Parecer
Processo nº
0088281-78.2013.26.0000
Requerente:
Prefeito do Município de Bertioga
Requerido:
Presidente da Câmara Municipal de Bertioga
Ementa:
1) Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 937, de 22 de dezembro de 2010, do Município de Bertioga, de iniciativa parlamentar que Institui a Semana Municipal da Família.
2)
Encontra-se na reserva da administração e na
iniciativa legislativa reservada do Chefe do Poder Executivo a instituição de
programas, campanhas e serviços administrativos, por órgãos do Poder Executivo,
sendo ainda inconstitucional a lei de iniciativa parlamentar, pela ausência de
fonte para cobertura de novos gastos públicos (art. 25 da Constituição
Estadual).
3) Violação do princípio da separação de poderes (arts. 5º; 24, § 2º, 2; 47, II, XIV e XIX, e 144 da Constituição do Estado). Procedência parcial do pedido.
Colendo Órgão
Especial
Senhor Desembargador
Relator
Tratam estes autos de ação direta de inconstitucionalidade, tendo como alvo a Lei nº 937, de 22 de dezembro de 2010, do Município de Bertioga, de iniciativa parlamentar que Institui a Semana Municipal da Família.
Sustenta o requerente que a lei é inconstitucional por violação dos arts. 5º; 24, § 2º, 1; 47, II e XIV e 144 da Constituição Estadual.
Citado regularmente (fl. 33), o Senhor Procurador Geral do Estado declinou de realizar a defesa do ato normativo impugnado, afirmando tratar de matéria de interesse exclusivamente local (fls. 35/37).
Devidamente notificado (fl. 30), o Presidente da Câmara Municipal prestou informações às fls. 39/45, defendendo a validade do ato normativo impugnado.
Nestas condições vieram os autos para manifestação desta Procuradoria Geral de Justiça.
Procede o pedido.
A Lei nº 937, de 22 de dezembro de 2010, do Município de Bertioga, de iniciativa parlamentar que Institui a Semana Municipal da Família, tem a seguinte redação:
“Art. 1º. Fica por esta Lei, instituído no Município de Bertioga, a "Semana Municipal da Família", a ser comemorada na primeira semana do mês de maio de cada ano.
Art. 2°. Na semana da comemoração, o Município deve divulgar o evento, promover palestras nas Escolas, Associações de Pais e Mestres e demais entidades do Município.
Parágrafo único. Os palestrantes serão do quadro próprio do Município ou convidados como voluntários, sob a coordenação do Município.
Art. 3º. O Poder Executivo adotará as medidas necessárias à plena execução da presente Lei no prazo de 90 (noventa) dias.
Art. 4º. Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação.”
Inicialmente importante ressaltar que cada ente federativo dispõe de autonomia para fixar datas comemorativas que sejam relacionadas com fatos ou pessoas que façam parte de sua história, bem como de incluir em seu calendário eventos típicos da localidade, só havendo limites quanto à fixação de feriados, por força de legislação federal de regência, o que, porém, não ocorre na situação em análise.
Não é de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo a iniciativa legislativa para a criação de datas comemorativos ou eventos típicos, podendo a Câmara de Vereadores legislar sobre esta matéria.
No entanto, a Lei nº 937, de 22 de dezembro de 2010, do Município de Bertioga, não versa apenas sobre instituição de data comemorativa, mas envolve, também, atos de gestão administrativa, referentes à organização de atividades durante a criada Semana Municipal da Família.
Desta forma, a atividade legislativa extrapolou os limites, estando o art. 2º e seu parágrafo único da lei impugnada em confronto com a ordem constitucional, por violarem o princípio federativo e o princípio da separação de poderes, previstos nos arts. 5º e 47, II, XIV e XIX, a, da Constituição do Estado, aplicáveis aos municípios por força do art. 144 da Carta Paulista, os quais dispõem o seguinte:
“Art. 5º - São Poderes do Estado, independentes e harmônicos
entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
(...)
Art. 47 – Compete privativamente ao Governador, além de outras
atribuições previstas nesta Constituição:
(...)
II – exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado, a direção superior
da administração estadual;
(...)
XIV – praticar os demais atos de administração, nos limites da
competência do Executivo;
(...)
XIX - dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração estadual, quando não
implicar em aumento de despesa, nem criação ou extinção de órgãos públicos;
(...)
Art. 144 – Os Municípios, com autonomia, política, legislativa,
administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os
princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.
(...)”
A matéria prevista previstas no
art. 2º e seu paragrafo único da Lei n. 937/2010, do Município de Bertioga, encontra-se
no âmbito da atividade administrativa do município, cuja organização,
funcionamento e direção superior cabem ao Prefeito Municipal, com auxílio dos
Secretários Municipais.
Eventuais atividades que possam ser realizadas pelo município durante a Semana Municipal da Família, instituída pelo ato normativo impugnado, são matéria exclusivamente relacionadas à Administração Pública, a cargo do chefe do Executivo e seus secretários.
Trata-se de atividade
nitidamente administrativa, representativa de atos de gestão, de escolha
política para a satisfação das necessidades essenciais coletivas, vinculadas
aos direitos fundamentais. Assim, privativa do Poder Executivo e inserida na esfera do poder discricionário da administração.
