Parecer em Ação Direta de Inconstitucionalidade

Processo nº 0033639-58.2013.8.26.0000

Requerente: Partido da Social Democracia Brasileira – PSDB

Requerido: Presidente da Câmara Municipal de Engenheiro Coelho

Ementa:

1) Ação direta de inconstitucionalidade. Arts. 111 e 46, § 2º, IX, X, XI e XII do Regimento Interno da Câmara Municipal de Engenheiro Coelho cujas redações foram dadas respectivamente pelas Resoluções ns. 05/2012 e 07/2012, do Município de Engenheiro Coelho, que estabelecem na seguinte ordem que: a) as Comissões Especiais de Inquérito serão constituídas mediante requerimento subscrito por, no mínimo, 2/3 (dois terços) dos membros da Câmara e aprovado pelo Plenário e b) o Plenário deliberará por maioria qualificada 2/3 (dois terços) par alteração de Regimento Interno, de projeto de resolução, de requerimento ao executivo e de alteração de dias e horário das sessões.

2) Preliminar. Ilegitimidade ativa. Diretório municipal de partido político não é legitimado ativo para ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade de lei municipal contrastada em face da Constituição Estadual, pois, a legitimidade ativa pertence ao diretório estadual e desde que provada a representação partidária na respectiva Câmara Municipal (art. 90, V, CE/89).

3) No mérito. Violação do art. 13, § 2º, da Constituição Estadual (reprodução do art. 58, § 3º, da Constituição Federal). Princípio da simetria. Preservação do direito das minorias parlamentares. Essencialidade ao próprio regime democrático. Aplicação aos municípios por força do art. 144 da Constituição Estadual.

4) Parecer pela extinção do processo sem julgamento do mérito ou, no mérito, pela procedência parcial da ação.

Colendo Órgão Especial,

Senhor Desembargador Relator:

Tratam estes autos de ação direta de inconstitucionalidade, tendo como alvo os arts. 111 e 46, § 2º, IX, X, XI e XII do Regimento Interno da Câmara Municipal de Engenheiro Coelho, cujas redações foram estabelecidas respectivamente pelas Resoluções ns. 05/2012 e 07/2012.

Sustenta o requerente que o art. 111 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Engenheiro Coelho é inconstitucional por violar o art. 58, § 3º da Constituição Federal e o art. 13, § 2º, da Constituição Estadual, que estabelecem o quórum de 1/3 (um terço) dos membros da Câmara Municipal para que as Comissões Especiais de Inquérito sejam constituídas.

Alega, ainda, que os incisos IX, X, XI e XII, do § 2º, do art. 46 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Engenheiro Coelho contraria o art. 27, do mesmo diploma legal.

Foi deferido o pedido de liminar (fls. 174/175).

Citado regularmente, o Procurador-Geral do Estado declinou de realizar a defesa do ato normativo impugnado, afirmando tratar de matéria de interesse exclusivamente local (fls. 204/205).

Notificado, o Presidente da Câmara Municipal prestou informações a fls. 207/208.

Eis em síntese, o relatório.

PRELIMINARMENTE

O processo deve ser extinto sem resolução do mérito por ilegitimidade ativa.

Como se infere da interpretação do art. 90, V, da Constituição Estadual, o diretório municipal de partido político não é legitimado ativo para ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade de lei municipal contrastada em face da Constituição Estadual, pois, a legitimidade ativa pertence ao diretório estadual, desde que provada a representação partidária na respectiva Câmara Municipal

No caso, a ação foi proposta por Diretório Municipal (fl. 13), sem prova documental da representação partidária na edilidade.

De outro lado, a jurisprudência desse colendo Órgão Especial do assenta que:

“ADIN. Lei Municipal que dispõe sobre a criação e extinção de cargos de servidores municipais. Exegese do art. 90, II, da Constituição Paulista. Diretório Municipal de Partido Político que não detém legitimidade ativa, mesmo em se tratando de lei municipal, para o ajuizamento da ação. Representação que compete ao Diretório regional do Partido Político. Ilegitimidade ativa ad causam reconhecida. Processo extinto sem julgamento do mérito” (TJSP, ADI 135.781-0/3-00, Órgão Especial, Rel. Des. Carlos Stroppa, v.u., 19-09-2007).

