Parecer em Ação Direta de
Inconstitucionalidade
Processo nº 0196118-95.2013.8.26.0000
Requerente: Prefeito Municipal de Marília
Requerido: Presidente da Câmara
Municipal de Marília
Ementa:
1) Constitucional. Administrativo. Licitação. Lei n.
7.551/13, do Município de Marília. Invasão da competência normativa federal. Normas
gerais de licitação. Usurpação da Iniciativa Privativa do Executivo
Municipal. Regime Jurídico dos Servidores Municipais. Procedência da ação.
2) Ação direta de inconstitucionalidade.
Lei nº 7.551 de 26 de setembro de 2013, do Município de Marília, de iniciativa
parlamentar, que “Institui a
obrigatoriedade da apresentação, nos processos de licitação, pelas empresas
vencedoras, do programa de prevenção a riscos ambientais – PPRA e Programa de
Controle Médico e Saúde Ocupacional e Regulamentação da CIPA – Comissão Interna
de Prevenção de Acidentes às empresas prestadoras de serviços que utilizem mão
de obra."
3) Lei que versa sobre normas gerais de licitação
e regime jurídico dos servidores públicos municipais. Violação da esfera de
competência do legislador federal (arts. 1º, 18 e 22, XXVII, da CR). Repartição
de competências como manifestação do princípio federativo. Usurpação da
Iniciativa Privativa do Executivo Municipal para legislar sobre regime jurídico
dos servidores públicos (arts. 2º e 61, § 1º, II, a e c, da CR). Princípio constitucional estabelecido.
Contrariedade ao art. 24, § 2º, 1 e 4, da Constituição Estadual, que decorre do
princípio da separação de poderes contido no art. 5º. Violação ao art. 144, da
Constituição do Estado.
4) Procedência da ação.
Colendo Órgão
Especial
Senhor Desembargador Relator
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade em face da Lei nº 7.551, de 26 de setembro de 2013, do Município de Marília, de iniciativa parlamentar, que “Institui a obrigatoriedade da apresentação, nos processos de licitação, pelas empresas vencedoras, do programa de prevenção a riscos ambientais – PPRA e Programa de Controle Médico e Saúde Ocupacional e Regulamentação da CIPA – Comissão Interna de Prevenção de Acidentes às empresas prestadoras de serviços que utilizem mão de obra”.
Sustenta o requerente que a lei é inconstitucional por violar o pacto federativo, pois cuida de matéria relativa ao direito do trabalho, de competência privativa da União.
A liminar foi concedida (fls. 41).
Citado, o Senhor Procurador-Geral do Estado declinou da defesa do ato normativo (fls. 50/51).
A Presidência da Câmara Municipal prestou informações (fls. 54/61). Sustenta que a lei impugnada não inovou sobre direito do trabalho, apenas regulamentou o processo licitatório local.
É o relato do essencial.
Procede o pedido.
A Lei nº 7.551, de 26 de setembro de 2013, do Município de Marília, tem a seguinte redação:
“Art. 1º - Ficam as empresas prestadoras de serviços, com utilização de mão de obra, obrigadas a apresentar, quando vencedoras de processos de licitação nos órgãos da Administração Pública Direta e Indireta do Município de Marília, o Programa de Prevenção a Riscos Ambientais (PPRA) e o Programa de Controle Médico e Saúde Ocupacional (PCMSO) conforme determina a Legislação Federal nº 6.514, de 22/12/77, que alterou o Capítulo 5º do Título II da CLT relativo à Segurança e Medicina do Trabalho, bem como a Portaria 3214, de 8/6/78, do TEM sobre Segurança e Saúde do Trabalho.
Parágrafo único – As exigências legais quanto à Segurança do Trabalho e Saúde Ocupacional estabelecidas na Portaria 3214, de 8 de junho de 1978, deverão ser observadas em todos os Órgãos da Administração Pública Municipal direta e indireta.
Art. 2º - As empresas cujo número de empregados atingir a obrigatoriedade da constituição da Comissão Interna de Prevenção de Acidentes deverão apresentar o número de registro da mesma no Ministério do Trabalho e Emprego (TEM) quando vencedoras do processo de licitação.
