Parecer
Processo n. 0157594-29.2013.8.26.0000
Requerente: Prefeito de São José do Rio Preto
Requerida: Câmara Municipal de São José do Rio
Preto
1. Constitucional. Administrativo. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei n. 11.301, de 08 de março de 2013, de iniciativa parlamentar, do Município de São José do Rio Preto. Inconstitucionalidade.
2. Ilegitimidade ativa. A ação direta de inconstitucionalidade foi ajuizada pelo Procurador do Município. A legitimidade ativa pertence ao Prefeito do Município (art. 90, II, Constituição Estadual), bem como a capacidade postulatória, como decidido pelo Supremo Tribunal Federal (STF, ADI 1814-DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, 13-11-2001, DJ 12-12-2001, p. 40).
3. Violação ao art. 22, I, da CF/88. Ademais, ao proibir a venda de determinado produto a legislação municipal disciplinou sobre competência legislativa concorrente, nos termos do que assevera o inciso XII do art. 24 da Constituição Federal. Ora, se é certo que se pode afirmar a existência de interesse local na proibição de venda de agrotóxicos, à luz do que preceituam os incisos I e II do art. 30 da Constituição Federal, urge que a lei local seja compatível com norma federal. Na medida em que a legislação guerreada proíbe a venda de certos produtos usurpa competências federal e estadual, mormente diante da existência de legislação específica acerca do tema, vale dizer, a Lei n. 7.802, de 11 de julho de 1989.
Colendo Órgão Especial:
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade impugnando a Lei n. 11.301, de 08 de março de 2013, de iniciativa parlamentar, do Município de São José do Rio Preto, que dispõe sobre a regulamentação do comércio de inseticidas e raticidas no Município de São José do Rio Preto, sob alegação das seguintes violações: (a) ofensa ao princípio da separação de poderes; (b) ausência de previsão orçamentária; (c) vício de iniciativa por autonomia gerencial e de custos do Município; e (d) usurpação de competência do Estado.
Indeferido o pedido liminar (fls. 32/34), a Prefeitura de São José do Rio Preto interpôs agravo (fls. 53/57), o qual foi dado provimento (fls. 76/89), a fim de se suspender a eficácia de legislação impugnada.
A Câmara Municipal prestou informações a fls. 91/94.
A Procuradoria-Geral do Estado declinou de atuar no presente processo, por se tratar de matéria de interesse exclusivamente local (fls. 160/162).
É o relatório.
A legislação ora em análise tem a seguinte redação:
“Art. 1º - Os estabelecimentos que comercializam produtos agropecuários instalados no município de São José do Rio Preto não poderão vender às pessoas físicas inseticidas e raticidas de uso profissional de combate às pragas urbanas e vetores, bem como ficam expressamente proibidos de venderem inseticidas de uso agropecuário para utilização em áreas urbanas.
Art. 2º - Os locais destinados aos inseticidas e raticidas deverão ser identificados com a frase “cuidado produto tóxico, contém veneno”.
Art. 3º - Fica proibida a venda de inseticidas e raticidas para menores de 18 anos.
Art. 4º - Os Hipermercados, Supermercados, Minimercados, Mercearias e Estabelecimentos Congêneres que comercializam inseticidas e raticidas, de uso doméstico, deverão dispor de local adequado para armazenarem e exporem os produtos à venda, em local separado de produtos alimentícios, de forma que não seja acessível às crianças e adolescentes.
Art. 5º - Todos os produtos do gênero inseticida e raticida deverão ter registro no Ministério da Saúde para serem comercializados no município.
Art. 6º - O destino final das embalagens dos inseticidas e raticidas comercializados no município será de responsabilidade do estabelecimento comercial que negociou a venda do produto.
Parágrafo Único – O estabelecimento comercial deverá cadastrar os dados do comprador do produto, o qual assinará termo de compromisso de devolução da embalagem no local da compra no prazo máximo de 12 (doze) meses.
