Parecer
Processo nº. 0199381-38.2013.8.26.0000
Requerente: Partido dos Trabalhadores – Diretório Estadual de São Paulo
Ementa: Ação Direta de Inconstitucionalidade, ajuizada pelo Partido dos Trabalhadores – Diretório de São Paulo, do Capítulo II, Seção III, da Lei Orgânica do Município de Birigui. Ilegitimidade de parte. Tipificação de infração político-administrativa. Tema da alçada federal. Ofensa à regra da repartição constitucional de competências associada diretamente ao princípio federativo (art. 1º e art. 18 da CF/88). Princípios de observância obrigatória pelos Estados e Municípios (art. 1º e 144 da Constituição do Estado de São Paulo). Parecer pelo acolhimento da preliminar de ilegitimidade de parte. No mérito, pela procedência do pedido.
Colendo Órgão Especial
Excelentíssimo Senhor Desembargador Presidente
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade movida pelo Partido dos Trabalhadores – Diretório Estadual de São Paulo, tendo por objeto o Capítulo II, Seção III, da Lei Orgânica do Município de Birigui.
O autor sustenta que os dispositivos em questão regulam “o processo relativo à persecução das infrações político-administrativas, matéria reservada privativamente à União.”
Não houve pedido de liminar.
O Presidente da Câmara Municipal prestou informações (fls. 95/114). Sustentou, como preliminar, ilegitimidade de parte, porque o autor não comprovou sua representação na Câmara Municipal de Birigui.
No mérito, defende a constitucionalidade das normas impugnadas.
Ao prestar informações, o senhor Prefeito Municipal andou no mesmo sentido (fls. 185/202).
A Procuradoria-Geral do Estado declinou da defesa do ato impugnado, observando que o tema é de interesse exclusivamente local (fls. 89/91).
Este é o breve resumo do que consta dos autos.
Preliminar
Diretório estadual de partido político é legitimado ativo para ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade de lei municipal contrastada em face da Constituição Estadual desde que provada a representação na respectiva Câmara Municipal, como se infere do art. 90, V, da Constituição Estadual.
Não há, contudo, prova documental da representação
partidária na edilidade, merecendo amparo a preliminar para extinção do
processo sem exame do mérito.
Mérito
As normas em análise têm a seguinte redação:
“Art. 64 - São infrações político-administrativas do Prefeito, sujeitas ao julgamento pela Câmara Municipal e sancionadas com a cassação do mandato:
I - impedir o funcionamento regular da Câmara Municipal;
II - deixar de encaminhar à Câmara Municipal no prazo da lei as parcelas correspondentes ao duodécimo de suas dotações orçamentárias, nelas incluídas as relativas a créditos suplementares e especiais;
III - impedir o exame de livros, folhas de pagamento e demais documentos, que devam constar dos arquivos da Prefeitura, bem como a verificação de obras e serviços municipais, por comissão permanente ou especial de inquérito da Câmara ou auditoria, regularmente instituída;
IV - desatender, sem motivo justo, as requisições de informações da Câmara, quando feitas a tempo e em forma regular;
V - retardar a publicação ou deixar de publicar as leis e atos sujeitos a essa formalidade;
VI - deixar de apresentar à Câmara, no devido tempo, e em forma regular, os projetos de leis dos orçamentos anuais, das diretrizes orçamentárias e dos planos plurianuais;
VII - descumprir o orçamento aprovado para o exercício financeiro;
VIII - praticar, contra expressa disposição de lei, ato de sua competência ou omitir-se na sua prática;
IX – omitir-se ou negligenciar-se na defesa de bens, rendas, direitos ou interesses do Município, sujeitos à administração da Prefeitura;
X- ausentar-se do Município, por tempo superior ao permitido nesta lei, ou afastar-se da Prefeitura, sem autorização da Câmara Municipal;
XI - proceder de modo incompatível com a dignidade e o decoro do cargo;
XII - incidir nos impedimentos para o exercício do cargo, estabelecidos nesta lei, e não desincompatibilizar-se no prazo que lhe for fixado pela Câmara Municipal.