Art. 3º - A exigência de apresentação dos documentos de que trata esta Lei deverão obrigatoriamente constar do Edital de licitação e serem apresentados antes da sua homologação.
Art. 4º - As empresas que já prestam serviço à Prefeitura Municipal deverão se adequar à presente Lei no prazo de 90 dias."
Verifica-se a existência de vício material, na medida em
que a lei trata de questão que está na esfera da competência do legislador
federal.
Isto porque a exigência de comprovação do cumprimento de normas relativas à segurança do trabalho e de constituição de Comissão Interna de Prevenção de Acidentes, em procedimentos licitatórios do Município de Marília, conforme dispõe a lei impugnada, acabou por criar novo requisito para a habilitação das empresas interessadas no certame, relativo à documentação trabalhista, não prevista no artigo 29 da Lei 8.666/93.
Observe-se que a regulamentação acerca dos documentos
necessários para se comprovar a regularidade trabalhista em procedimentos licitatórios
é matéria afeta às normas gerais de licitação, já prevista minuciosamente na
Lei Federal n. 8.666, de 21 de junho de 1993, e suas alterações posteriores.
Legislar a respeito de normas gerais de licitação insere-se na competência privativa do legislador federal, nos termos do art. 22, inc. XXVII, da Constituição Federal.
Note-se: não se trata de invocar parâmetro contido na
Constituição da República para fins de declaração de inconstitucionalidade de
lei municipal. A
impugnada lei viola o disposto no art. 144 da Constituição Paulista, que tem a
seguinte redação:
“(...)
Art. 144. Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.
(...)”
Um dos princípios constitucionais estabelecidos é o denominado princípio federativo, que está assentado nos arts. 1º e 18 da Constituição da República, bem como no art. 1º da Constituição Paulista.
Como
é cediço, a Constituição da República estabelece a repartição constitucional de
competências entre as diversas esferas da federação brasileira. E a repartição
de competências entre os entes federados é o corolário mais evidente do
princípio federativo.
Referindo-se
aos princípios fundamentais da Constituição, que revelam as opções políticas
essenciais do Estado, José Afonso da Silva aponta que entre eles podem ser
inseridos, entre outros, “os princípios
relativos à existência, forma, estrutura e tipo de Estado: República Federativa do Brasil, soberania, Estado Democrático de
Direito (art. 1º)” (Curso de direito
constitucional positivo, 13. ed., São Paulo, Malheiros, 1997, p. 96, g.n.).
Um
dos aspectos de maior relevo, e que representa a dimensão e alcance do
princípio do pacto federativo, adotado pelo Constituinte em 1988, é justamente
o que se assenta nos critérios adotados pela Constituição Federal para a
repartição de competências entre os entes federativos, bem como a fixação da
autonomia e dos respectivos limites, dos Estados, Distrito Federal, e
Municípios, em relação à União.
Anota
a propósito Fernanda Dias Menezes de Almeida que “avulta, portanto, sob esse ângulo, a importância da repartição de
competências, já que a decisão tomada a respeito é que condiciona a feição do
Estado Federal, determinando maior ou menor grau de descentralização.” Daí
a afirmação de doutrinadores no sentido de que a repartição de competências é “‘a chave da estrutura do poder federal’, ‘o
elemento essencial da construção federal’, ‘a grande questão do federalismo’,
‘o problema típico do Estado Federal” (Competências
na Constituição Federal de 1988, 4. ed., São Paulo, Atlas, 2007, p. 19/20).
Não
pairaria qualquer dúvida a respeito da inconstitucionalidade de proposta de
emenda constitucional ou de lei que sugerisse, por exemplo, a extinção da
própria Federação: a Constituição veda proposta de emenda “tendente a abolir”, entre outros, “a forma federativa de Estado” (art. 60, § 4º, I, da CR/88).
A
preservação do princípio federativo tem contado com a anuência do C. Supremo Tribunal
Federal, como destacado em julgado relatado pelo Min. Celso de Mello:
"(...) a idéia de Federação — que tem, na autonomia dos Estados-membros, um de seus cornerstones — revela-se elemento cujo sentido de fundamentalidade a torna imune, em sede de revisão constitucional, à própria ação reformadora do Congresso Nacional, por representar categoria política inalcançável, até mesmo, pelo exercício do poder constituinte derivado (CF, art. 60, § 4º, I)." (HC 80.511, voto do Min. Celso de Mello, julgamento em 21-8-01, DJ de 14-9-01).