Art. 7º - O não cumprimento das disposições desta Lei sujeitará o infrator comerciante às seguintes sanções:
I - Advertência;
II- Multa de 200 (duzentas) UFMs.
Parágrafo Único – Em caso de reincidência, o infrator será punido com aplicação da multa em dobro e, assim, progressivamente.
Art. 8º - No caso de infração cometida pelo consumidor, que deixar de devolver a embalagem de inseticida e raticida ao estabelecimento que comercializou o produto, o mesmo será punido com multa de 50 (cinqüenta) UFMs, sendo aplicada multa em dobro a cada reincidência.
Art. 9º - A fiscalização para o cumprimento desta Lei e a aplicação das penalidades referidas no artigo anterior competem ao órgão municipal, que poderá, para tanto, valer-se de sua própria estrutura administrativa ou firmar convênios com as instituições competentes.
Art. 10 - Os estabelecimentos que comercializam inseticidas e raticidas instalados no município de São José do Rio Preto – SP deverão se adaptar às disposições desta Lei no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da data da publicação.”
Preliminarmente, nota-se a ilegitimidade ativa. A
ação direta de inconstitucionalidade foi ajuizada pelo Procurador do Município.
Ora, a legitimidade ativa pertence ao Prefeito do
Município (art. 90, II, Constituição Estadual), bem como a capacidade
postulatória, como decidido pelo Supremo Tribunal Federal:
“O Governador do Estado de Pernambuco ajuíza ação direta de inconstitucionalidade, na qual alega que a decisão 123/98 do Tribunal de Contas da União, ao exigir autorização prévia e individual do Senado Federal para as operações de crédito entre os Estados e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES, teria afrontado as disposições dos artigos 1º e 52, incisos V e VII, da Constituição Federal.
2. Entende possuir legitimidade para a ação, em face dos reflexos do ato impugnado sobre o Estado.
3. É a síntese do necessário.
4. Decido.
5. Verifico que a ação, embora aparentemente proposta pelo Chefe do Poder Executivo estadual, está apenas assinada pelo Procurador-Geral do Estado. De plano, resulta claro que o signatário da inicial atuou na estrita condição de representante legal do ente federado (CPC, artigo 12, I), e não do Governador, pessoas que não se confundem.
6. A medida constitucional utilizada revela instituto de natureza excepcional, em que se pede ao Supremo Tribunal Federal que examine a lei ou ato normativo federal ou estadual, em tese, para que se proceda ao controle normativo abstrato do ato impugnado em face da Constituição.
7. Com efeito, cuida ela de processo objetivo sujeito à disciplina processual própria, traçada pela Carta Federal e pela legislação específica - Lei 9.896/99. Inaplicáveis, assim, as regras instrumentais destinadas aos procedimentos de natureza subjetiva.
8. O Governador de Estado é detentor de capacidade postulatória intuitu personae para propor ação direta, segundo a definição prevista no artigo 103 da Constituição Federal. A legitimação é, assim, destinada exclusivamente à pessoa do Chefe do Poder Executivo estadual, e não ao Estado enquanto pessoa jurídica de direito público interno, que sequer pode intervir em feitos da espécie (ADI (AgRg)1.797-PE, DJ de 23.2.01; ADI (AgRg) 2.130-SC, Celso de Mello, j. de 3.10.01, Informativo 244; ADI (EMBS.) 1.105-DF, Maurício Corrêa, j. de 23.8.01).
9. Por essa razão, inclusive, reconhece-se à referida autoridade, independentemente de sua formação, aptidão processual plena ordinariamente destinada apenas aos advogados (ADIMC 127-AL, Celso de Mello, DJ 04.12.92), constituindo-se verdadeira hipótese excepcional de jus postulandi.
10. No caso concreto, em que pese a invocação do nome do Governador como sendo autor da ação (fl.2), a alegada representação pelo signatário não restou demonstrada. Indiscutível, é que a medida foi efetivamente ajuizada pelo Estado, na pessoa de seu Procurador-Geral, que nesta condição assinou a peça inicial.