“Ação direta de inconstitucionalidade - Lei Orgânica do Município de Sandovalina, que revoga integralmente a anterior – sustentada violação aos arts. 22, 111 e 144 da Constituição Estadual, porque ‘constata-se claramente que a Lei Orgânica do Município de Sandovalina, promulgada em 05 de Abril de 1990, somente poderia ser emendada, como ocorre na Carta da República e na Carta Paulista’, em obediência ao poder constituinte derivado. - Órgão Municipal de partido político, por seu Presidente representado, não detém legitimidade para pugnar, em ação direta, a inconstitucionalidade de lei municipal - processo julgado extinto, sem resolução do mérito” (TJSP, ADI 138.863-0/0-00, Órgão Especial, Rel. Des. Palma Bisson, v.u., 01-08-2007).

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei nº 3.027/2007, de Santa Bárbara d’Oeste, que instituiu a Lei Orçamentária para o exercício de 2008 – Propositura por partidos políticos por meio de seus representantes municipais – Impossibilidade – Diretório municipal que não possui legitimidade ativa, ainda que em face de lei estadual – Representação que compete ao órgão estadual – Exegese do art. 90, inc. VI da Constituição Estadual, em consonância com o art. 103, inc. VIII da Constituição Federal – Processo extinto sem resolução do mérito” (TJSP, ADI 157.692-0/8-00, Órgão Especial, Rel. Des. Maurício Ferreira Leite, v.u., 11-06-2008).

“Constitucional - Ação direta de inconstitucionalidade - Lei Complementar Municipal 79/06, do Município de São Sebastião, que ‘cria a Taxa de Bombeiros e dá outras providências’ - Propositura por comissão provisória afeta a diretório municipal de partido político - Ilegitimidade ativa presente – Controle concentrado de constitucionalidade em face da Constituição Estadual que só pode ser instaurado mediante atuação de diretório regional - Princípio da simetria à luz de entendimento do STF - Precedentes desta Corte - Extinção do processo, sem resolução do mérito, cassada a liminar concedida” (TJSP, ADI 153.143-0/4-00, Órgão Especial, Rel. Des. Ivan Sartori, m.v., 14-01-2009).

MÉRITO

Caso a preliminar seja superada, procede parcialmente o pedido.

Com efeito, o art. 111 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Engenheiro Coelho, com a redação da pela Resolução n. 05/2012, passou a estabelecer:

“Art. 111- As Comissões Especiais de Inquérito serão constituídas mediante requerimento subscrito, por no mínimo, 2/3 (dois terços) dos membros da Câmara e aprovado pelo Plenário”.

Já os incisos IX, X, XI e XII do § 2º do art. 46, com a nova redação estabelecida pela Resolução n. 07/2012, passaram a dispor:

“Art. 46 - O Plenário deliberará:

(.....)

§2º - Por maioria qualificada de 2/3 (dois terços), sobre:

(.....)

IX- alteração de Regimento Interno;

X- projetos de Resolução;

XI- requerimento ao Executivo;

XII- alteração de dia e horário das Sessões Ordinárias.”

Realmente o art. 111 do Regimento Interno da Câmara Municipal se afigura inconstitucional, ao fixar o quórum de 2/3 (dois terços) dos membros da Câmara para a constituição das Comissões Especiais de Inquérito, por ser verticalmente incompatível com a Constituição Estadual, como será demonstrado a seguir.

A exigência de quórum de 2/3 (dois terços) para fins de instauração de comissão especial de inquérito, por força dos dispositivos acima invocados, mostra-se incompatível com o disposto no art. 144 da Constituição Bandeirante, pelo qual “Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição”.

Isso decorre do fato de que as comissões especiais de inquérito, instrumentos de investigação legislativa no âmbito do município, são essencialmente análogas às comissões parlamentares de inquérito, instrumentos de investigação à disposição do Poder Legislativo Federal e Estadual, com previsão na Constituição da República e na Constituição Bandeirante.

O art. 58, § 3º, da Constituição Federal prevê o quórum de um terço dos parlamentares para a instalação de comissões parlamentares de inquérito. Eis sua redação:

“Art.58 (...)