Por essa linha de raciocínio, pode-se também afirmar que a lei municipal que regula matéria cuja competência é do legislador federal e do estadual está, ao desrespeitar a repartição constitucional de competências, a violar o princípio federativo.
A
prescrição de que os Municípios devem observar os princípios constitucionais
estabelecidos não se encontra apenas no art. 144 da Constituição Paulista. O
art. 29, caput, da Constituição
Federal prevê que “O Município reger-se-á
por lei orgânica, votada em dois turnos, com interstício mínimo de dez dias, e
aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará,
atendidos os princípios estabelecidos
nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado, e os seguintes
preceitos (g.n.).”
Relevante
anotar que quando do julgamento da ADI 130.227.0/0-00 em 21.08.07, rel. des.
Renato Nalini, esse E. Tribunal de Justiça acolheu a tese no sentido da possibilidade
de declaração de inconstitucionalidade
de lei municipal por violação do
princípio da repartição de competências estabelecido pela Constituição
Federal. É relevante trazer excerto de voto do i. Desembargador Walter de
Almeida Guilherme, imprescindível para a elucidação da questão:
“(...)
Ora, um dos princípios da Constituição Federal – e de capital importância – é o princípio federativo, que se expressa, no Título I, denominado ‘Dos Princípios Fundamentais’, logo no art.1º: ‘A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito...’.
Sendo a organização federativa do Estado brasileiro um princípio fundamental da República do Brasil, e constituindo elemento essencial dessa forma de estado a distribuição de competência legislativa dos entes federados, inescapável a conclusão de ser essa discriminação de competência um princípio estabelecido na Constituição Federal.
Assim, quando o referido art. 144 ordena que os Municípios, ao se organizarem, devem atender os princípios da Constituição Federal, fica claro que se estes editam lei municipal fora dos parâmetros de sua competência legislativa, invadindo a esfera de competência legislativa da União, não estão obedecendo ao princípio federativo, e, pois, afrontando estão o art. 144 da Constituição do Estado (...) (trecho do voto do i. des. Walter de Almeida Guilherme, no julgamento da ADI 130.227.0/0-00).
(...)”
Assim estabelecida a questão, oportuna é a observação de que o parâmetro para aferição de constitucionalidade da norma somente pode ser feito com a Constituição Estadual, no caso, o art. 144, mas nunca com normas infraconstitucionais (Lei Orgânica do Município), a teor do que reza o art. 125, § 2º, da Constituição Federal.
Por outro lado, constata-se que o parágrafo único, do artigo 1º, da lei impugnada, dispôs que todas as exigências legais quanto à Segurança do Trabalho e Saúde Ocupacional deverão ser observadas pelos Órgãos da Administração Pública direta e indireta do Município de Marília.
O referido dispositivo cuidou de
direitos dos servidores públicos municipais, sob o enfoque da Segurança do
Trabalho e Saúde Ocupacional, motivo pelo qual também é verticalmente
incompatível com os seguintes preceitos da Constituição do Estado de São Paulo:
“Artigo 5º - São Poderes do Estado, independentes
e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
(...)
Artigo 24 - A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Procurador-Geral de Justiça e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
(...)
§2º - Compete,
exclusivamente, ao Governador do Estado a iniciativa das leis que disponham
sobre:
1 - criação e extinção de cargos, funções ou empregos
públicos na administração direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva
remuneração;
(...)
4 - servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
(...)
É
decorrência do princípio da divisão funcional do poder (separação dos poderes)
que as regras acerca do regime jurídico dos servidores públicos são da
iniciativa legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, sendo interditado
seu tratamento por emenda parlamentar.