11. Ante essas circunstâncias, com fundamento no artigo 21, § 1º do RISTF, bem como nos artigos 3º, parágrafo único e 4º da Lei 9.868/99, não conheço da ação.” (STF, ADI 1814-DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, 13-11-2001, DJ 12-12-2001, p. 40).
Consoante explica a doutrina, “os legitimados para a ação direta referidos nos itens I a VII do art. 103 da CF dispõem de capacidade postulatória plena, podendo atuar no âmbito da ação direta sem o concurso de advogado” (Ives Gandra da Silva Martins e Gilmar Ferreira Mendes. Controle concentrado de constitucionalidade, São Paulo: Saraiva, 2007, 2ª ed., p. 246).
Logo, considerando a envergadura política dessa legitimidade ativa ad causam, englobante da capacidade postulatória, é razoável assentar que, embora dispensável a representação por causídico, sua existência, todavia, importa a necessidade de, no mínimo, subscrição conjunta da petição inicial e consequente inadmissibilidade da forma isolada pelo advogado.
Ademais, há decisão registrando que:
“É de exigir-se, em ação direta de inconstitucionalidade, a apresentação, pelo proponente, de instrumento de procuração ao advogado subscritor da inicial, com poderes específicos para atacar a norma impugnada” (STF, ADI-QO 2187-BA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Octavio Gallotti, 24-05-2000, m.v., DJ 12-12-2003, p. 62).
No mérito, não se constata violação ao princípio da separação de poderes em razão da origem parlamentar da lei local impugnada.
A reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo deve ser expressa e taxativa em obséquio ao princípio da separação dos poderes e à regra da iniciativa legislativa comum ou concorrente (arts. 2º e 61, caput e § 1º, Constituição Federal; arts. 5º e 24, § 2º, Constituição Estadual), não sendo presumida. Igualmente não se constata a existência de reserva da Administração contida no art. 47, II, XIV e XIX, da Constituição Estadual, porque a matéria não se amolda em qualquer dessas disposições que permitem, excepcionalmente, a emissão de atos normativos pelo Chefe do Poder Executivo sem interferência do Poder Legislativo.
As normas do processo legislativo federal são de
observância simétrica para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
A
regra é a iniciativa legislativa pertencente ao Poder Legislativo; exceção é a
atribuição de reserva a certa categoria de agentes, entidades e órgãos, e que,
por isso, não se presume. Corolário é a devida interpretação restritiva às
hipóteses de iniciativa legislativa reservada, perfilhando tradicional lição
salientando que:
“(...) a distribuição das funções entre os órgãos do Estado (poderes), isto é, a determinação das competências, constitui tarefa do Poder Constituinte, através da Constituição. Donde se conclui que as exceções ao princípio da separação, isto é, todas aquelas participações de cada poder, a título secundário, em funções que teórica e normalmente competiriam a outro poder, só serão admissíveis quando a Constituição as estabeleça, e nos termos em que fizer. Não é lícito à lei ordinária, nem ao juiz, nem ao intérprete, criarem novas exceções, novas participações secundárias, violadoras do princípio geral de que a cada categoria de órgãos compete aquelas funções correspondentes à sua natureza específica” (J. H. Meirelles Teixeira. Curso de Direito Constitucional, Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1991, pp. 581, 592-593).
As reservas de iniciativa legislativa a autoridades, agentes, entidades ou órgãos públicos diversos do Poder Legislativo devem sempre ser interpretadas restritivamente na medida em que, ao transferirem a ignição do processo legislativo, operam reduções a funções típicas do Parlamento e de seus membros. Neste sentido, colhe-se da Suprema Corte:
“A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que – por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo – deve necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca” (STF, ADI-MC 724-RS, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 27-04-2001).