§3º. As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores”.

Idêntica previsão contém a Constituição Paulista ao tratar, no art. 13, § 2º, do quórum para instalação de comissões parlamentares de inquérito:

“Art.13 (...)

§2º. As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos no Regimento Interno, serão criadas mediante requerimento de um terço dos membros da Assembleia Legislativa, para apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, quando for o caso, encaminhadas aos órgãos competentes do Estado para que promovam a responsabilidade civil e criminal de quem de direito”.

A propósito da fixação de quórum mínimo de um terço dos membros do parlamento para a instalação das comissões de inquérito, é necessário estabelecer duas premissas de raciocínio: (a) que o quórum estabelecido na Constituição Federal para a instalação de comissões parlamentares de inquérito não é simples regra procedimental, mas sim princípio constitucional estabelecido; e (b) o parâmetro estabelecido na Constituição Federal, por força do princípio da simetria, deve ser, obrigatoriamente, observado nos Estados e Municípios.

É assente o pensamento de que uma das funções mais importantes do Poder Legislativo é a de fiscalizar os atos do Poder Executivo. E um dos importantes instrumentos através do qual tal fiscalização se opera são as comissões parlamentares (ou especiais, no âmbito dos Municípios) de inquérito. O estabelecimento de limitações ou obstáculos à instauração das comissões de inquérito, minando a função de fiscalização do Legislativo, gera desequilíbrio no sistema de freios e contrapesos, afetando, portanto, a sistemática da separação de poderes.

E, como recorda José Afonso da Silva (Curso de Direito Constitucional Positivo, 28ª ed., São Paulo, Malheiros, p.94), encontram-se entre os princípios constitucionais fundamentais, dentre outros, os que se relacionam tanto à organização dos poderes, como os relativos ao regime político (em especial o princípio da representação política, assentado no art. 1º, parágrafo único, da CR).

Partindo dessa premissa é que a doutrina indica v.g., que quando o E. Supremo Tribunal Federal afirmou a existência de direito público subjetivo à instauração do inquérito parlamentar, desde que alcançado o quórum de 1/3, previsto no art. 58, § 3º, da Constituição Federal, assentou mais uma vez a necessidade de preservação do “direito das minorias parlamentares”, pois a atividade realizada pela “oposição” ao grupo político dominante é “legítimo consectário do princípio democrático” (cf. Alexandre de Moraes, Direito Constitucional, 19ªed., São Paulo, Atlas, 2006, p.387, citando, em abono de suas afirmações, os seguintes precedentes: STF, Pleno, MS 24831/DF; MS 24845/DF; MS 24846/DF; MS 24847/DF; MS 24848/DF; MS 24849/DF, rel. Min. Celso de Mello, decisão: 22-6-2005, Informativo STF 393).

Oportuno, aliás, transcrever trecho da decisão referente ao Mandado de Segurança n° 24831/DF, rel. Min. Celso de Mello, inteiramente aplicável à hipótese:

