Franca está se insurgindo contra a previsão da Lei Orgânica que condiciona a autorização para a prática desses atos ao voto de 2/3 dos membros da Câmara.
Confira-se:
“Art. 47 – (...)
§ 3º - Dependerão do voto favorável de dois terços dos membros da Câmara a aprovação e as alterações das seguintes matérias:
I - Código Tributário do Município;
II - Código de Obras ou de Edificações;
III - Estatuto dos Servidores Públicos Municipais;
IV - criação de cargos;
V - Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado;
VI - concessão de serviços públicos;
VII - concessão de direito real de uso;
VIII - alienação de bens imóveis;
IX - orçamento e
suplementações, plano plurianual e diretrizes orçamentárias (redação dada pela Emenda 03, de 10/12/91);
X - rejeição de parecer prévio do Tribunal de Contas;
XI - concessão de título de Cidadão Honorário ou qualquer honraria ou homenagem;
XII - aprovação de representação solicitando a alteração do nome do Município;
XIII - destituição de componentes da Mesa;
XIV - realização de Sessão Secreta; (inciso acrescentado pela Emenda 03, de 10/12/91) ( inciso revogado dada pela Emenda 21, de 13/06/01)
XV - cassação do
mandato do Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores (inciso acrescentado
pela Emenda 03, de 10/12/91);
XVI - Constituição
ou participação em consórcios municipais, conforme prevê o art. 104 desta Lei
Orgânica (inciso acrescentado pela Emenda 03, de
10/12/91);
XVII- Código de Postura (inciso acrescentado pela Emenda 14, de 16/11/95)
XVIII
- Regime Jurídico Único dos Servidores (inciso acrescentado pela Emenda 14, de 16/11/95);”
Seu inconformismo procede.
Como administrador do Município, cabe ao Prefeito organizar e dirigir o serviço público, sendo ele detentor dos poderes correspondentes de comando, coordenação e controle de todos os empreendimentos da Prefeitura.
Compete-lhe, igualmente, gerir os bens municipais, praticando atos ordinários e extraordinários de administração.
Os primeiros dizem respeito à disciplina de utilização e às providências que visam à conservação dos bens. Para estes o Prefeito não necessita de qualquer autorização da Câmara Municipal.
Os atos extraordinários, por sua vez, são os de alienação e concessão de direito real de uso dos bens móveis. Estes dependem efetivamente de autorização legislativa, preservada, de qualquer modo, a iniciativa do chefe do Poder Executivo para desencadear o processo (ob. cit., p. 226 e 238).
É o que se extrai da Constituição do Estado de São Paulo, que, nos incisos IV e V, do artigo 19, diz competir ao Legislativo dispor sobre a cessão de direitos reais de bem imóveis e o uso deles por particulares, verbis:
“Artigo 19 - Compete à Assembléia Legislativa, com a sanção do Governador, dispor sobre todas as matérias de competência do Estado, ressalvadas as especificadas no art. 20, e especialmente sobre:
I - sistema tributário estadual, instituição de impostos, taxas, contribuições de melhoria e contribuição social;
II - plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida pública e empréstimos externos, a qualquer título, pelo Poder Executivo;
III - criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas, observado o que estabelece o art. 47, XIX, “b”; (NR)
- Redação dada pela Emenda Constitucional nº 21, de 14/2/2006.
IV - autorização para a alienação de bens imóveis do Estado ou a cessão de direitos reais a eles relativos, bem como o recebimento, pelo Estado, de doações com encargo, não se considerando como tal a simples destinação específica do bem;
V - autorização para cessão ou para concessão de uso de bens imóveis do Estado para particulares, dispensado o consentimento nos casos de permissão e autorização de uso, outorgada a título precário, para atendimento de sua destinação específica;
VI - criação e extinção de Secretarias de Estado e órgãos da administração pública; (NR)
- Redação dada pela Emenda Constitucional nº 21, de 14/2/2006.
VII - bens do domínio do Estado e proteção do patrimônio público;
VIII - organização administrativa, judiciária, do Ministério Público, da Defensoria Pública e da Procuradoria Geral do Estado;
IX - normas de direito financeiro.”
Ocorre que, quando a Lei Orgânica exige – como acontece em Franca – quórum qualificado para concretizar essas autorizações, além das outras tantas, que também se encontram elencadas nos demais incisos do art. 19, ela está concedendo indevida proeminência ao Poder Legislativo, o que pode, eventualmente, inviabilizar a realização das medidas sujeitas à deliberação da Câmara Municipal.
Essa situação, de fato, destoa do modelo Estadual, pelo qual as manifestações do Poder Legislativo são, em regra, tomadas pela maioria. É o que está posto no art. 10, § 1º, da Constituição Paulista:
“Artigo 10 - A Assembléia Legislativa funcionará em sessões públicas, presente, pelo menos, um quarto de seus membros.
§ 1º - Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações da Assembléia Legislativa e de suas Comissões serão tomadas por maioria de votos, presente a maioria absoluta de seus membros.”
Por isso, entendemos que os dispositivos impugnados comprometem o equilíbrio de forças do âmbito local e, por isso, traduz-se em indevida influência do Poder Legislativo na gestão do Município, violando, em conseqüência, o princípio da separação dos poderes, previsto no art. 5º da Carta Paulista.
Para finalizar, recorde-se que esse C. Órgão Especial já reconheceu inconstitucionalidade em dispositivos de Lei Orgânica de Embu-Guaçu que subordinavam determinados atos de gestão ordinária do Município à autorização da Câmara, compreendendo-os como “manifesta ingerência do Legislativo na Administração do Município”:
“Ação direta de declaração de inconstitucionalidade - Lei Orgânica Municipal (incisos V, XII, XVI e XXIII do artigo 11) - Município de Embu-Guaçu - Reconhecimento da ingerência do Legislativo na Administração do Município e usurpação de funções, ao subordinar à autorização da Câmara atos de gestão ordinária do Município - Violação dos artigos 5º e 144 da Constituição Estadual - Ação procedente (ADIN nº 131.237-0/2-00, rel. Des. JOSÉ REYNALDO, j. 13 Ago. 2008).”
Assim, acolhendo-se o pedido, deve ser declarada a inconstitucionalidade dos incisos I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, XI, XVI, XVII e XVIII, do parágrafo 3º, do art. 47, da Lei Orgânica do Município de Franca, para que a autorização do Poder Legislativo para a prática dos atos que a demandem seja colhida pelo voto da maioria de seus membros, como ocorre em seara estadual, prejudicado o Agravo Regimental, porque a Decisão final haverá de suprir seu julgamento.
Diante do exposto, opino pela procedência da presente ação.
São Paulo, 8 de maio de 2012.
Sérgio Turra Sobrane
Subprocurador-Geral de Justiça
Jurídico
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