“A disciplina jurídica do processo de elaboração das
leis tem matriz essencialmente constitucional, pois residem, no texto da
Constituição - e nele somente -, os princípios que regem o procedimento de
formação legislativa, inclusive aqueles que concernem ao exercício do poder de
iniciativa das leis. - A teoria geral do processo legislativo, ao versar a
questão da iniciativa vinculada das leis, adverte que esta somente se legitima
- considerada a qualificação eminentemente constitucional do poder de agir em sede
legislativa - se houver, no texto da própria Constituição, dispositivo que, de
modo expresso, a preveja. Em conseqüência desse modelo constitucional, nenhuma
lei, no sistema de direito positivo vigente no Brasil, dispõe de autoridade
suficiente para impor, ao Chefe do Executivo, o exercício compulsório do poder
de iniciativa legislativa” (STF, MS 22.690-CE, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso
de Mello, 17-04-1997, v.u., DJ 07-12-2006, p. 36).
A lei não tratou de nenhuma matéria cuja iniciativa legislativa seja reservada ao Chefe do Poder Executivo, e tampouco houve violação ao princípio da separação de poderes por invasão da esfera da gestão administrativa.
A matéria sujeita à iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo, por ser direito estrito, deve ser interpretada restritivamente, como se decidiu (STF, ADI 3.394, Rel. Min. Eros Grau, 02-04-2007, DJe 15-08-2008; ADI-MC 724, Rel. Min. Celso de Mello, 07-05-1992, DJ 27-04-2001; ADI 3.205, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, 19-10-2006, DJ 17-11-2006).
As matérias em que há iniciativa legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, em conformidade com a Constituição do Estado de São Paulo, são indicadas taxativamente no art. 61, § 1º, II, da Constituição Federal (reproduzido no art. 24, § 2º, da Constituição do Estado), e cuja leitura revela claramente que a lei não trata de nenhum dos assuntos arrolados.
Não há, no caso, qualquer vestígio nem mesmo tênue de desrespeito ao princípio da separação de poderes, estabelecido no art. 2º da Constituição Federal, repetido no art. 5º da Constituição Estadual.
Inadmissível suscitar ofensa ao art. 25 da Constituição Estadual.
A lei não cria encargos financeiros novos para sua execução pelo Poder Executivo.
Ademais, a discussão sobre a geração de despesa pública, sedimentada no argumento de ações estatais para fiscalização e execução da lei, extravasa o âmbito estreito do contencioso abstrato, concentrado e direto de constitucionalidade pela introdução de matéria de fato e dependente de prova.
Se
for impossível cogitar que do exercício de sua execução e fiscalização derivem
despesas novas sem cobertura financeiro-orçamentária (relacionadas à hipotética
criação de cargos públicos), pois, a atividade comercial já é precedentemente
absorvida pela polícia administrativa preexistente, não é viável concluir que
do citado art. 25 – que não reproduz o art. 63, I, da Constituição Federal –
soa que toda e qualquer lei que gere despesa só possa advir de projeto de
autoria do Executivo. O Supremo Tribunal Federal tem estimado que:
“Não procede a alegação de que qualquer projeto de lei que crie despesa só poderá ser proposto pelo Chefe do Executivo. As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em numerus clausus, no artigo 61 da Constituição do Brasil --- matérias relativas ao funcionamento da Administração Pública, notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo” (RT 866/112).
É que, diferentemente do ordenamento constitucional anterior, “não havendo mais a expressa disposição no texto constitucional de que é iniciativa privativa do Presidente da República as leis que disponham sobre matéria financeira, tal reserva não mais subsiste, não sendo cabível interpretação ampliativa na hipótese, conforme entende inclusive nossa Suprema Corte”, assinala José Maurício Conti ao comentar a inexistência de reserva de iniciativa para leis que criam ou aumentam despesa pública (Iniciativa legislativa em matéria financeira, in Orçamentos Públicos e Direito Financeiro, São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, pp. 283-307, coordenação José Maurício Conti e Fernando Facury Scaff).