As regras do processo legislativo
federal são de observância compulsória pelos Estados e Municípios, como vem
julgando reiteradamente o Supremo Tribunal Federal:
“(...) 2. A Constituição do Brasil, ao conferir aos Estados-membros a capacidade de auto-organização e de autogoverno --- artigo 25, caput ---, impõe a obrigatória observância de vários princípios, entre os quais o pertinente ao processo legislativo. O legislador estadual não pode usurpar a iniciativa legislativa do Chefe do Executivo, dispondo sobre as matérias reservadas a essa iniciativa privativa. (...)” (STF, ADI 1.594-RN, Tribunal Pleno, Rel. Min. Eros Grau, 04-06-2008, v.u., DJe 22-08-2008).
“(...)I. - A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que as regras básicas doprocesso legislativo da Constituição Federal, entre as quais as que estabelecem reserva de iniciativa legislativa, são de observância obrigatória pelos estados-membros. (...)” (RT 850/180).
“(...)1. A Constituição do Brasil, ao conferir aos Estados-membros a capacidade de auto-organização e de autogoverno (artigo 25, caput), impõe a obrigatória observância de vários princípios, entre os quais o pertinente ao processo legislativo, de modo que o legislador estadual não pode validamente dispor sobre as matérias reservadas à iniciativa privativa do Chefe do Executivo. (...)” (RTJ 193/832).
“(...) I. - As regras básicas do processo legislativo federal
são de observância obrigatória pelos Estados-membros e Municípios. (...)” (STF,
ADI 2.731-ES, Tribunal Pleno, Rel. Min. Carlos Velloso, 02-03-2003, v.u., DJ
25-04-2003, p. 33).
Por regime jurídico dos servidores públicos deve-se
compreender o “conjunto de
normas que disciplinam os diversos aspectos das relações, estatutárias ou
contratuais, mantidas pelo Estado com os seus agentes” (STF, ADI-MC 766-RS,
Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, 03-09-1992, v.u., RTJ 157/460). Nessa
compreensão estão abrangidas as regras institutivas de direitos e obrigações e
cuja “iniciativa é do Poder Executivo, conforme
dispõe a alínea ‘c’ do inciso II do § 1º do artigo 61 da Constituição Federal” (RTJ 194/848). Em dimensão mais
global, assim se explica:
“Trata-se, em essência, de noção que, em virtude da extensão de sua abrangência conceitual, compreende todas as regras pertinentes (a) às formas de provimento; (b) às formas de nomeação; (c) à realização do concurso; (d) à posse; (e) ao exercício, inclusive as hipóteses de afastamento, de dispensa de ponto e de contagem de tempo de serviço; (f) às hipóteses de vacância; (g) à promoção e respectivos critérios, bem como avaliação do mérito e classificação final (cursos, títulos, interstícios mínimos); (h) aos direitos e às vantagens de ordem pecuniária; (i) às reposições salariais e aos vencimentos; (j) ao horário de trabalho e ao ponto, inclusive os regimes especiais de trabalho; (k) aos adicionais por tempo de serviço, gratificações, diárias, ajudas de custo, e acumulações remuneradas; (l) às férias, licenças em geral, estabilidade, disponibilidade, aposentadoria; (m) aos deveres e proibições; (n) às penalidades e sua aplicação; (o) ao processo administrativo” (STF, ADI-MC 766-RS, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, 03-09-1992, v.u., DJ 27-05-94, p. 13.186)”.
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR N. 792, DO ESTADO DE SÃO PAULO. ATO NORMATIVO QUE ALTERA PRECEITO DO ESTATUTO DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS ESTADUAIS. OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS NO PROCESSO LEGISLATIVO ESTADUAL. PROJETO DE LEI VETADO PELO GOVERNADOR. DERRUBADA DE VETO. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AFRONTA AO DISPOSTO NO ARTIGO 61, § 1º, II, C, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 1. A Constituição do Brasil, ao conferir aos Estados-membros a capacidade de auto-organização e de autogoverno [artigo 25, caput], impõe a observância obrigatória de vários princípios, entre os quais o pertinente ao processo legislativo, de modo que o legislador estadual não pode validamente dispor sobre as matérias reservadas à iniciativa privativa do Chefe do Executivo. Precedentes. 2. O ato impugnado versa sobre matéria concernente a servidores públicos estaduais, modifica o Estatuto dos Servidores e fixa prazo máximo para a concessão de adicional por tempo de serviço. 3. A proposição legislativa converteu-se em lei não obstante o veto aposto pelo Governador. O acréscimo legislativo consubstancia alteração no regime jurídico dos servidores estaduais. 4. Vício formal insanável, eis que configurada manifesta usurpação da competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo [artigo 61, § 1º, inciso II, alínea ‘c’, da Constituição do Brasil]. Precedentes. 5. Ação direta julgada procedente para declarar inconstitucional a Lei Complementar n. 792, do Estado de São Paulo” (STF, ADI 3.167-SP, Tribunal Pleno, Rel. Min. Eros Grau, 18-06-2007, v.u., DJe 06-09-2007).