Não se trata, evidentemente, de
atividade sujeita a disciplina legislativa. Assim, o Poder Legislativo não pode
através de lei ocupar-se da administração, sob pena de se permitir que o
legislador administre invadindo área privativa do Poder Executivo.
Quando o Poder Legislativo do município edita lei disciplinando atuação administrativa, como ocorre, no caso em exame, em função da discriminação das atividades a serem desenvolvidas por órgãos do Poder Executivo durante a Semana Municipal da Família, invade, indevidamente, esfera que é própria da atividade do Administrador Público, violando o princípio da separação de poderes.
Cabe essencialmente à Administração Pública, e não ao legislador, deliberar a respeito da conveniência e oportunidade da realização de eventos e atividades em datas comemorativas. Trata-se de atuação administrativa fundada em escolha política de gestão, na qual é vedada intromissão de qualquer outro poder.
A inconstitucionalidade,
portanto, decorre da violação da regra da separação de poderes, prevista na
Constituição Paulista e aplicável aos municípios (arts. 5º, 47, II, XIV e XIX, a e 144).
É
pacífico na doutrina, bem como na jurisprudência, que ao Poder Executivo cabe
primordialmente a função de administrar, que se revela em atos de planejamento,
organização, direção e execução de atividades inerentes ao Poder Público. De
outra banda, ao Poder Legislativo, de forma primacial, cabe a função de editar
leis, ou seja, atos normativos revestidos de generalidade e abstração.
Cumpre
recordar aqui o ensinamento de Hely Lopes Meirelles, anotando que “a Prefeitura não pode legislar, como a
Câmara não pode administrar. (...) O Legislativo edita normas; o Executivo
pratica atos segundo as normas. Nesta sinergia de funções é que residem a
harmonia e independência dos Poderes, princípio constitucional (art.2º)
extensivo ao governo local. Qualquer atividade, da Prefeitura ou Câmara,
realizada com usurpação de funções é nula e inoperante”. Sintetiza,
ademais, que “todo ato do Prefeito que
infringir prerrogativa da Câmara – como também toda deliberação da Câmara que
invadir ou retirar atribuição da Prefeitura ou do Prefeito – é nulo, por
ofensivo ao princípio da separação de funções dos órgãos do governo local (CF,
art. 2º c/c o art. 31), podendo ser invalidado pelo Poder Judiciário” (Direito municipal brasileiro, 15. ed.,
atualizada por Márcio Schneider Reis e Edgard Neves da Silva, São Paulo,
Malheiros, 2006, p. 708 e 712).
Deste
modo, quando a pretexto de legislar, o Poder Legislativo administra, editando
leis que equivalem na prática a verdadeiros atos de administração, viola a
harmonia e independência que devem existir entre os poderes estatais.
A
matéria tratada na lei encontra-se na órbita da chamada reserva da administração, que reúne as competências próprias de
administração e gestão, imunes a interferência de outro poder (art. 47, II e IX
da Constituição Estadual - aplicável na órbita municipal por obra de seu art.
144), pois privativas do Chefe do Poder Executivo.
Ainda
que se imagine que houvesse necessidade de disciplinar por lei alguma matéria
típica de gestão municipal, a iniciativa seria privativa do chefe do Poder
Executivo, mesmo quando ele não possa discipliná-la por decreto nos termos do
art. 47, XIX da Constituição Estadual.
Assim,
a Lei, ao fixar obrigações ao poder executivo, de um lado, viola o art. 47, II
e XIV, no estabelecimento de regras que respeitam à direção da administração e
à organização e ao funcionamento do Poder Executivo, matéria essa que é da
alçada da reserva da Administração, e de outro, ela ofende o art. 24, § 2º, 2,
na medida em que impõe atribuição ao Poder Executivo.
Em síntese, cabe nitidamente ao administrador público, e não ao legislador, deliberar a respeito do tema.
De outro lado, e não menos importante, a lei impugnada cria, evidentemente, novas despesas por parte da Municipalidade, sem que tenha havido a indicação das fontes específicas de receita para tanto e a inclusão do programa na lei orçamentária anual.
A norma combatida ao instituir atividades a serem desenvolvidas pelo poder executivo, não indicou os recursos orçamentários necessários para a cobertura dos gastos advindos que, no caso, são evidentes porquanto ordenam atividades novas na Administração Pública, cuja instalação e desenvolvimento demandam meios financeiros que não foram previstos, não servindo a tanto a genérica menção a dotações orçamentárias próprias.
Isso implica contrariedade ao disposto no art. 25 e 176, I, da Constituição do Estado de São Paulo.
A
inconstitucionalidade transparece exatamente pelo divórcio da iniciativa
parlamentar da lei local com os preceitos mencionados da Constituição Estadual.
Diante do exposto, aguarda-se seja o pedido julgado parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 2º e seu paragrafo único da Lei nº 937, de 22 de dezembro de 2010, do Município de Bertioga.
São Paulo, 16 de julho de 2013.
Sérgio Turra Sobrane
Subprocurador-Geral de Justiça
Jurídico
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