E, de outra parte, as sanções administrativas cominadas não se mostram absurdas, ilógicas, inadequadas ou irracionais.
Porém, a detida análise da lei impugnada denota a necessidade de corolário diverso.
Com efeito, a lei local contestada ofende o art. 22, I, da Constituição Federal. Não se trata, à evidência, de violação ao art. 24, V e VIII, da Constituição Federal, ou ao art. 275 da Constituição Estadual, que não eliminam a competência municipal para disciplina do comércio, mas, de ofensa ao art. 22, I, da Constituição Federal, aplicável, na espécie, por força da remissão contida no art. 144 da Constituição do Estado aos preceitos da Constituição Federal que também subordinam a atividade legislativa dos Municípios.
Na medida em que a legislação guerreada proíbe a venda de certos produtos usurpou competências federal e estadual, mormente diante da existência de legislação específica acerca do tema, vale dizer, a Lei n. 7.802, de 11 de julho de 1989, a qual “dispõe sobre a pesquisa, a experimentação, a produção, a embalagem e rotulagem, o transporte, o armazenamento, a comercialização, a propaganda comercial, a utilização, a importação, a exportação, o destino final dos resíduos e embalagens, o registro, a classificação, o controle, a inspeção e a fiscalização de agrotóxicos, seus componentes e afins, e dá outras providências”.
Não poderia, portanto, a legislação municipal restringir ou
ampliar as disposições contidas em texto federal. Com efeito, veja-se que no
julgamento do Recurso Extraordinário 596.489-AgR/RS, o Ministro Eros Grau (DJe 20.11.2009, 2ª
Turma) manteve o julgamento de inconstitucionalidade da Lei 8.640/2000, do
Município de Porto Alegre, por entender que a legislação municipal contraria
determinações contidas em texto normativo de âmbito nacional. Veja-se a ementa
do julgado:
“EMENTA:
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. COMERCIALIZAÇÃO DE ÁGUA MINERAL.
LEI MUNICIPAL. PROTEÇÃO E DEFESA DA SAÚDE. COMPETÊNCIA CONCORRENTE. INTERESSE
LOCAL. EXISTÊNCIA DE LEI DE ÂMBITO NACIONAL SOBRE O MESMO TEMA. CONTRARIEDADE.
INCONSTITUCIONALIDADE.
Observa-se que ao proibir a venda de determinado produto a legislação municipal ora em análise disciplinou sobre competência legislativa concorrente, nos termos do que assevera o inciso XII do art. 24 da Constituição Federal.
Se for certo que se pode afirmar a existência de interesse local na proibição de venda de agrotóxicos, à luz do que preceituam os incisos I e II do art. 30 da Constituição Federal, o fato é que por conta da preservação do princípio do federalismo urge que a lei local seja compatível com norma federal.
E, nesse ponto, a Lei n. 11.301, de 08 de março de 2013, que dispõe sobre a regulamentação do comércio de inseticidas e raticidas no Município de São José do Rio Preto extrapola os limites da Lei n. 7.802, de 11 de julho de 1989, a qual “dispõe sobre a pesquisa, a experimentação, a produção, a embalagem e rotulagem, o transporte, o armazenamento, a comercialização, a propaganda comercial, a utilização, a importação, a exportação, o destino final dos resíduos e embalagens, o registro, a classificação, o controle, a inspeção e a fiscalização de agrotóxicos, seus componentes e afins, e dá outras providências”.
Acrescente-se que a própria Constituição Estadual reza que caberá ao Estado, com a cooperação dos Municípios, “criar sistema de inspeção e fiscalização de insumos agropecuários” (art. 184, VI); todavia, no momento em que a legislação de São José do Rio Preto extrapola referidos limites, incide em inconstitucionalidade.
Opino, destarte, pela procedência da ação.
São
Paulo, 13 de dezembro de 2013.
Sérgio Turra Sobrane
Subprocurador-Geral de Justiça
Jurídico
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