Art. 65 - O processo de cassação do mandato do Prefeito pela Câmara, por infrações definidas no artigo anterior, obedecerá ao seguinte rito:
I - a denúncia escrita da infração poderá ser feita por qualquer eleitor, com a exposição dos fatos e a indicação das provas. Se o denunciante for Vereador, ficará impedido de votar sobre a denúncia e de integrar a Comissão Processante, podendo, todavia, praticar todos os atos de acusação. Se o denunciante for o Presidente da Câmara Municipal, passará a Presidência ao substituto legal, para os atos do processo, e só votará se necessário para completar o "quorum" de julgamento. Será convocado o suplente do Vereador impedido de votar, o qual não poderá integrar a Comissão Processante;
II - de posse da denúncia, o Presidente da Câmara Municipal, na primeira sessão, determinará a sua leitura e consultará o Plenário os desimpedidos, os quais elegerão, desde logo, o Presidente e o Relator;
III - recebendo o processo, o Presidente da Comissão Processante iniciará os trabalhos, dentro de cinco dias, notificando o denunciado, com a L.O.M. – ATUALIZADA ATE À EMENDA Nº 15. 23 remessa de cópia da denúncia e documentos que a instruírem, para que, no prazo de dez dias, apresente defesa prévia, por escrito, indique testemunhas, até o máximo de dez. Se estiver ausente do Município, ou se recuse a receber a notificação, o Prefeito será notificado por edital, publicado duas vezes, no órgão que publica os atos oficiais e as leis do Município, com intervalo de três dias, pelo menos, contado o prazo da primeira publicação. Decorrido o prazo de defesa, a Comissão Processante emitirá parecer dentro de cinco dias, opinando pelo prosseguimento ou arquivamento da denúncia, o qual, neste caso, será submetido ao Plenário. Se a Comissão opinar pelo prosseguimento, o Presidente designará desde logo, o início da instrução, e determinará os atos, diligencias e audiências, que se fizerem necessários, para o depoimento do denunciado e inquirição das testemunhas;
IV - o denunciado deverá ser intimado de todos os atos do processo, pessoalmente, ou na pessoa de procurador, com a antecedência, pelo menos, de vinte e quatro horas, sendo-lhe permitido assistir as diligências e audiências, bem como formular perguntas e reperguntas às testemunhas e requerer o que for de interesse da defesa;
V - concluída a instrução, será aberta vista ao denunciado, para razões escritas, no prazo de cinco dias, e após, a Comissão Processante emitirá parecer final, pela procedência ou improcedência da acusação, e solicitará ao Presidente da Câmara Municipal a convocação de sessão para julgamento. Na sessão de julgamento, o processo será lido integralmente, e, a seguir, os Vereadores que o desejarem poderão manifestar-se verbalmente pelo tempo máximo de quinze minutos cada um, e, ao final, o denunciado ou seu procurador, terá o prazo máximo de duas horas, para produzir sua defesa oral;
VI - concluída a defesa, proceder-se-á a tantas votações secretas, quantas forem as infrações articuladas na denúncia. Considerar-se-á afastado, definitivamente, do cargo, o denunciado que for declarado, pelo voto de dois terços, pelo menos, dos membros da Câmara Municipal, incurso em qualquer das infrações especificadas na denúncia. Concluído o julgamento, o Presidente da Câmara proclamará imediatamente o resultado e fará lavrar ata que consigne a votação secreta sobre cada infração, e, se houver condenação, expedirá o competente decreto legislativo de cassação do mandato do Prefeito;
VII - o processo deverá estar concluído dentro em cento e oitenta dias, contados da data em que se efetivar a notificação do acusado. Transcorrido o prazo sem o julgamento, o processo será arquivado, sem prejuízo de nova denúncia ainda que sobre os mesmos fatos.
Art. 66 - Perderá o mandato o Prefeito se assumir outro cargo ou função na administração direta ou indireta, ressalvada a posse em virtude de cargo público e observado o disposto no art. 38, I, IV e V, da Constituição Federal.
Para a solução do caso, é necessário ter em mente que tratar de crimes de responsabilidade, de infrações penais, de atos de improbidade administrativa, bem como do respectivo processo e julgamento, é atividade que se encontra inserida dentro da competência legislativa exclusiva do legislador federal, por força do art. 22, inciso I da Constituição Federal.
A questão, em relação às infrações político-administrativas, foi pacificada pelo Pretório Excelso, que editou a súmula 722, do seguinte teor: “São da competência legislativa da União a definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento."
Vários foram os precedentes que justificaram a edição da
mencionada súmula,
É viável assim afirmar que não há dúvida alguma de que a regulação legal das hipóteses de crime de responsabilidade, infrações penais e atos de improbidade administrativa, bem como do respectivo processo e julgamento, cabe apenas ao legislador federal, sendo assente também que as leis anteriores à Constituição que tratam da matéria foram recepcionadas pela Constituição Federal, ao menos na parte em que não são com ela incompatíveis.