"Comissão Parlamentar de Inquérito — Direito de oposição — Prerrogativa das minorias parlamentares — Expressão do postulado democrático — Direito impregnado de estatura constitucional — Instauração de inquérito parlamentar e composição da respectiva CPI — Tema que extravasa os limites interna corporis das casas legislativas — Viabilidade do controle jurisdicional — Impossibilidade de a maioria parlamentar frustrar, no âmbito do Congresso Nacional, o exercício, pelas minorias legislativas, do direito constitucional à investigação parlamentar (CF, art. 58, § 3º) — Mandado de segurança concedido. Criação de Comissão Parlamentar de Inquérito: requisitos constitucionais. O Parlamento recebeu dos cidadãos, não só o poder de representação política e a competência para legislar, mas, também, o mandato para fiscalizar os órgãos e agentes do Estado, respeitados, nesse processo de fiscalização, os limites materiais e as exigências formais estabelecidas pela Constituição Federal. O direito de investigar — que a Constituição da República atribuiu ao Congresso Nacional e às Casas que o compõem (art. 58, § 3º) — tem, no inquérito parlamentar, o instrumento mais expressivo de concretização desse relevantíssimo encargo constitucional, que traduz atribuição inerente à própria essência da instituição parlamentar. A instauração do inquérito parlamentar, para viabilizar-se no âmbito das Casas legislativas, está vinculada, unicamente, à satisfação de três (03) exigências definidas, de modo taxativo, no texto da Carta Política: (1) subscrição do requerimento de constituição da CPI por, no mínimo, 1/3 dos membros da Casa legislativa, (2) indicação de fato determinado a ser objeto de apuração e (3) temporariedade da comissão parlamentar de inquérito. Preenchidos os requisitos constitucionais (CF, art. 58, § 3º), impõe-se a criação da Comissão Parlamentar de Inquérito, que não depende, por isso mesmo, da vontade aquiescente da maioria legislativa. Atendidas tais exigências (CF, art. 58, § 3º), cumpre, ao Presidente da Casa legislativa, adotar os procedimentos subseqüentes e necessários à efetiva instalação da CPI, não lhe cabendo qualquer apreciação de mérito sobre o objeto da investigação parlamentar, que se revela possível, dado o seu caráter autônomo (RTJ 177/229 — RTJ 180/191-193), ainda que já instaurados, em torno dos mesmos fatos, inquéritos policiais ou processos judiciais. O estatuto constitucional das minorias parlamentares: a participação ativa, no Congresso Nacional, dos grupos minoritários, a quem assiste o direito de fiscalizar o exercício do poder. A prerrogativa institucional de investigar, deferida ao Parlamento (especialmente aos grupos minoritários que atuam no âmbito dos corpos legislativos), não pode ser comprometida pelo bloco majoritário existente no Congresso Nacional e que, por efeito de sua intencional recusa em indicar membros para determinada comissão de inquérito parlamentar (ainda que fundada em razões de estrita conveniência político-partidária), culmine por frustrar e nulificar, de modo inaceitável e arbitrário, o exercício, pelo Legislativo (e pelas minorias que o integram), do poder constitucional de fiscalização e de investigação do comportamento dos órgãos, agentes e instituições do Estado, notadamente daqueles que se estruturam na esfera orgânica do Poder Executivo. (...) Legitimidade passiva ad causam do Presidente do Senado Federal — autoridade dotada de poderes para viabilizar a composição das comissões parlamentares de inquérito." (MS 24.831, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 22-6-05, DJ de 4-8-06).

A necessidade do respeito ao direito de fiscalização exercido pelas minorias políticas no âmbito dos demais entes federativos, em função de sua essencialidade para o regime democrático e pelo princípio da simetria, também foi afirmada em outro julgado do E. Supremo Tribunal Federal. Trata-se de caso em que se examinava, em sede de ação direta de inconstitucionalidade, dispositivo do Regimento Interno da Assembleia Legislativa de São Paulo que estabelecia obstáculo concreto à instauração de comissões parlamentares de inquérito:

"Ação direta de inconstitucionalidade. Artigos 34, § 1º, e 170, inciso I, do Regimento Interno da Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo. Comissão Parlamentar de Inquérito. Criação. Deliberação do Plenário da assembleia legislativa. Requisito que não encontra respaldo no texto da Constituição do Brasil. Simetria. Observância compulsória pelos estados-membros. Violação do artigo 58, § 3º, da Constituição do Brasil. A Constituição do Brasil assegura a um terço dos membros da Câmara dos Deputados e a um terço dos membros do Senado Federal a criação da comissão parlamentar de inquérito, deixando porém ao próprio parlamento o seu destino. A garantia assegurada a um terço dos membros da Câmara ou do Senado estende-se aos membros das assembleias legislativas estaduais — garantia das minorias. O modelo federal de criação e instauração das comissões parlamentares de inquérito constitui matéria a ser compulsoriamente observada pelas casas legislativas estaduais. A garantia da instalação da CPI independe de deliberação plenária, seja da Câmara, do Senado ou da Assembleia Legislativa. Precedentes. Não há razão para a submissão do requerimento de constituição de CPI a qualquer órgão da Assembleia Legislativa. Os requisitos indispensáveis à criação das comissões parlamentares de inquérito estão dispostos, estritamente, no artigo 58 da CB/88. Pedido julgado procedente para declarar inconstitucionais o trecho ‘só será submetido à discussão e votação decorridas 24 horas de sua apresentação, e’, constante do § 1º do artigo 34, e o inciso I do artigo 170, ambos da Consolidação do Regimento Interno da Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo ." (ADI 3.619, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 1º-8-06, DJ de 20-4-07)

Importante ressaltar, ademais, que o posicionamento do E. Supremo Tribunal Federal encontra lastro na doutrina constitucional, que assim se posicionou inclusive na vigência de Constituições anteriores, que, prevendo a possibilidade de investigações parlamentares, estabeleciam o quórum de um terço para a instalação das comissões investigantes.