“PROJETO - INICIATIVA - SERVIDOR PÚBLICO - DIREITOS E OBRIGAÇÕES. A iniciativa é do Poder Executivo, conforme dispõe a alínea ‘c’ do inciso II do § 1º do artigo 61 da Constituição Federal. PROJETO - COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO EXECUTIVO - SERVIDOR DO ESTADO - EMENDA - AUMENTO DE DESPESA. Resultando da emenda apresentada e aprovada aumento de despesa, tem-se a inconstitucionalidade, consoante a regra do inciso I do artigo 63 da Constituição Federal. PROJETO - COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO EXECUTIVO - EMENDA - POSSIBILIDADE. Se de um lado é possível haver emenda em projeto de iniciativa do Executivo, indispensável é que não se altere, na essência, o que proposto, devendo o ato emanado da Casa Legislativa guardar pertinência com o objetivo visado. PROJETO - COMPETÊNCIA DO EXECUTIVO - EMENDA - PRESERVAÇÃO DE DIREITO ADQUIRIDO. Emenda a projeto do Executivo que importe na ressalva de direito já adquirido segundo a legislação modificada não infringe o texto da Constituição Federal assegurador da iniciativa exclusiva. LICENÇA-PRÊMIO - TRANSFORMAÇÃO DA OBRIGAÇÃO DE FAZER EM OBRIGAÇÃO DE DAR - ALTERAÇÃO NORMATIVA - VEDAÇÃO - OBSERVÂNCIA. Afigura-se constitucional diploma que, a um só tempo, veda a transformação da licença-prêmio em pecúnia e assegura a situação jurídica daqueles que já tenham atendido ao fator temporal, havendo sido integrado no patrimônio o direito adquirido ao benefício de acordo com as normas alteradas pela nova regência” (RTJ 194/848).
“Ação direta de inconstitucionalidade. Lei Complementar nº 109, de 08 de abril de 1994, do Estado de Rondônia. (...) - No mérito, já se firmou o entendimento desta Corte no sentido de que, também em face da atual Constituição, as normas básicas da Carta Magna Federal sobre processo legislativo, como as referentes às hipóteses de iniciativa reservada, devem ser observadas pelos Estados-membros. Assim, não partindo a lei estadual ora atacada da iniciativa do Governador, e dizendo ela respeito a regime jurídico dos servidores públicos civis, foi ofendido o artigo 61, § 1º, II, ‘c’, da Carta Magna. Ação direta que se julga procedente, para declarar-se a inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 109, de 08 de abril de 1994, do Estado de Rondônia” (STF, ADI 1.201-RO, Tribunal Pleno, Rel. Min. Moreira Alves, 14-11-2002, v.u., DJ 19-12-2002, p. 69).
Portanto, a norma impugnada também é incompatível com
o art. 24, § 2º, 1 e 4, da Constituição Estadual, que decorre do princípio da
separação de poderes, contido no art. 5º da Constituição Estadual (e que reproduzem
o quanto disposto nos arts. 2º e 61, § 1º, II, a e c, da Constituição
Federal), aplicáveis aos Municípios por obra de seu art. 144.
Diante do exposto, aguarda-se seja o pedido julgado procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 7.551, de 26 de setembro de 2013, do Município de Marília.
São Paulo, 30 de janeiro de 2014.
Nilo Spinola Salgado Filho
Subprocurador-Geral de Justiça
Jurídico
aaamj