Deste modo, a legislação municipal que trata de tais temas é inconstitucional, devendo seu vício ser reconhecido por esse E. Órgão Especial, em sede de controle concentrado de normas.
Necessário recordar que, de conformidade com o art. 144 da Constituição do Estado de São Paulo, “Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição (g.n.)”.
Desse dispositivo se extrai que os princípios estabelecidos pela Constituição Federal são de observância obrigatória pelos Estados e Municípios.
A mesma ideia pode ser extraída do art. 29, caput, da Constituição Federal, que determina que “O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado, e os seguintes preceitos (g.n.).”
Ora, a repartição constitucional de competências entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, é um dos elementos que, de modo concreto, delimita e caracteriza o princípio federativo, sendo certo que este é um dos princípios fundamentais ou estabelecidos pela Constituição Federal, ditando, pois, o exato perfil do Estado Brasileiro.
Traçando esse parâmetro, é viável afirmar que o respeito ao princípio federativo, por força dos arts. 1º e 18 da Constituição Federal, por remissão do art. 144 da Constituição do Estado, bem ainda por expressa previsão no art. 1º da própria Carta Bandeirante (indicado pelo autor como parâmetro de controle), é de observância obrigatória, permitindo o controle abstrato de normas no âmbito do Tribunal de Justiça do Estado.
Atos normativos que violam a repartição constitucional de competências desrespeitam não apenas regras relativas à divisão do poder de editar normas infraconstitucionais, mas desautorizam diretamente uma das opções fundamentais da República Federativa do Brasil, ou seja, o próprio princípio federativo.
Recorde-se com Alexandre de Moraes, referindo-se aos ilícitos político-administrativos, que há “(...) necessidade de que a tipificação de tais infrações emane de lei federal, eis que o Supremo Tribunal Federal tem entendido que a definição formal dos crimes de responsabilidade se insere, por seu conteúdo penal, na competência exclusiva da União” (Direito constitucional, 19ª ed., São Paulo, Atlas, 2006, p. 443).
É a clássica lição de José Afonso da Silva, para quem “o princípio geral que norteia a repartição de competência entre as entidades componentes do Estado Federal é o da predominância do interesse, segundo o qual à União caberão aquelas matérias e questões de predominante interesse geral, nacional, ao passo que aos Estados tocarão as matérias e assuntos de predominante interesse regional, e aos Municípios concernem os assuntos de interesse local (...)” (Curso de direito constitucional positivo, 28ªed., São Paulo, Malheiros, 2007, p.478).
Relevante notar que em decisão recente, quando do julgamento da ADI 130.227.0/0-00 em 21.08.07, rel. des. Renato Nalini, esse E. Tribunal de Justiça acolheu a tese acima aventada (possibilidade de declaração de inconstitucionalidade de lei municipal por violação do princípio da repartição de competências estabelecido pela Constituição Federal), sendo relevante trazer excerto de voto do i. Desembargador Walter de Almeida Guilherme, imprescindível para a elucidação da questão:
“(...) Ora, um dos princípios da Constituição Federal – e de
capital importância – é o princípio federativo, que se expressa, no Título I,
denominado ‘Dos Princípios Fundamentais’, logo no art.1º: ‘A República
Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios
e do Distrito Federal, constitui-se
Sendo a organização federativa do Estado brasileiro um princípio fundamental da República do Brasil, e constituindo elemento essencial dessa forma de estado a distribuição de competência legislativa dos entes federados, inescapável a conclusão de ser essa discriminação de competência um princípio estabelecido na Constituição Federal.
Assim, quando o referido art.144 ordena que os Municípios, ao se organizarem, devem atender os princípios da Constituição Federal, fica claro que se estes editam lei municipal fora dos parâmetros de sua competência legislativa, invadindo a esfera de competência legislativa da união, não estão obedecendo ao princípio federativo, e, pois, afrontando estão o art.144 da Constituição do Estado (...)” (trecho do voto do i. des. Walter de Almeida Guilherme, no julgamento da ADI 130.227.0/0-00).
Há leis federais que tratam de tais temas. A Lei 1079/50, recepcionada pela Constituição Federal, define quais são as infrações, e disciplina o processo e julgamento, nos casos de crimes de responsabilidade cometidos pelo Presidente da República e Ministros de Estado, Ministros do Supremo Tribunal Federal, Procurador-Geral da República, Governadores e Secretários de Estado.