Carlos Maximiliano, por exemplo, anotava a propósito do art. 53 da Constituição de 1946 que “o modelo originário das Comissões de Inquérito constituídas pelo parlamento encontra-se nas instituições inglesas; adotaram-nas a Prússia, a princípio; depois a Alemanha e Áustria; desta passou ao Brasil (Lei 1579, de 18 de março de 1952 – Dispõe sobre as Comissões Parlamentares de Inquérito). Não se exige o voto da maioria; ao contrário, se impõe como prerrogativa da minoria: na Alemanha republicana bastava à ideia o apoio de um quinto dos membros da câmara respectiva; no Brasil se reclama o pronunciamento favorável de um terço, não dos presentes, mas do conjunto” (Comentários à Constituição Brasileira, 4ª ed., São Paulo, Livraria Freitas Bastos S/A, 1954, p.79).

Do mesmo sentir o posicionamento de Cláudio Pacheco, no seu Tratado das Constituições Brasileiras, ao referir-se ao quórum de um terço para a criação de comissões parlamentares de investigação, anotando que “a criação de comissões de inquérito é mais um direito da minoria da câmara, desde que esta minoria tenha a envergadura numérica do terço dos seus membros” (op. cit., vol. V, Rio de Janeiro, Livraria Freitas Bastos S/A, 1965, p.355).

Diverso não é o pensamento do Ministro José Celso de Mello Filho, também em sede doutrinária, averbando que “não se pode ignorar que as comissões de inquérito são emanações da própria instituição parlamentar” (Constituição Federal Anotada, 2ªed., São Paulo, Saraiva, 1986, p.171/172, em comentários ao art.37 da Constituição de 1967, red. EC. 01/69).

Possível ainda invocar o pensamento de José Nilo de Castro, para quem a instalação automática das comissões de inquérito, com o preenchimento do quórum mínimo já reiteradamente mencionado ”é, na verdade, o exercício de uma franquia democrática, assegurada à minoria nos parlamentos. (...) seria desastroso para a democracia subordinar a criação de CPI à deliberação da maioria, pois, o mais das vezes, tal fato tornaria impraticável a instituição desse instrumento de controle eficientíssimo. Subordiná-la ao voto da maioria é o mesmo que negá-la, como prerrogativa da minoria” (Direito Municipal Positivo, 6ªed., Belo Horizonte, Del Rey, 2006, p.154).

Anote-se, finalmente, que esse E. Tribunal de Justiça de São Paulo, em situação análoga, nos autos da ação direta de inconstitucionalidade nº 55.218.0/2 (j. 27.12.2000, v.u., rel. des. Denser de Sá), declarou a inconstitucionalidade de dispositivo da Lei Orgânica do Município de São Paulo (art. 33) que exigia maioria absoluta para aprovação de requerimentos de instalação de comissões parlamentares de investigação.

Por outro lado, no tocante aos incisos IX, X, XI e XII do § 2º do art. 46, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Engenheiro Coelho, não se vislumbra a inconstitucionalidade pretendida, por violação do art. 27, da Constituição Estadual.

É que referido dispositivo constitucional não guarda relação com as impugnações feitas pelo requerente.

Diante do exposto, aguarda-se o acolhimento da preliminar arguida de ilegitimidade ativa de parte, extinguindo-se o processo sem julgamento do mérito e, no mérito, a procedência parcial da ação a fim de se declarar a inconstitucionalidade do art. 111 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Engenheiro Coelho, cuja redação foi dada pela Resolução n. 05/2012.

São Paulo, 27 de maio de 2013.

Sérgio Turra Sobrane

Subprocurador-Geral de Justiça

Jurídico

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