De outro lado, é o Decreto-lei 201/67 que define e regula o processo atinente aos crimes de responsabilidade cometidos por Prefeitos Municipais e por Vereadores.
Acrescente-se que a Lei 8429/92 define os atos de improbidade administrativa, regula as respectivas sanções, e trata ainda de vários aspectos do respectivo processo e julgamento.
Destarte, ostentam vício de inconstitucionalidade, por violação ao princípio federativo – não observância das regras associadas à repartição constitucional de competências – normas contidas na legislação municipal que conceituam infrações político-administrativas, criminais ou de improbidade, bem como aquelas que regulam o respectivo processo e julgamento.
Apenas como reforço, cumpre colacionar recente julgado do Pretório Excelso que, mutatis mutandis, serve de parâmetro para o caso em exame:
"A expressão ‘e julgar’, que consta do inciso XX do artigo 40, e o inciso II do § 1º do artigo 73 da Constituição catarinense consubstancia normas processuais a serem observadas no julgamento da prática de crimes de responsabilidade. Matéria cuja competência legislativa é da União. Precedentes. Lei federal n. 1.079/50, que disciplina o processamento dos crimes de responsabilidade. Recebimento, pela Constituição vigente, do disposto no artigo 78, que atribui a um Tribunal Especial a competência para julgar o Governador. Precedentes. Inconstitucionalidade formal dos preceitos que dispõem sobre processo e julgamento dos crimes de responsabilidade, matéria de competência legislativa da União. A CB/88 elevou o prazo de inabilitação de 5 (cinco) para 8 (oito) anos em relação às autoridades apontadas. Artigo 2º da Lei n. 1.079 revogado, no que contraria a Constituição do Brasil. A Constituição não cuidou da matéria no que respeita às autoridades estaduais. O disposto no artigo 78 da Lei n. 1.079 permanece hígido — o prazo de inabilitação das autoridades estaduais não foi alterado. O Estado-Membro carece de competência legislativa para majorar o prazo de cinco anos — artigos 22, inciso I, e parágrafo único do artigo 85 da CB/88, que tratam de matéria cuja competência para legislar é da União. O Regimento da Assembléia Legislativa catarinense foi integralmente revogado. Prejuízo da ação no que se refere à impugnação do trecho ‘do qual fará chegar uma via ao substituto constitucional do Governador para que assuma o poder, no dia em que entre em vigor a decisão da Assembléia’, constante do § 4º do artigo 232." (ADI 1.628, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 10-8-06, DJ de 24-11-06)”.
Saliente-se que a posição aqui sustentada encontra amparo em precedentes desse E. Tribunal de Justiça. É o caso do julgado relatado pelo Exmo Des. Mohamed Amaro (ADIN 106.343-0/8-00, Ilha Solteira, Julgado em 23.06.2004), de cuja ementa pode-se extrair o seguinte excerto:
“(...)
Os princípios básicos que regem a responsabilização do Chefe do Executivo por crime de responsabilidade consagram que somente a União – no exercício de sua competência privativa para legislar sobre direito penal e processual – poderá definir as figuras típicas correspondentes a crimes de responsabilidade, bem como suas normas para o respectivo processo e julgamento, restando, pois, afastada qualquer previsão da lei orgânica municipal, regimento interno, ou resolução legislativa, diversa do estabelecido na legislação federal pertinente.
Aos municípios, apenas cabe observar as normas decorrentes do Decreto-lei 201/67 – que foi recepcionado pela nova ordem constitucional, como, expressamente, admitido pelo Supremo Tribunal Federal.
O ESTABELECIMENTO DE NORMAS DE PROCESSO E JULGAMENTO DOS CRIMES DE RESPONSABILIDADE – PORTANTO, SIGNIFICANDO INFRAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA - É DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO, POR FORÇA DO QUE DIPÕEM OS ARTIGOS 85, PARÁGRAFO ÚNICO, E 22, INCISO I, AMBOS DA CARTA MAGNA.”
Pelo exposto, o parecer é pela procedência da presente ação direta de inconstitucionalidade, caso desacolhida a preliminar de ilegitimidade de parte.
São Paulo, 27 de fevereiro de 2014.
Nilo Spinola Salgado Filho
Subprocurador-Geral de Justiça
Jurídico
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